II SA/Kr 373/05

II SA/Kr 373/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grażyna Firek
Izabela Dobosz /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. K.K. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.S. kwotę 705 (siedemset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] ustalił na wniosek W.C. i Z.G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi" na nieruchomości obejmującej działki nr "1’,"2" położonej w miejscowości G., gm. K., wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [...]. Z adnotacji Wójta Gminy K. na powyższej decyzji wynika, że stała się ona decyzją ostateczną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższa decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] Wójt Gminy K. wznowił na wniosek J.S. z dnia 10 czerwca 2002 r. postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r, Nr [...] Wójt Gminy K. stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004 r, sygn. akt: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] Wójt Gminy K. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. [...] po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydanej po wznowieniu postępowania (postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą.: "Budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi" na nieruchomości obejmującej działki nr "1","2" położonej w miejscowości G., gm. K., wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [...] na rzecz W.C. i Z.G. - stwierdzającej, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż J.S. jako strona nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie odmawiającej uchylenia kontrolowanej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59, art., 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717), art. 15, art. 149 §2 k.p.a., art. 151 w. zw. z art. 146 § 2k.p.a. oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną po wznowieniu postępowania (postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]) Wójt Gminy K. stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż J.S. jako strona nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie odmówił uchylenia kontrolowanej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.S. podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania w sprawie, a tylko skopiował uzasadnienie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podniósł, iż decyzja z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] jest niezgodna z zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, a przy jej wydawaniu błędnie przyjęto wielkość obciążenia ruchem na projektowanego dla inwestycji skrzyżowania dróg. Skarżący zarzucił brak rysunku do inwestycji na planie oraz niedoręczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał ponadto, iż działka, na której planowana jest inwestycja została "przerobiona" w ewidencji gruntów z klasy II na kasę IIIb, a organ orzekający w sprawie nie uwzględnił pochyłości terenu oraz faktu, że realizacja inwestycji prowadzi do nadmiernego zacienienia terenu należącego do skarżącego. Zdaniem odwołującego się wydając kwestionowaną decyzję naruszono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pominięto w planach inwestycji cały zespół budynków gospodarczych, a rozmiary planowanej inwestycji przekraczają obręb polnej drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Innymi słowy postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania i otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W toku tego postępowania organ prowadzący wznowione postępowanie zobowiązany jest więc stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Elementy te muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt SA 420/01). W wydanej decyzji organ pierwszej instancji potwierdził, że kontrolowana decyzja wydana była z naruszeniem prawa, gdyż J.S. - jako strona - nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu.
W takiej sytuacji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...]. W odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest przy tym powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego, a organ stosuje normy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko skutków deklaratoryjnych, a więc następujących ex tunc, z mocy samego prawa. Nową decyzję - rozstrzygającą o istocie sprawy - wydaje się jak gdyby sprawa nie była wcześniej w danej instancji rozstrzygana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt l SA 86/84, ONSA1984, nr1, póz. 59).
Wskazano, że w opisanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdzając istnienie przyczyn wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanął na stanowisku, iż analiza zastrzeżeń strony - nie biorącej bez własnej winy udziału we wcześniejszym postępowaniu - prowadzi do przekonania, iż odmowa uchylenia kwestionowanej decyzji spowodowana jest tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Kolegium zauważyło, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji przytoczył normy prawa materialnego będące podstawą wydania decyzji, w uzasadnieniu przeprowadził analizę stanu prawnego i stanu faktycznego i odniósł to do istniejącej rzeczywistości prawnej. W tym zakresie wypełnione zostały wskazówki zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2004 roku nr [...]. Przeprowadzone postępowanie dowodowe a także wykonana analiza architektoniczno-urbanistyczna wykazały, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest z zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym należy stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Inwestora spełnia warunki, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze przepis art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano uzgodnienie warunków zabudowy, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...] -[...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych (postanowienie z dnia [...] września 2004 r., znak [...]), a także uzgodnienie tych warunków dokonane przez Zarząd Dróg Powiatowych w W. (pismo [...] z dn. [...].10.2004 r. i decyzja Nr [...] z dnia [...].03.2000 r.).
