II SA/Kr 372/25

II SA/Kr 372/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lutego 2025 r., znak WI-I.7840.23.15.2024.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz R. M. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Bocheński po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego 30 grudnia 2022 r., decyzją nr 210/2023 z 4 kwietnia 2023 r., znak: AB.6740.1.955.2022, orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi R. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] przy ul. O. w obrębie ewidencyjnym B..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. M., B. i R. K. domagając się jej uchylenia.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 marca 2024 r. znak WI-I.7840.23.9.2023.EG uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż na projektowanym terenie brak możliwości usytuowania wolnostojącego budynku mieszkalnego z uwagi na zapis § 3 pkt 4 mpzp, co oznacza brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 a Pb (wszystkie trzy budynku usytuowano w granicy działki), następnie brak wykazania zgodności z § 18 wt, gdyż zaprojektowano jedynie dwa miejsca postojowe dla obsługi sześciu lokali mieszkalnych, oznacza to, brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb. Kolejny powód to brak pozwolenia konserwatorskiego dla projektowanej inwestycji, czyli brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 3 a i pkt 1 a Pb. Nadto decyzja Starosty Bocheńskiego nr [...] z 1 sierpnia 2023 r., znak: AB.6740.1.407.2023, o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy polegającej na zamurowaniu dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew.: [...] w miejscowości B. przy ul. O., w obrębie ewidencyjnym: Nr [...], B., jednostce ewidencyjnej 120101_1, B. – miasto, została wydana po wydaniu Skarżonej decyzji nr [...] z 4 kwietnia 2023 r. o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Budowa obiektów w granicy jest wyjątkiem, a nie zasadą. Trafnie w tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 458/13 wywodząc, iż jeżeli nawet potencjalnie istnieje możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, pozwolenie na budowę może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 557/24 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadnienie organu II instancji w zakresie motywów jakimi się kierował uchylając decyzję organu I instancji jest niezwykle lakoniczne i nie wynika z niego dlaczego organ ten skorzystał z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. O ile organ ten – choć bez żadnego merytorycznego uzasadnienia – wskazał, że planowana inwestycja jest wg jego oceny jednoznacznie niezgodna z § 3 pkt 4 planu miejscowego, z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz z art. 35 ust. 1 pkt 3 a i pkt 1 a prawa budowlanego, to jednak z uzasadnienia w ogóle nie wynika ani dlaczego organ ten nie orzekł merytorycznie, ani dlaczego nie skorzystał z zastosowania art. 136 K.p.a., ani też nie wiadomo jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 lutego 2025 r. znak: WI-I.7840.23.15.2024.EG uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę: trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] przy ul. O. w obrębie ewidencyjnym B., jednostce ewidencyjnej 120101_1, B..
W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę wytyczne określone w uzasadnieniu wyroku WSA ponownie wezwał, na podstawie art. 136, art. 50, art. 79a K.p.a., autora projektu
1/ do wykazania, że na projektowanym terenie brak jest możliwości usytuowania wolnostojącego budynku mieszkalnego z uwagi na zapis § 3 pkt 4 mpzp, który ustala następujące zasady lokalizacji obiektów budowlanych na działce budowlanej cyt. dopuszcza się realizację zabudowy w granicy lub w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1.5 m zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, na działkach o szerokości nie pozwalającej na lokalizowanie budynku wolnostojącego. Projektant na działce budowlanej, oprócz budynku nr 1, zaprojektował w granicy z działką o nr [...] i w granicy z działką nr [...] dwa budynki nr [...] i nr [...] – oddzielone od siebie dylatacją 12 cm. Powyższe może świadczyć, że w miejsce budynku nr [...] i [...] można usytuować wolnostojący budynek mieszkalny, w celu spełnienia ww. wytycznych mpzp;
2/ mając na uwadze treść § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2022.1225 ze zm.), zwanego dalej wt, który brzmi: cyt.: 1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, Należy wykazać, czy ilość miejsc postojowych, jest adekwatna do trzech dwulokalowych budynków mieszkalnych (projektant zaprojektował tylko dwa stanowiska postojowe, co przy 6 lokalach mieszkalnych należy uznać za zbyt małą ilość, nieadekwatną do ustalonej funkcji) lub skorygować dokumentację projektową w tym zakresie (w tym przypadku należy prawidłowo obliczyć powierzchnię terenu biologicznie czynnej tak aby była zgodna z § 5 ust. 3 pkt 6 mpzp i wynosił min 40 %);
3/ przedłożyć kompletą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pozwolenie Nr 242/2023/A z 9 czerwca 2023 r., znak: DTI.5152.82.2023.DZ na zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. O. w B., na działce o nr [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków;
4/ przedłożyć ostateczne pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych w zakresie: budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...], [...] przy ul. O. w B., obręb ew. B., jedn. ew. 120101_1, B. - 3 miasto, na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-244, decyzja z dnia 12.05.1983 r. wraz z załącznikiem graficznym i wykazać, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest tożsamy z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia konserwatorskiego;
5/ poinformować na jakim etapie jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie badań archeologicznych; 6) w metryce projektu zagospodarowania terenu widnieje skala 1:50, a część graficzna projektu zagospodarowania terenu jest sporządzona w innej – należy usunąć rozbieżność.
