II SA/Kr 371/24

II SA/Kr 371/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 414 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28, art. 41
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 stycznia 2024 r., znak: KR.RUZ.4219.1.12.2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 21 lipca 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.4210.339.2023.BD stwierdził – z urzędu - wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Z. Sp. z o.o. Sp. k. w N. w pkt I.2 i I.3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2017 r., znak: WOŚ.6341.31.2017.GP, na:
1) wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w km 0+515 na prawym brzegu,
2) wykonanie przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. kanalizacją deszczową wykonaną dla odpływu grawitacyjnego z rury PCV o średnicy 400 mm w km wału 6+600 oraz dla odpływu tłocznego z rury PCV o średnicy 250 mm w km wału 6+600,4.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 397 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 414 ust. 1 pkt 3 i art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.), dalej "P.w.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska przeprowadzonej w dniach 6-28 marca 2023 r. w zakładzie Z. wystąpił do Zarządu Zlewni pismem z 31 marca 2023 r. informującym, że oględziny terenu zakładu oraz terenu poza zakładem w rejonie koryta potoku [...], nie wykazały wykonania wymienionych urządzeń.
Przedstawiciel zakładu poinformował inspektorów WIOŚ, że spółka jest na etapie kompletowania dokumentacji niezbędnej do rozpoczęcia budowy urządzeń i budowli do odprowadzania wód opadowych do potoku [...].
Spółka podniosła, że na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w. termin na wykonanie spornego zamierzenia wynosi 6 lat, jako związanego z zapobieganiem powodziom na terenie zakładu.
Organ I instancji stwierdził, że uwzględniając uregulowania art. 414 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b P.w., zakład miał termin na rozpoczęcie prac związanych z wykonaniem urządzenia wodnego oraz przekroczenia wału przeciwpowodziowego do dnia 3 stycznia 2021 r., czego w terminie nie dokonał.
Końcowo, odpowiadając na stanowisko strony, organ I instancji wskazał, że zarówno wylot wód opadowych, jak i rurociąg prowadzony pod wałem przeciwpowodziowym, nie służą ochronie przed powodzią, nie mieszcząc się w definicji budowli przeciwpowodziowych zawartej w art. 16 pkt 1 P.w.
Spółka Z. Sp. z o.o. Sp. k. w N. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 21 lipca 2023 r. podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, gdyż nie upłynął termin wskazany w art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w., a art. 414 ust. 1 pkt 3 ustawy nie miał zastosowania, bowiem wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej oraz wykonanie przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. jest realizacją przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowej, jaką jest wał przeciwpowodziowy, a zatem termin na wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego upływa nie w terminie 3, a 6 lat od dnia, kiedy pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
Ponadto, zdaniem skarżącej, "nie można przyjąć, że inwestor w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych lub działań podjętych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. (...) inwestor w okresie 3 lat od dnia kiedy pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, rozpoczął starania umożliwiające docelowo wykonanie urządzeń objętych pozwoleniem, jak również podjął działania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (uzyskał w/w decyzję o warunkach zabudowy, niezwłocznie zainicjował prace projektowe)".
Do odwołania dołączono kserokopie:
- decyzji nr 216/2023 Prezydenta Miasta N. z 16 czerwca 2023 r., znak: WAU.RAB.6740.134.2023.AW, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenie na budowę dla inwestora - Z. , obejmującą budowę przepompowni wód opadowych, rozbudowę kanalizacji opadowej oraz budowę dwóch wiat na materiały sypkie na działkach nr [...], [...],[...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. /kat. obiektu VII, XXVI/;
- decyzji nr 52/2018 Prezydenta Miasta N. z 9 kwietnia 2018 r., znak: WAU.RU.6730.39.2017.ML, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa przepompowni wód opadowych (z rurociągiem odprowadzającym wody opadowe do potoku), rozbudowa kanalizacji opadowej (...) w N. przy ul. [...]";
- umowy wstępnej nr [...] dot. opracowania "Projektu budowlanego kanalizacji opadowej z przepompownią dla odprowadzenia wód deszczowych z terenu zakładu Z. przy ul. [...] w N. ".
