II SA/KR 375/23

II SA/Kr 375/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. znak WI-I.7840.14.21.2021.DW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. B. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Suski decyzją z dnia 20 września 2021 r. nr 624/21 znak: WA.6740.1.515.2021.KM, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K. B. i D. B. na budowę zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika składającej się z budynków: 1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budową instalacji: kanalizacyjnej, wodociągowej, gazowej, ogrzewczej i elektrycznej; 2) budynku gospodarczego z budową instalacji elektrycznej oraz budową bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, niwelacji terenu (skarpy i nasypy nieumocnione) na działkach nr [...] jedn. ewid. J., obręb O..
W uzasadnieniu organ podniósł, że na dzień orzekania o pozwoleniu na budowę na terenie objętym pozwoleniem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa O. (uchwała nr XIV/90/2004 z dnia 17.02.2004 r. Rady Gminy w J. ). Inwestycja ma miejsce w terenach oznaczonych symbolem RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla którego ustala się funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Zaświadczeniem Wójta Gminy Jordanów z dnia 17.06.2021r. inwestor wykazał, że posiada gospodarstwo rolne. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym realizowany jest jako zabudowa zagrodowa, która nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym terenu. Projektowana inwestycja, jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania działki jest to gospodarstwo ekologiczne dla rolnika (sadzonki jarzyn, warzyw ściśle ekologicznych, w budynku gospodarczym będą przechowywane nasiona, sadzonki jarzyn i warzyw oraz narzędzia i sprzęt rolniczy związany z ich uprawą). W terenie tym możliwe jest stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności, przy czym obowiązuje zakaz realizacji zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. B. i J. B. domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucili wadliwość mapy, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.14.21.2021.DW uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami prawa miejscowego. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość.
Planowana inwestycja polega na realizacji zabudowy zagrodowej. Teren inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednie są niezabudowane. Dla terenu inwestycji obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. J. dla Sołectwa O. (uchwała nr XIV/90/2004 Rady Gminy J.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów, zgodnie z ustanowioną granicą polno-leśną o łącznej powierzchni 2.437,0 ha ustalony w uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 28 kwietnia 2000 roku "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. " uchwałą Nr XVIII/98/2000. W zakresie mieszkalnictwa plan przewiduje koncentrację zabudowy w dolinach rzek i w wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej (preambuła ust. 3 tiret szóste). Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu (§ 5).
Zgodnie z §19 ust. 1: (...) adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". §19 ust. 2 (...) ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów (...). §19 ust. 3 ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności, przetwórstwa rolno – spożywczego oraz agroturystyki. §19 ust. 4 wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. W rozdziale 9 wyznaczono tereny zainwestowania, przeznaczone m.in. pod nową zabudowę zagrodową, np. § 24 ust. 1 lit a, § 26 ust. 1 tekstu planu.
Analiza rysunku planu – w tym legendy – jest niezbędna do kompleksowej i całościowej interpretacji ustaleń planu. Legenda, tak jak poszczególne rozdziały tekstu planu, dzieli poszczególne przeznaczenia terenów na: Obszary zainwestowania (dla których ustalenia zawarto w Rozdziale 9), Środowisko przyrodnicze (dla których ustalenia zawarto w Rozdziale 7 tekstu planu, wśród których wymieniono tereny RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej).
Inwestycja została zaprojektowana na działkach zlokalizowanych w jednostce strukturalnej m.p.z.p. o symbolu RP. Analiza ustaleń tekstu i rysunku m.p.z.p. wykazała, że w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). Uchwała w sprawie m.p.z.p. dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku, istniejącym w dniu uchwalenia planu. Powyższe należy wywieść m.in. z zaliczenia terenów RP do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej.
Za taką interpretacją przemawia m.in. umieszczenie ustaleń dla ww. terenu w Rozdziale 7, jak i wskazanie terenu RP w legendzie w grupie środowisko przyrodnicze, wyłączonej z zainwestowania.