Jednocześnie, ze względu na zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka weszła w życie w dniu 22 września 2004 roku, przestała istnieć podstawa do uzgodnienia warunków zabudowy z Wojewodą [...], Zarządem Województwa [...] oraz Zarządem Powiatu w W. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. teren planowanej inwestycji nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego w zakresie zadań rządowych albo samorządowych. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są stanowiska wyrażone w pismach Wojewody M. z dnia 14 października 2004 r. (znak [...]), Zarządu Powiatu w W. z dnia 8 października 2004 r. (znak [...]) i Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 21 września 2004 (znak [...]).
Kolegium przywołało orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 1289/99, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.
Podkreślono, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił regulację przepisu art. 59 ust 1 ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W dalszej części, a w szczególności w art. 61 ust 1 ustawa stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; z tym, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 412 z późno zm.), 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem działań podejmowanych przez inwestora w celu realizacji planowanej inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Określa ona tylko rodzaj inwestycji oraz parametry techniczne, jakim winna ona odpowiadać. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o dalszej kontynuacji planowanej inwestycji. Innymi słowy, zakończenie tego etapu postępowania udziela wyłącznie odpowiedzi na pytanie, czy ewentualna realizacja określonego zamierzenia inwestycyjnego jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi, a w chwili wydawania decyzji dotychczasowej także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest to, że nie rozstrzyga ona o rozwiązaniach z zakresu prawa budowlanego, w szczególności kwestiach sytuowania obiektów budowlanych względem siebie, zacieniania czy szczegółowych rozwiązaniach techniczno-inżynieryjnych związanych z odprowadzaniem wód opadowych czy ścieków. Nie jest także aktem, który może rozstrzygać roszczenia cywilno-prawne, związane z utratą wartości nieruchomości.
Decyzja ta jest tylko w istocie jedynie udzieloną inwestorowi promesą" tego, że będzie mógł zlokalizować i zrealizować zaplanowaną przez niego inwestycję, pod warunkiem, że spełni ona wymagania określone treścią jej rozstrzygnięcia.
Zgodnie ż przepisem art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Tym samym nie było podstaw prawnych, by odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem Inwestora. Podkreślono przy tym, że organ administracyjny rozstrzygając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie posiada kompetencji do oceny, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana w inny sposób niż wskazany w tym wniosku. Wybór rozwiązań w tym zakresie należy wyłącznie do wnioskodawcy.
Kolegium podniosło wreszcie, że przedmiotowe zamierzenie nie stanowi w świetle obowiązujących przepisów regulujących zagadnienia ochrony środowiska, przedsięwzięcia mogącego pogarszać stan środowiska. Dlatego też organ nie mógł nałożyć na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym nie spoczywał na nim obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r, sygn. [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. reprezentowany przez adwokata R.T. .zarzucając:
- naruszenie przepisów art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a.,
- naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. - polegające na całkowitym pominięciu w zaskarżonym rozstrzygnięciu rozważenia podnoszonego przez skarżącego zarzutu niedopełnienia potrzeby uzyskania opinii inspekcji sanitarnej co do odległości inwestycji od obory i zbiornika na nieczystości,
- naruszenie przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 oraz art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- naruszenie przepisów: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
- naruszenie przepisów: § 2 pkt 7a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy,
- naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 54 pkt 2b i d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na braku zamieszczenia w części graficznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr "3" należącej do skarżącego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 1200 zł.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanęło na stanowisku, iż kontrolowaną w trybie instancyjnym decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wójt Gminy K., po przeprowadzeniu analizy stanu prawnego i stanu faktycznego prawidłowo ustalił, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora złożonym w 2000 r. spełnia wszelkie warunki, które zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji, to jest na dzień 22 listopada 2004 r. winny być spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia w trybie art. 146 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji w przedmiocie ustalenia wzizt z dnia [...] września 2000 r. W ocenie SKO w [...] przeprowadzone postępowanie dowodowe, a także wykonana analiza architektoniczno - urbanistyczna wykazały, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a tym samym prawidłowo odmawia uchylenia decyzji z dnia [...] września 2000 r., albowiem decyzja ta nie jest dotknięta "wadliwością materialną".
Skarżący stoi na stanowisku, że nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem wydanym przez SKO w [...] w zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięcie to zostało wydane w wyniku postępowania instancyjnego, przeprowadzonego z naruszeniem podstawowych zasad określonych w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., znajdujących zastosowanie na zasadzie art. 140 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 136 k.p.a., nakazującego organowi II instancji w razie zaistnienia takiej potrzeby, przeprowadzenie lub zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., albowiem przepis art. 146 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Zgodnie z tezą wyroku SN z dnia 7 lipca .1994 r, III ARN 26/94, publ. OSNP 1995/11/127. nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały rozpatrzone, a tym samym w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Tymczasem w przypadku zaskarżonej decyzji wystąpiła właśnie taka sytuacja.