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 9 stycznia 2024 r. znak: KR.RUZ.4219.1.12.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania spółki Z. Sp. z o.o. Sp. k. w N. , działającej przez radcę prawnego, utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 31 marca 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo MWIOŚ znak: [...], przekazujące informację o wynikach kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w spółce Z. Sp. z o.o. Sp. k., zlokalizowanej w N. przy ul. [...]. Jak wynika z pisma, "przeprowadzone w ramach kontroli oględziny terenu zakładu oraz terenu poza zakładem w rejonie koryta potoku B. nie wykazały wykonania urządzeń wodnych, na wykonanie których Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta N. z 12 listopada 2017 r., znak: WOŚ.6341.31.2017.GP, tj. wylotu kanalizacji deszczowej służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku B. , ani innych budowli naziemnych".
Zawiadomieniem z 28 kwietnia 2023 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w pkt 1.2 i 1.3 ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2017 r. W zawiadomieniu zawarto informację o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami oraz wniesienia wniosków i uwag w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zgodnie z wymogami art. 400 ust. 7 P.w. podano do publicznej wiadomości informację o toczącym się postępowaniu, poprzez umieszczenie jej na stronach BIP PGW Wody Polskie oraz tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...].
W dniu 18 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Spółki, w którym uznała ona wszczęcie postępowania administracyjnego za niezasadne, ponieważ jej zdaniem rozbudowa istniejącej kanalizacji o urządzenia wodne wymienione w decyzji, to urządzenia wodne zapobiegające powodziom w terenie, a więc zastosowanie ma art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w., zgodnie z którym ostateczny termin rozpoczęcia robót mija dnia 12 listopada 2023 r. Do pisma Spółka dołączyła kserokopie miedzy innymi: zgody Kierownika Inspektoratu Rejonowego w N. Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z 27 października 2016 r. na okresowe dokonywanie wypompowywania wód opadowych z podtopionego terenu przy ul. [...] w N. do potoku B. (przez przełożenie węza przez korpus wału); pierwszej strony wniosku o pozwolenie na budowę złożonego do Urzędu Miasta [...] 20 kwietnia 2023 r.; decyzji nr 52/2018 Prezydenta Miasta [...] z 9 kwietnia 2018 r., znak: WAU.RU.6730.39.2017.ML, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa przepompowni wód opadowych (z rurociągiem odprowadzającym wody opadowe do potoku) (...); decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2017 r., znak: WOŚ.6341.31.2017.GP, udzielającej Z. pozwolenia wodnoprawnego z nadaną klauzulą ostateczności.
Po przeanalizowaniu akt sprawy organ II Instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołał treść art. 414 ust. 1 P.w. Wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2017 r., udzielająca spółce Z. pozwoleń wodnoprawnych w pkt 1.2 oraz w pkt 1.3, stała się ostateczna z dniem 3 stycznia 2018 r., co potwierdza adnotacja o dacie kiedy decyzja stała się ostateczna. W związku z tym termin 3 lat od daty, kiedy pozwolenia wodnoprawne, udzielone ww. decyzją Prezydenta stało się ostateczne, upłynął z dniem 2 stycznia 2021 r.
Odnośnie terminu, który uznaje się za rozpoczęcie wykonywania urządzenia wodnego, organ II instancji wskazał, że należy odnieść się do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), bowiem urządzenia wodne są także obiektami budowlanymi, które podlegają przepisom tej ustawy.
Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 5, art. 41, art. 45 i art. 45a P.b. wskazując, że za rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych nie można uznać starań podejmowanych przez inwestora w celu uzyskania decyzji niezbędnych do realizacji inwestycji.