Zdaniem organu użycie w § 19 ust. 4 m.p.z.p. słów: "Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym" w kontekście sformułowania zawartego w ust.3 tego przepisu: "Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej" miało na celu doprecyzowanie, że w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia tego terenu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że kopia mapy, na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu została poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta. Na mapie tej znajduje się oświadczenie uprawnionego geodety, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że zgłoszone do Starosty Suskiego prace geodezyjne uzyskały pozytywny wynik weryfikacji, co jest jednoznaczne z przyjęciem do państwowego zasobu kartograficzno-geodezyjnego. W związku z powyższym organ odwoławczy nie ma podstaw do podważania wiarygodności tak sporządzonej mapy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. B. zarzucając naruszenie:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) w zw. z § 19 uchwały Rady Gminy J. nr XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy plan dopuszcza zabudowę związaną z przeznaczeniem podstawowym tj. zabudowę rolniczą w tym siedliskową;
2) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej pomimo wcześniejszego spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowanego i braku nieprawidłowości o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego;
3) art. 35 ustawy Prawo budowane poprzez jego nieprawidłowe zastawanie polegające na tym, że organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie wskazał na jakiej podstawie prawnej tego dokonuje;
4) art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji, która nie naruszała przepisów prawa,
5) art. 136 w zw. z art. 50 §1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę, usuwanie innych braków niż formalne powinno nastąpić na podstawie i w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także poprzez wskazanie na podmiotowe kryteria udzielenia pozwolenia na budowę, których ustawa Prawo budowlane nie przewiduje;
6) art. 8 §1 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy;
7) art. 35 § 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 79a oraz 7a K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j.). Zgodnie z punktem pierwszym tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15. (CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.
Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są, w ramach przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do interpretacji postanowień planu, z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych. Natomiast zasada prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nakazuje, aby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności były interpretowane ściśle.
Wskazać zatem należy, że w punkcie 1. uchwały nr XIV/90/2004 Rady Gminy w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa O. (Małop.2004.59.766) wymieniono jej rozdziały (Rozdział 1 Przepisy ogólne, Rozdział 2 Ustalenia dotyczące rysunku planu, Rozdział 3 Ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej na obszarze opracowania, Rozdział 4 Ustalenia ogólne w zakresie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu, Rozdział 5 Ustalenia ogólne dla terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych, Rozdział 6 Ustalenia dla terenów infrastruktury komunalnej, Rozdział 7 Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej, Rozdział 8 Ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony kulturowej i środowiskowej, Rozdział 9 Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego, Rozdział 10 Przepisy przejściowe i końcowe).
W punkcie 2. uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów zgodnie z ustanowioną granicą polno - leśną o łącznej powierzchni 2.437,0 ha ustalony w uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 28 kwietnia 2000 roku "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. " uchwałą Nr XVIII/98/2000.
W punkcie 3. uchwały ustalono generalne zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz rozwoju miejscowości:
- utrzymanie głównych funkcji wsi O., którymi są rolnictwo, agroturystyka i leśnictwo,
- ochrona walorów widokowych w obrębie eksponowanych stoków i wierzchowin oraz ich rekreacyjne wykorzystanie,
- rozwój rolnictwa opartego na indywidualnych gospodarstwach rolnych jako rolnictwo górskie o kierunku hodowlano - uprawowym z chowem bydła i trzody chlewnej oraz uprawą zbóż, okopowych i pastewnych oraz trwałych użytków zielonych,
- w zakresie mieszkalnictwa koncentrację zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej.
Jak postanowiono w § 1 uchwały celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ustalenie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu.
Zgodnie z § 2 a) uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. przewidują możliwości zagospodarowania terenów i ich struktury funkcjonalno - przestrzennej, określone ustaleniami tekstowymi i rysunkiem planu, które zawierają zakazy, nakazy a także zalecenia i warunki dopuszczenia odstępstw od zakazów, nakazów związanych ze sposobem zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do § 3 ust.1 uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. , o których mowa § 2 są regulowane ustaleniami, stanowiącymi treść niniejszej uchwały i jej załącznikiem rysunkiem planu O. w skali 1:10000.