SKO w [...] ustaliło, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2000 r. jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi w oparciu o przeprowadzoną przez Wójta Gminy K. analizę stanu faktycznego i prawnego oraz załączoną analizę architektoniczno-urbanistyczną, nie zadając sobie trudu zweryfikowania kompletności przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania dowodowego, w szczególności pod kątem zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego. Organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2004 r. naruszył przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie szeregu zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania w l instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu l instancji.
Wskazano w uzasadnieniu skargi, że skarżący podnosił już w pierwszym wniosku o wznowienie-postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] września 2000 r., a następnie konsekwentnie w toku postępowania, w tym w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2004 r., iż analiza zgodności z przepisami projektu inwestycyjnego stanowiącego przedmiot decyzji o wzizt nie objęła kwestii zbadania dopuszczalności planowanej inwestycji pod kątem występujących odległości dzielących planowane obiekty od zabudowań gospodarczych zlokalizowanych na działce nr "3" należącej do skarżącego, takich jak: obora, stajnia, stodoła, przybudówki, zbiornik na gnojówkę. W szczególności skarżący zarzucał, iż organ wydający decyzję o wzizt nie uzyskał opinii inspekcji sanitarnej w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji inwestycji w bliskiej odległości od obory i zbiorników na gnojówkę o objętości przekraczającej 50m3. Zarzut ten nie został w toku postępowania jurysdykcyjnego w obu instancjach w ogóle zweryfikowany. Skarżący podkreślił przy tym, iż w/w budynki gospodarcze zlokalizowane na działce nr "3" należącej do skarżącego nie zostały uwzględnione w projekcie graficznym inwestycji załączonym do wniosku inwestora o wydanie decyzji wz i zt, oraz nie zostały uwzględnione w części graficznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr "3" należącej do skarżącego, przez co naruszony został przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis nakazuje wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W toku postępowania administracyjnego skarżący zarzucał także, iż decyzja wz i zt oparta została na wadliwym ustaleniu faktycznym, iż odległość wjazdu na teren inwestycji od skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową [...] jest mniejsza niż 100m - a organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez weryfikacji tego twierdzenia, a więc z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W piśmie z dnia 30 grudnia 2004 r. skierowanym do SKO w [...] skarżący podniósł zarzut, iż już po wydaniu decyzji wz i zt z dnia [...] września 2000 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie geotechnicznego usytuowania działki nr "1", której dotyczyła decyzja o wz i zt, względem działek sąsiadujących polegająca na podniesieniu poziomu gruntu na działce nr "1" o blisko 1m. Okoliczność ta mająca niebagatelne znaczenie dla ustalenia prawidłowości rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy ze względu na podnoszony zarzut spływania wody z działki nr "1" na działkę skarżącego, nie została również zbadana przez organ l instancji oraz organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W związku z faktem występowania nachylenia terenu w kierunku od działki nr "1" do działek stanowiących własność skarżącego, kwestia spływu wód opadowych ma ogromne znaczenie, gdyż w związku z ukształtowaniem terenu, już obecnie, w krótkim okresie po wybudowaniu motelu działka skarżącego i znajdujące się na niej budynki gospodarcze w tym obora, są zalewane przez spływające z działki nr "1" wody opadowe. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją zawartą w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2004 r., w której w odpowiedzi m.in. na zarzut niewłaściwego rozwiązania odprowadzania wód opadowych i sanitarnych z działki nr "1", podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem działań inwestora w celu realizacji planowanej inwestycji i nie może ona rozstrzygać o "rozwiązaniach z zakresu prawa budowlanego w szczególności kwestiach sytuowania obiektów budowlanych względem siebie, zacieniania czy szczegółowych rozwiązań techniczno-inżynieryjnych związanych z odprowadzaniem wód opadowych czy ścieków.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 28 nakłada obowiązek wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Ponieważ zgodnie z przepisem art. 54 ust. 2 pkt b i d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. wynikające z przepisów odrębnych warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, przeto już na tym etapie organ wydający decyzję winien badać zgłaszane zagrożenia i możliwości ich eliminowania, w przeciwnym wypadku bowiem nastąpi naruszenie w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało miejsce w przypadku decyzji Wójta Gminy K., od której odwołanie wniósł skarżący J.S.. Pomimo tego organ drugiej instancji nie uznał za stosowne dokonać kontroli legalności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. w tym zakresie.