W odpowiedzi na wezwanie inwestor udzielił następujących odpowiedzi:
1/ Wykazanie spełnienia wymogu zawartego w § 4 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Śródmieście" W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wymagania od inwestora wykazania spełnienia wymogu określonego w przepisie § 4 ust.3 pkt 4 planu miejscowego, gdyż dopuszczalność lokalizacji projektowanej zabudowy w granicy działki nie wynika z przedmiotowego przepisu, ale wprost z przepisu § 12 ust. 4 pkt 1rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy bowiem zauważyć, że inwestycja jest lokalizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną na działce o szerokości mniejszej niż 16 metrów, a zatem możliwość lokalizowania w tym przypadku zabudowy w granicy działki wynika nie tylko z ustaleń planu miejscowego przy spełnieniu warunków określonych w planie (stosowanie do przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia), ale przede wszystkim z przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy szerokość frontu działki jest mniejsza niż 16 metrów, niezależnie od tego, czy plan miejscowy przewiduje możliwość budowy w granicy, czy też takiej możliwości nie dopuszcza. Przesłanki określające warunki lokalizacji zabudowy w granicy wskazane w § 12 ust. 2 – 4 w/w rozporządzenia mają bowiem charakter całkowicie rozłączny. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 listopada 2023 roku, sygn. II SA/Ke 571/23, LEX nr 3636201, gdzie podkreślił, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach – dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikającego z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 4rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Skoro natomiast w niniejszej sprawie teren inwestycji ma szerokość wynoszącą od 12 do 15 metrów, to oczywistym jest, że inwestor był uprawniony do zlokalizowania projektowanych budynków w granicy działki, na podstawie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, niezależnie od tego czy spełnia równocześnie przesłanki określone w planie miejscowym. stosownie do przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jedynie na marginesie należy wskazać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione są wymogi planu warunkujące lokalizację projektowanych budynków w granicy. Niewielka szerokość terenu inwestycji (wynosząca zaledwie 12-15 metrów) wyklucza bowiem możliwość lokalizowania na tym terenie w pełni funkcjonalnego budynku wolnostojącego przy zachowaniu odległości od granicy działki wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Inwestora analizowany przepis planu nie wskazuje przy tym na konieczność realizacji na terenie inwestycji tylko jednego budynku wolnostojącego. Sformułowanie użyte w planie nie odnosi się bowiem do maksymalnej liczby budynków na terenie inwestycji, ale do abstrakcyjnie ujmowanej możliwości zlokalizowania na danym terenie budynku wolnostojącego z zachowaniem odpowiednich odległości od granicy działki. Wymóg ten może zatem odnosić się do większej liczby budynków, jeżeli powierzchnia działki na to pozwala. Niezależnie jednak o tego, jaką interpretację przedmiotowego przepisu planu się przyjmie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwość lokalizacji zabudowy w granicy działki nie może wzbudzać żadnych wątpliwości z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia.