Zacytowania wymaga również § 5 ust.1 i 2 uchwały: "Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu". "Ilekroć mowa o: a) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, b) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają funkcję a nie powodują kolizji z przeznaczeniem podstawowym".
W myśl § 6 ust.3 uchwały legenda rysunków planu stanowi informację o oznaczeniach, które mają charakter obowiązujący i m.in. obejmuje linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, oznaczenie granicy "strefy ochrony krajobrazu", oznaczenia cyfrowe i literowe przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, inne oznaczenia uzupełniające.
Jak stanowi § 7 ust.4 tekstu planu, na terenach, na których w rysunku planu określono orientacyjnie obszary występowania zagrożeń potencjalnych osuwisk, wymagane jest opracowanie ekspertyzy geologiczno-budowlanej stwierdzającej możliwość i sposób posadowienia obiektów oraz zabezpieczeniem przed ewentualnym osuwaniem się terenu.
W rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 ustalono:
"1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".
2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:
a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,
b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,
c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,
d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,
e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,
f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.
3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności, przetwórstwa rolno - spożywczego oraz agroturystyki.
4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".
Ponieważ rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. określone zostały tak treścią uchwały, jak i jej załącznikiem graficznym - rysunkiem planu O. , oczywistym jest, że wykładnia przepisów planu powinna być dokonywana łącznie i obejmować część tekstową i rysunkową planu. Jak już wyżej przedstawiono, oznaczenia legendy rysunku planu mają charakter obowiązujący. Co istotne, nie wszystkie oznaczenia wymienione w legendzie opisane zostały w samej uchwale, skoro oprócz opisanych w niej linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, strefy ochrony krajobrazu, oznaczeń cyfrowych i literowych przeznaczenia podstawowego, rysunek planu ma zawierać inne oznaczenia uzupełniające.
Wojewoda przeprowadził wykładnię przepisów planu jedynie na podstawie analizy treści uchwały oraz uzyskanej opinii prawnej, do treści której skopiowano, jak się wydaje, fragment legendy planu, co było podstawą ustalenia, że tereny RP należą do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania jako zaliczone do obszarów środowiska przyrodniczego.
Ustalenia tego nie da się zweryfikować.
W przedłożonych aktach sprawy brak jest bowiem rysunku planu. Co istotne, pierwotny rysunek planu nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego ani na stronie Urzędu Gminy w Jordanowie.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. był wielokrotnie zmieniany, tak więc z tym większą starannością należało ustalić jego treść obowiązującą w dacie dokonywania sprawdzenia z art.35 prawa budowlanego.
Tak więc Wojewoda Małopolski nieprawidłowo dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem porównanie rysunku planu z treścią uchwały jest niezbędne.
Treść przepisu § 19 uchwały nie jest jasna.
Po pierwsze, nie wiadomo co kryje się pod nazwą "Ekologiczny System Terenów Otwartych", o którym mowa w § 19 ust.1 uchwały, czy jest to obszar opisany w Studium, czy w rysunku planu, czy w jeszcze innym akcie.
Po drugie, uchwala nie określa ani definicji "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", ani "zabudowy siedliskowej". Być może strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej zdefiniowana została w Studium, do którego odwołuje się punkt 2 uchwały, jak również jej § 37.
Z kolei zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W nowszym orzecznictwie przyjęte zostało, że zabudowa zagrodowa stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA z 14.12.2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z 18.09.2014 r., II OSK 672/13, LEX nr 2135482; z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, LEX nr 1987024; z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, LEX nr 2522406). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Skoro jednym z elementów zabudowy zagrodowej jest jej związek z rodzinnym gospodarstwem rolnym, to w dalszej konsekwencji i z osobą rolnika indywidualnego. Definicja pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego znajduje się w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2022.2569 t.j. z dnia 2022.12.12) - dalej u.k.u.r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Z kolei zgodnie z art. 6 ust 1 u.k.u.r. za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Należy zatem zauważyć, że zabudowa zagrodowa jest związana nie tylko z elementem przedmiotowym dotyczącym jej związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym, ale również z elementem podmiotowym - posiadania statusu rolnika indywidualnego.