Wskazano w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona decyzja SKO w [...] utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2004 r. naruszającą przepisy art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który jako warunek dopuszczający wydanie decyzji o zabudowie wskazuje m.in. zgodność z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się konstatacja, iż wykonana analiza architektoniczno-urbanistyczna wykazała, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jest to - w ocenie strony skarżącej - twierdzenie nie poparte żadną argumentacją i jak wskazuje treść przedmiotowej analizy chybione. Z treści załączonej do akt sprawy analizy wynika bowiem, iż została ona przeprowadzona z naruszeniem szeregu istotnych przepisów powszechnie obowiązujących. Wskazano na następujące naruszenia:
- obszar analizy linii nowej zabudowy ujętej w pkt 2a Analizy został wyznaczony z naruszeniem przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało brakiem uwzględnienia budynków znajdujących się na działce nr "3" należącej do skarżącego, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 50m od działek, których dotyczył wniosek o wydanie decyzji,
- pomijając zabudowę istniejącą na działce skarżącego naruszono § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- powierzchnia zabudowy określona w pkt 2a przedmiotowej Analizy jest niezgodna z powierzchnią ujętą we wniosku o wz i zt,
- przyjęcie w tym samym punkcie analizy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 0,13 nie jest uzasadnione treścią analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym narusza przepis § 4,
- analiza w pkt 2a stwierdza ponadto, iż szerokość elewacji frontowej planowanego budynku jest o blisko 100% większa od najszerszych elewacji budynków sąsiednich, co stanowi rażące naruszenie § 6 powołanego powyżej rozporządzenia,
- w decyzji o wz i zt z dnia [...] września 2000 r., której uchylenia organ odmówił brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, które jest obligatoryjne zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji,
- w pkt 5 Analizy znajduje się wskazanie, iż planowany obiekt będzie dysponował zaopatrzeniem w energię elektryczną na podstawie umowy o przyłączenie do sieci nr [...]. Tymczasem z treści tej umowy zalegającej na karcie 69 T.VI akt znajduje się zapis, iż termin ważności umowy upływa w dniu 10 lutego 2002 r. W aktach sprawy nie zalega kolejna umowa o zaopatrzenie w energię elektryczną, a zatem wniosek, iż wymagane przepisem art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej zostało spełnione jest chybiony,
- w pkt 6 Analizy znajduje się zapis nakazujący inwestorowi zapewnienie należytego dopływu światła dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, który to wymóg znajduje swe źródło w uregulowaniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis nakazuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa minimalne odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Zarówno organ l instancji jak i SKO w [...] nie podjęły czynności zmierzających do zweryfikowania zarzutu podnoszonego przez skarżącego, iż nowo wzniesiony budynek powoduje ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się w jego budynku mieszkalnym położonym w bezpośredniej bliskości nowo wzniesionego budynku motelu. W tej sytuacji strona skarżąca twierdzi, iż kolejna okoliczność istotna dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie została w ogóle przez organy administracji zbadana, a mimo to zapadło rozstrzygnięcie przesądzające, iż w wyniku wznowienia postępowania może zapaść jedynie decyzja odpowiada w swej istocie decyzji z dnia [...] września 2000 r. Podkreślono, iż brak wyjaśnienia tej okoliczności oznacza również naruszenie obowiązków wynikających z przepisów § 2 pkt 7a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy określenie warunków ochrony interesów osób trzecich przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Wobec zaniechań organu l instancji w zakresie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2004 r. winno być - zdaniem strony skarżącej - oceniane w kategoriach naruszenia przepisu art. 146 § 2 k.p.a. wzw. z art. 151 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek J.S. z dnia 10 czerwca 2002 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Świadczy o tym treść postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2000 r., Nr [...].
Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana i uzyskała walor ostateczności pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r, sygn. [...] zapadła pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., stanowiąc w art. 88, iż traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się wyjątkowy charakter regulacji przejściowej zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podnosi, że przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym znajdują zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowej i nie zakończonych decyzją ostateczną. A contrario - przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym. Jeżeli zatem decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została uchylona w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. lub stwierdzono jej nieważność na podstawie art. 156 k.p.a. albo została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, to w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty - zastosowanie ma ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573).