2/ Wykazanie zgodności projektu z przepisem § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Odnosząc się do przedmiotowego żądania należy podkreślić, że projekt w obecnym kształcie nie narusza przepisu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołany przepis stanowi w ust. 1, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis § 18 ust. 2 wskazuje z kolei, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Analiza przytoczonych zapisów rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla określenia wymogów w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych mają ustalenia obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie plan miejscowy nie narzuca określonych parametrów w zakresie liczby miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w przeciwieństwie do terenów o innej funkcji, co do których ustalono precyzyjne wskaźniki. W tym stanie rzeczy należy uznać, że określenie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych należy do autora projektu budowlanego, a organ nie ma podstaw do kwestionowania, czy też narzucania odpowiednich rozwiązań i parametrów w zakresie liczby miejsc parkingowych. Przyjęte w projekcie rozwiązania w zakresie miejsc parkingowych należy zatem uznać za prawidłowe i dopuszczalne w świetle ustaleń planu oraz odwołującego się do regulacji planistycznych przepisu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotnym argumentem przemawiającym za prawidłowością przyjętego rozwiązania w zakresie liczby miejsc postojowych jest przy tym okoliczność, że teren inwestycji położony jest w centrum miasta, gdzie zgodnie z aktualną polityka transportową, dąży się generalnie do ograniczenia i wyciszenia ruchu samochodowego. Celem takich działań jest z jednej strony zmniejszenie hałasu i zanieczyszczenia powietrza w mieście, a z drugiej ograniczenie korków stanowiących poważną uciążliwość dla mieszkańców. Z tego też względu powszechną praktyką jest ograniczanie możliwości lokalizowania nowych miejsc parkingowych w ścisłych centrach miast, a rozwiązania przyjęte w analizowanym projekcie w pełni wpisują się w tą oczekiwaną społecznie tendencję.
3/ W załączeniu przedkładam kompletną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 czerwca 2023 roku zezwalającą na zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. O. w B. 4. W załączeniu przedkładam ostateczną i wykonalną decyzji nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 2023 roku udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na dz. ew. nr [...], [...] przy ul. O. w B. wraz z załącznikiem graficznym.
5/ W przedmiotowej sprawie brak jest wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych – zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim z dnia 24 stycznia 2023 roku inwestor ma obowiązek zapewnienia w trakcie robót ziemnych nadzoru archeologicznego i ten wymóg będzie zachowany.
6/ Rozbieżność została usunięta. Załączniki: 1/ pozwolenie WUOZ z dnia 2023-01-24 2/ zał. graficzny do decyzji PZT 3/ zał. graficzny do decyzji PRZEKRÓJ 4/ Projekt przebudowy cz. 1 5/ pozwolenie WUOZ z dnia 2023-06-13 6/ zał. graficzny do decyzji PZT. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że przeprowadzona analiza projektu w zakresie opisanym w art. 35 Pb pozwala na stwierdzenie, że został on opracowany niezgodnie z przepisami, a w szczególności z art. 35 ust 1 pkt 1 lit a. Na projektowanym terenie zamiast dwóch budynków nr [...] i nr [...] (oddzielonych od siebie dylatacją 12 cm) w granicy z działką o nr [...] i w granicy z działką nr [...] można zaprojektować jeden budynek wolnostojący, nie w granicy działki np. budynek o wymiarach zbliżonych do budynku nr [...] bądź budynku nr [...], po to by spełnić zapis § 3 pkt 4 mpzp, który brzmi cyt. dopuszcza się realizację zabudowy w granicy lub w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1.5 m zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, na działkach o szerokości nie pozwalającej na lokalizowanie budynku wolnostojącego. Projektant, projektując dwa budynki w jednej linii, o szerokości odpowiednio 6,94 m i 6,56 m udowodnił, że można równie dobrze usytuować jeden budynek, który nie będzie zrealizowany w granicach działki (można zrezygnować z budynku o szerokości 6,54 m i zaplanować wyłącznie budynek o szerokości 6,94 m usytuowany minimum 3 m od granicy z sąsiednimi działkami (6,56m/2 > 3m) i będzie to budynek wolnostojący, co wynika z projektu zagospodarowania terenu. Wg projektanta brak jest podstaw do wymagania od inwestora wykazania spełnienia wymogu określonego w przepisie § 4 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, gdyż dopuszczalność lokalizacji projektowanej zabudowy w granicy działki nie wynika z przedmiotowego przepisu, ale wprost z przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pełnomocnik inwestora, będący