W przepisie § 19 ust.3 uchwały dla terenów w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, z tym, że jedynie poprzez umożliwienie wymiany kubatury oraz rozbudowy istniejących obiektów. Wobec braku definicji tego sformułowania, posiłkować się należy definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków". Jednocześnie, pomimo, że w rolniczej strefie produkcyjnej określono adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Można zatem twierdzić, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej.
Bez konfrontacji tekstu uchwały z rysunkiem planu niemożliwe jest zweryfikowanie twierdzenia organu odwoławczego, że z przepisu § 19 ust.4 wynika, że stanowi on doprecyzowanie treści z ust.3, co oznacza, że w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem.
Analiza, co należy podkreślić, jedynie tekstu planu wskazuje, że interpretacja dokonana przez Wojewodę jest nielogiczna. Wszak w § 19 ust.3 uchwały wyraźnie wskazano, że wymiana i rozbudowa obiektów istniejącego siedliska (co wynika z użycia sformułowania "adaptacja"), może dotyczyć również agroturystyki, a funkcja ta na pewno nie jest powiązana z "produkcją rolniczą". Na podstawie li tylko tekstu planu możliwy jest wniosek, że ustęp 3 dotyczy zabudowy istniejących siedlisk, a ustęp 4 - terenów niezabudowanych położonych w obszarze RP. Tak więc nie jest pozbawione podstaw twierdzenie skarżącej, że zgodnie z § 19 ust.4 uchwały dopuszczalna jest zabudowa na terenie RP, o ile nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej".
Powyższe rozważania dotyczą jednakże wyłącznie tekstu uchwały. Nie jest wykluczone, że na podstawie analizy rysunku planu, uprawniona będzie odmienna wykładnia tego przepisu.
Wojewoda Małopolski podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że analiza rysunku planu – w tym legendy – jest niezbędna do kompleksowej i całościowej interpretacji ustaleń planu. Z twierdzeniem tym w pełni należy się zgodzić. Rzecz jednak w tym, że z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, że analiza rysunku planu została przeprowadzona.
Należy zatem stwierdzić, że prowadząc w tej sprawie postępowanie organ odwoławczy naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) oraz art.77 k.p.a., nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Nie można uznać jednocześnie uznać, aby organ naruszył art.7a § 1 k.p.a. stanowiący, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów może być bowiem zastosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, pełniąc rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów. Ponieważ Wojewoda nie dokonał łącznej wykładni tekstu i rysunku planu, a w każdym razie procesu tego nie da się zweryfikować z powodu braku w aktach rysunku planu, zastosowanie tego przepisu byłoby przedwczesne.
Reasumując, organ odwoławczy naruszył przepis art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art.7 i art.77 k.p.a. przez wadliwe dokonanie omawianego sprawdzenia, bez uzyskania rysunku planu, co spowodowało, że przeprowadzona wykładnia przepisów przedmiotowego planu miejscowego była nieprawidłowa.
W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było zbędne.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie dołączenie do akt sprawy rysunku planu, ewentualnie również cytowanego w uchwale Studium uwarunkowań i dopiero wówczas przeprowadzenie kompleksowej wykładni przepisu § 19 planu. Należy poddać również analizie położenie w rysunku planu terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego, oznaczonych symbolami TMN-2, MR, jak również przepis § 34 uchwały, z którego wynika, że w obszarze planu znajdują się tereny zainwestowania wiejskiego oraz zabudowy zagrodowej. Zauważyć także należy, że w ustępie 2 tego przepisu mowa jest o "nowej zabudowie".
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a i c, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s..a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).