Sprawa ustalenia na wniosek W.C. i Z.G. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi" na nieruchomości obejmującej działki nr "1’, "2" położonej w miejscowości G., gm. K., wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [...] została zakończona ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...], tj. decyzją podjętą przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w sytuacji jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. powtórne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty powinno zapaść na podstawie regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zasadne stwierdzenie przez organy administracji obydwu instancji, że J.S. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] a zatem stwierdzenie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało organ administracji do uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy bądź - w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania - umarzającej postępowanie w sprawie.
W przedmiotowej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki określone w art. 146 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie maże nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W chwili wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie upłynęło pięć lat od wydania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...], a tym bardziej pięć lat od jej doręczenia.
Na skutek zmiany stanu prawnego w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] nie mogłaby również zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia charakter i istotę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 tej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawaną pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzją o warunkach zabudowy) wydawaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica ta polega na tym, że rozstrzygnięcia określone w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pełnią - jak to czyniły wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - funkcji aktu indywidualizującego ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przypadku obowiązywania planu na danym terenie decyzji takich się nie wydaje. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowana ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. określała rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji (art. 42 ust. 1), a organ administracji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2 ustawy (art. 43). Podkreślić przy tym należy, że w chwili wydania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosił się wyłącznie do relacji pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a ustaleniami planu miejscowego (a nie do relacji pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego).
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następowało po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (art. 44 ust. 1) i w oparciu o przepisy obowiązujących ustaw (art. 2 ust. 2). Natomiast decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. określają rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 w związku z art. 64 ust. 1), organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1), a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku 'łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1). Uzasadniony jest zatem prezentowany w literaturze pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o wz i zt w kształcie kreowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573).
Na skutek zmiany stanu prawnego, we wznowionym postępowaniu, w którym zastosowanie miała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogła zatem zapaść decyzja o warunkach zabudowy odpowiadająca w swej istocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowanej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowanej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. było zweryfikowanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji stwierdzenia tej zgodności ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (poza wyjątkową regulacją art. 2 ust. 2 i art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., które jednak nie dotyczyły decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...], natomiast istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. było określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie mogła zapaść decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu weryfikująca zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie było zatem podstaw - jak to przyjęły organy obydwu instancji - do zastosowania art. 151 §2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Art. 151 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. regulują kompetencje organu administracji w zakresie rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie, a zatem ich nieprawidłowe zastosowanie będące wynikiem wadliwej interpretacji należy kwalifikować jako naruszenie prawa materialnego. Zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. w braku podstaw do jego stosowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia, które w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji, nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa.
Dodatkowo, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego - również postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, stwierdzić należy, że na organach administracji spoczywał obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. Zaskarżona decyzja została podjęta w dniu 28 stycznia 2005 r. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że nie doręczano jej D.A., która jest następcą prawnym R.W., o czym organ administracji wiedział, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2004 r, sygn. akt: II SA/Kr 2848/02 uznające D.A. i E.R. - spadkobierczynie R.W. jako strony postępowania sądowoadministracyjnego. Należało zatem zbadać i wyjaśnić kwestię następstwa prawnego D.A. również na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zważywszy na kategoryczny charakter regulacji art. 28 k.p.a. oraz na konsekwencje, jakie wiążą się ze stosowaniem tego przepisu, wskazać należy, że na gruncie niniejszej sprawy - będącej właśnie konsekwencją naruszenia art. 28 k.p.a. - organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności w ustalaniu katalogu stron postępowania administracyjnego. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej nie tylko stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Naruszenie przez organy administracji powyższych regulacji i nie wyjaśnienie w świetle zebranej w sprawie dokumentacji dlaczego wśród stron postępowania pominięto D.A. stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy się zważy, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) może prowadzić w konsekwencji do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Zarzuty podniesione w skardze do sądu administracyjnego kwestionujące w istocie merytoryczną treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również poprawność ustaleń poczynionych przez organy administracji w kwestii zgodności inwestycji z przepisami prawa obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poszanowanie wymogów procedury administracyjnej w tym zakresie, nie mają - w świetle wskazanych wyżej uchybień organów administracji - wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Ocena ich zasadności przez sąd administracyjny byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia 22 listopada 2004 r.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).