jednocześnie projektantem, w ogóle nie odniósł się np. do możliwości usytuowania budynku wolnostojącego obróconego o 90o - bokiem w stosunku do obecnie planowanej zabudowy, co wydaje się możliwe i wówczas wykluczałoby lokalizowanie dwóch budynków obok siebie w granicach działki budowlanej. Teren inwestycji pozwala na usytuowanie w sposób zgodny z przepisami jednego budynku w miejsce planowanych dwóch (mowa wciąż o dwóch z trzech planowanych budynków w głębi działki. Wszystkie zaplanowane budynki zaprojektowano w granicach działki). Jest to tym bardziej możliwe, jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczność, że próba usytuowania takiego budynku mogłaby być dokonywana przy zachowaniu warunków wynikających z przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 wt (przy czym wówczas wskazany wyjątek znajdowałby zastosowanie do budynku wolnostojącego, a nie sztucznie "upychanych" dwóch budynków). Tutaj należy wyjaśnić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno-budowlanymi, łącznie. Zarówno art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a Pb jak i art. 35 ust 1 pkt 2 Pb winny być spełnione - pkt 1 lit. a i pkt 2 nie są alternatywne – przepisy te się wzajemnie nie wykluczają. Nie można z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuować budynków na działce wyłącznie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Przechodząc do pktu 2 wezwania – do wykazania, że ilość miejsc postojowych, jest adekwatna do trzech dwulokalowych budynków mieszkalnych (projektant zaprojektował tylko dwa stanowiska postojowe, co przy 6 lokalach mieszkalnych należy uznać za zbyt małą ilość, nieadekwatną do ustalonej funkcji). Projektant wskazuje, że cyt.: (...) decydujące znaczenie dla określenia wymogów w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych mają ustalenia obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie plan miejscowy nie narzuca określonych parametrów w zakresie liczby miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w przeciwieństwie do terenów o innej funkcji, co do których ustalono precyzyjne wskaźniki. W tym stanie rzeczy należy uznać, że określenie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych należy do autora projektu budowlanego, a organ nie ma podstaw do kwestionowania, czy też narzucania odpowiednich rozwiązań i parametrów w zakresie liczby miejsc parkingowych (...). W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przepisów § 18 wt pełnomocnik inwestora, stwierdza, że w razie braku ograniczeń wynikających z mpzp, to autor projektu budowlanego ma pełną samodzielność w zakresie określenia liczby i lokalizacji miejsc postojowych, a organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw do kwestionowania czy narzucania odpowiednich rozwiązań i parametrów. Taka teza oznaczałaby w praktyce, że inwestor mógłby zaplanować dla inwestycji np. tylko jedno miejsce postojowe i wówczas w dalszym ciągu - stosując logikę projektanta - organ architektoniczno-budowlany nie miałby prawa tego zakwestionować. Pełnomocnik inwestora argumentuje także, że polityka transportowa w centrach miast zakłada ograniczenie miejsc postojowych i wyciszenie ruchu samochodowego. Tendencja ta, choć trafnie zidentyfikowana, z całą pewnością nie dotyczy terenów prywatnych i terenów inwestycji mieszkaniowych. W odniesieniu do nich ta sama polityka transportowa, a także szerzej polityka mieszkaniowa, w sposób jednoznaczny zakłada, że inwestycje deweloperskie powinny zapewniać możliwość przyjęcia wszystkich pojazdów mechanicznych na ich terenie i w ten sposób odciążać publiczne ulice i parkingi. Tymczasem inwestor realizuje inwestycję przy drodze powiatowej, jaką jest ulica O., na której parkowanie pojazdów jest wykluczone. Powoływanie się w tym zakresie na politykę transportową jest zatem zasadniczo chybione. Rzeczywistą przyczyną, dla której Inwestor nie zapewnił dostatecznej liczby miejsc postojowych w ramach projektowanej Inwestycji - jak się wydaje - nie jest jednak górnolotna chęć wpisania się w trendy polityki transportowej, tylko chęć maksymalnego wysycenia terenu inwestycji zabudową, w następstwie czego Inwestorowi po prostu zabrakło terenu do wyznaczenia dodatkowych, koniecznych miejsc postojowych. Nadto, analizując wyjaśnienia projektanta dot. pktu 1 i pktu 2 tut organ wysnuł wniosek, że zdaniem projektanta inwestycja nie musi być zgodna z mpzp, bo jest zgodna z wt dot. pktu 1, zaś w zakresie pktu 2 projektowana inwestycja jest zgodna z mpzp i nie musi być zgodna z wt. Można z tego wywnioskować, że projektant stosuje wybiórczo wybrane przepisy, w zależności od sytuacji, która jest korzystniejsza dla inwestora. W uzupełnieniu należy dodać, iż w sprawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 stycznia 2023 r. prowadzone jest postępowanie nadzwyczajnie (postępowanie wznowieniowe).