W świetle obowiązujących przepisów prawa, ustaleń kontroli MWIOŚ oraz faktu, że Spółka uzyskała pozwolenie na budowę 16 czerwca 2023 r., organ II instancji stwierdził, że w terminie 3 lat od daty, kiedy pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] stało się ostateczne, Z. nie rozpoczęła wykonywania urządzeń wodnych. Skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, gdyż przepis posługuje się sformułowaniem "wygasa", a "nie może wygasić". Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek (art. 418 ust. 1 P.w.). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, potwierdza bowiem istniejący stan prawny.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w. odnoszący się do realizacji przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla których pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
Zgodnie z art. 16 P.w., ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) budowlach przeciwpowodziowych rozumie się przez to: a) kanały ulgi, b) kierownice w ujściach rzek do morza, c) poldery przeciwpowodziowe, d) sztuczne zbiorniki przeciwpowodziowe, e) suche zbiorniki przeciwpowodziowe, f) wały przeciwpowodziowe, g) budowle regulacyjne, h) wrota przeciwpowodziowe i przeciwsztormowe, i) falochrony, j) budowle ochrony brzegów morskich, k) stopnie wodne - wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie lub nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby ochrony przed powodzią.
Realizacja inwestycji Z. związana jest z rozbudową zakładowej sieci kanalizacji deszczowej, w ramach której zaprojektowano między innymi wykonanie wylotu kanalizacji do potoku [...] oraz przekroczenie kanalizacją deszczową cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. . Przekroczenie wału przeciwpowodziowego nie jest tożsame z realizacją budowli przeciwpowodziowej, ani obiektu technicznie i funkcjonalnie z nim związanego.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.
Z. Sp. z.o.o. Sp. k. w N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 stycznia 2024 r.
Zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji I instancji) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
- postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego - art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, w tym błędne ustalenie, że pozwolenie wodnoprawne wygasło, w sytuacji, gdzie w sprawie nie zaistniała podstawa (przesłanka) do wygaśnięcia decyzji w ww. zakresie, a decyzja w sprawie została wydana w sytuacji, gdzie podstawa prawna do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wprawdzie istnieje, ale w danym stanie faktycznym nie wystąpiła realizacja przesłanki powodującej wygaśnięcie decyzji - upływ odpowiedniego terminu - w tym przypadku 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (czyli 6 lat licząc od 3 stycznia 2018 r. - a zatem decyzja wygasłaby ewentualnie dopiero 3 stycznia 2024 r.),
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 pkt 1 lit. f P.w., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy wykonanie przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. kanalizacją deszczową wykonaną dla odpływu grawitacyjnego oraz dla odpływu tłocznego, jest realizacją przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowej, jaką jest wał.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz umorzenie niniejszego postępowania w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że rozpoczęła w terminie wykonywanie urządzeń wodnych, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Zarówno organ I jak i organ II instancji błędnie przyjmuje, że Z. nie rozpoczęła wykonywania urządzeń wodnych.
W niniejszej sprawie skarżąca (inwestor) miała wykonać przekroczenie wału. Jak wynika z art. 16 pkt 1 lit. f P.w., wał przeciwpowodziowy jest budowlą przeciwpowodziową. Zatem, zdaniem skarżącej, wykonanie przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. kanalizacją deszczową wykonaną dla odpływu grawitacyjnego z rury PCV o średnicy 400 mm w km wału 6+600 oraz dla odpływu tłocznego z rury PCV o średnicy 250 mm w km wału 6+600,4. jest realizacją przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowej, jaką jest wał.
Według skarżącej organ II instancji zatem błędnie przyjmuje, iż na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w., termin na rozpoczęcie wykonywania urządzenia wodnego wynosił w tym przypadku 3 lata.
Kolejno, odnośnie wykonania urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w km 0+515 na prawym brzegu, skarżąca podniosła, że w związku z zaplanowanym wykonaniem wylotu w bezpośrednim sąsiedztwie wału, ma on nie stanowić zagrożenia dla samego wału (dlatego też nie może być zrealizowany w obrębie korpusu samego wału), a także, że jest on zakończeniem przekroczenia wału, jest inwestycją bezpośrednio związaną z budowlą przeciwpowodziową, gdyż stanowi zakończenie przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego, która musi być realizowana w sposób zapewniający bezpieczeństwo wału. Zatem też takie zamierzenie inwestycyjne należy zdaniem skarżącej traktować jako przedsięwzięcie w zakresie budowli przeciwpowodziowej, jaką jest wał przeciwpowodziowy.