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. M. zarzucając naruszenie:
1/ art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez odmówienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Pb;
2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb w zw. z § 12 ust. 2 i ust 4 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rwt) w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2024 r. w zw. z § 4 ust. 3 pkt. 4 uchwały Nr XVII/174/08 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "Śródmieście" (uchwały MPZP) poprzez uznanie, że przywołany przepis uchwały MPZP dopuszczający sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy stanowi dopełnienie normy wynikającej z § 12 ust. 4 Rwt, podczas gdy przepis ten jest w przedmiotowym stanie prawnym dopełnieniem normy wynikającej z art. § 12 ust. 2 Rwt, a rozłączną przesłankę z § 12 ust. 4 Rwt należy stosować w oderwaniu od uchwały MPZP;
3/ art. 4 Pb w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pb w zw. z § 18 ust. 1 Rwt poprzez naruszanie prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej przez uznanie że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w taki to sposób, że nie jest uwzględniona odpowiednia ilość stanowisk postojowych, podczas gdy w przedmiotowym przypadku żaden przepis prawa nie nakazuje urządzenia wyraźnie określonej liczby stanowisk postojowych;
4/ art. 1 ust. 4 pkt. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) poprzez uznanie, że na terenie inwestycji powinny znajdować się więcej niż dwa miejsca postojowe, podczas gdy przy sytuowaniu nowej zabudowy dąży się do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, umożliwia się mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu i zapewnia się rozwiązania przestrzenne, ułatwiające przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;
5/ art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niedziałanie przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, niewystarczająco dogłębne zbadanie stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, m.in. poprzez niezbadanie jaka odległość od granicy działki na sytuowanie budynku jest właściwa na podstawie § 12 ust. 1 Rwt i uznanie, że są to 3 metry;
6/ art. 7a Kpa - poprzez nierozstrzygnięte sprawy na korzyść strony w wypadku, w którym w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej;
8/ art. 8 Kpa - poprzez załatwienie sprawy w sposób niebudzący zaufanie strony do władzy publicznej ze względu na naruszenie przepisów prawa w wydanej decyzji;
9/ art. 11 i art. 107 § 3 Kpa - poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ się kierował załatwiając sprawę, w tym zwłaszcza nieodniesienie się do elementów właściwości fizycznych działki i jej sąsiedztwa.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności reformacyjnej decyzji organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji (o udzieleniu pozwolenia na budowę) i odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, dla zamierzenia polegającego budowie trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych. W ocenie organu, zamierzenie objęte projektem budowlanym, w zakresie zbliżenia projektowanej zabudowy do granic działek sąsiednich (budowa w granicy działki) jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta nie zapewnia także wystarczającej ilości miejsc postojowych. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.
Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) (dalej; ustawa) decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) (uchylona),
b)(uchylona),
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) (uchylona);
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przytoczona wyżej regulacja przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń) oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ust 1 ustawy) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego). Stwierdzenie, iż projekt budowlany ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.
Odwołując się niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "Śródmieście" a konkretnie z zapisem zamieszczonym § 4 pkt ust 3 pkt 4 (wadliwie w decyzji wskazano § 3 pkt 4) o treści dopuszcza się realizację zabudowy w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, na działkach o szerokości nie pozwalającej na lokalizowanie budynku wolnostojącego, organ nie wyjaśnił w jaki sposób rozumie ten przepis. W ocenie sądu jest zapis ten jest nieprecyzyjny. Trudno z niego wywieść jakąkolwiek normę adekwatną do tej, jaką nadaje mu organ oceniając niezgodność projektu budowlanego, z tym zapisem - w szczególności z możliwością lokalizacji dwóch budynków (oznaczonymi w projekcie zagospodarowania działki jako nr [...] i nr [...]) w granicy z działkami sąsiednimi. W sposób generalny, zgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doznaje ograniczeń, związanych z normami wyższego rzędu, w postaci przepisów rangi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.(dalej; rozporządzenie). Nie może być akceptowanym pogląd prawny, że prawo miejscowe (akt prawny hierarchicznie najniższej rangi) zakazuje czegoś, co wprost dopuszcza akt hierarchicznie wyższy (w/w rozporządzenie), tym bardziej gdy w grę wchodzi nie wyraźny zapis zamieszczony w planie, ale jego interpretacja. Jak mowa wyżej, zapis na jaki powołuje się organ, ma niejasny zakres pojęciowy. Trudno z niego wywieść jakąkolwiek normę odnoszącą się do współczesnych regulacji dotyczących zbliżenia nowej zabudowy, do granic działek sąsiednich. Zapis ten wprost nawiązuje do "zgody z prawem budowlanym" dopuszczając bliżej niedookreśloną możliwość zbliżenia "wolnostojącego budynku" do granic z działką sąsiednia. Dodać można, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Śródmieście" uchwalony został w 2008 r. i o ile uznać, że nawiązywał on do ówczesnych regulacji techniczno-budowlanych (przepis § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie zabudowy w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie było możliwe zachowanie odległości podstawowych (3m., 4m.) ze względu na rozmiary działki), to nie sposób odnosić go do aktualnych regulacji w tym zakresie.
Tymczasem § 12 ust 4 pkt 1 stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Jest to zapis niezależny od jakichkolwiek regulacji zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jak mowa wyżej, prawo miejscowe nie może zakazywać czegoś, co wprost dopuszcza prawo hierarchicznie wyższej rangi, chyba, że odnosi się on wprost do zapisów planów miejscowych. Analiza § 12 rozporządzenia pozwala na ustalenia w jakim zakresie regulacja ta uzależnia kwestię zbliżenia zabudowy do granic z działkami sąsiednimi, od zapisów planów miejscowych, a w jakim uzależnienia tego brak. Dla przykładu, § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Przepis ten wyraźnie uzależnia możliwość zbliżenia nowej zabudowy do granic działki sąsiednią (bliżej od podstawowych odległości), od zapisów planów miejscowych. W regulacji zawartej w § 12 ust 4 pkt 1 uzależnienia takiego brak, wobec czego należy uznać, że jest to zapis autonomiczny, niezależny od jakichkolwiek regulacji zawartych w planach miejscowych. Potwierdzenie wyżej przedstawionej tezy znajduje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla przykładu wskazać można wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. II OSK 1810/22 gdzie wyrażono pogląd, że możliwość zlokalizowania budynku w odległości określonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia nie jest uzależniona od przewidywania takiej możliwości przez plan miejscowy. Jako błędne należy zatem ocenić stanowisko, iż § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia będzie miał zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość.
Sąd negatywnie oceniając stanowisko organu w przedmiocie oceny zgody projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza, że lokalizacji projektowanych obiektów nr [...] i nr [...] (podobnie zresztą jak nr 1) w granicy z działkami sąsiednimi jest prawnie dopuszczalna. Przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza lokalizację nowej zabudowy w granicy z działką sąsiednią na działkach o szerokości 16 m lub mniejszej, nakazując jednocześnie uwzględnić przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia. Oceniając tak projektowaną zabudowę (w granicy z działkami sąsiednimi) należy także mieć na względzie przepisy dotyczące sytuowanie nowej zabudowy względem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (np. § 12 ust 6-9). Kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu.
Odnośnie kwestii wymaganej ilości miejsc postojowych, wskazać należy, że zgodnie z § 18 ust 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust 2). Orzekając w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ oceniając zachowanie przez projekt budowlany, wymaganej ilości miejsc postojowych, nie może według własnego uznania orzec, że jest ona niewystarczająca, jeżeli nie wynika ten fakt, ze zestawienia ilości projektowanych miejsc postojowych z zapisami planu miejscowego lub ilości tych miejsc określonej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestia oceny dostosowania liczby miejsc postojowych do liczby lokali, w oderwaniu o wyżej wskazane regulacji jest niedopuszczalna. W decyzji związanej, jaką jest decyzja o udzieleniu (odmowie udzielenia) pozwolenia na budowę, organ nie może uzurpować sobie prawa do uznania, jaka ilość miejsc postojowych jest w jego ocenie wystarczająca, a jaka nie jest. Jeżeli z zapisów planu miejscowego nie wynika, że dla zabudowy jednorodzinnej wymagane jest projektowanie miejsc postojowych (co w zabudowie śródmiejskiej nie jest wykluczone) ocena w tym zakresie tj. czy liczba projektowanych miejsc postojowych jest dla zamierzenia inwestycyjnego wystarczająca, nie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi o których mowa wyżej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi o których mowa wyżej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.