Dalej skarżąca wskazała, że wylot służący do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku [...], jak również rurociąg poprowadzony pod wałem przeciwpowodziowym (przekroczenie wału), musi także służyć ochronie przed powodzią. Nie może być tak, że te urządzenia powodują nieszczelność wału i możliwość, że utraci w ich obszarze swoje właściwości. Dlatego nie mają tutaj racji organy obu instancji wskazując, że nie służą one ochronie przed powodzią. A contrario, organ wydający pozwolenie nie mógłby go udzielić, gdyby na jego podstawie powstały urządzenia, jakie pozbawiałyby wał przeciwpowodziowy jego funkcji ochronnej.
W związku z czym termin na wygaśniecie pozwolenia upływał nie w terminie 3, a 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Dlatego nie miały racji organy stwierdzając wygaśnięcie decyzji w pkt 1.2 i 1.3, gdyż termin, w jakim decyzja by wygasła, jeszcze nie upłynął (na dzień podjęcia decyzji I instancji).
Skarżąca zauważyła, że decyzja II instancji jest z 9 stycznia 2024 r., ale skarżąca już wykonała urządzenie będące przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego (zrobiła to jeszcze w 2023 r.). Dlatego zdaniem skarżącej na etapie postępowania odwoławczego, prowadzonego przewlekle - przez ponad pół roku, nie zaktualizowała się podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Dodatkowo skarżąca wskazała na decyzję Prezydenta z 16 czerwca 2023 r. udzielającej pozwolenia na budowę przepompowni wód opadowych (...). W rozdzielniku tego rozstrzygnięcia został wskazany Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Ponadto, z wiedzy skarżącej wynika, że był on także informowany o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie. Dlatego też skoro Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie zwracał uwagi Prezydentowi Miasta [...], że pozwolenie wodnoprawne, które (zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 P.w.) musi istnieć w dniu wydania pozwolenia na budowę, wygasło, to także ten organ uważał, że pozwolenie wodnoprawne nie wygasło w zakresie pkt 1.2 i 1.3. Teraz organ ten prezentuje inne stanowisko, zdaniem skarżącej błędne, a jeżeli nie było ono błędne, organ ten nie dopełnił swoich obowiązków.
Skarżąca podkreśliła, że niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego (bo już 9 kwietnia 2018 r.), uzyskała decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa przepompowni wód opadowych (z rurociągiem odprowadzającym wody opadowe do potoku), rozbudowa kanalizacji opadowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz budowa dwóch wiat na materiały sypkie na działce nr [...] w obrębie [...] w N. przy ulicy [...]".
Niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego oraz ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], zlecono do wykonania prace w zakresie: Projektu zagospodarowania terenu oraz Projektu architektoniczno-budowlanego kanalizacji z odprowadzeniem do potoku [...] (dokładnie treścią przedmiotu umowy było wykonanie opracowania: "Projektu budowlanego kanalizacji opadowej z przepompownią dla odprowadzania wód deszczowych z terenu zakładu Z. przy ul. [...] w N. ", na jakie to wykonawca miał termin 6 miesięcy, a jakie to wymagało do swojej realizacji uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy; umowa była zawarta 10 maja 2018 r.
Zatem zdaniem skarżącej nie można przyjąć, że skarżąca (inwestor) w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, nie rozpoczęła wykonywania urządzeń wodnych, robót lub działań podjętych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca w okresie 3 lat od dnia, kiedy pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, rozpoczęła starania umożliwiające docelowo wykonanie urządzeń objętych pozwoleniem, jak również podjęła działania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (uzyskała ww. decyzję o warunkach zabudowy i niezwłocznie zainicjowała prace projektowe). Skarżąca nie zgadza się z konstatacją organu II instancji, że dopiero fizyczne rozpoczęcie budowy należy rozumieć jako "rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych". Z uwagi na złożoność procesu wskazała, że wcześniej musiała wykonać szereg czynności, na jakich dokonanie potrzebowała czasu.
W związku z tym, przyjmując nawet 3 letni termin na rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w., to także nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie pkt 1.2 i 1.3, gdyż skarżąca rozpoczęła starania umożliwiające docelowo wykonanie urządzeń objętych pozwoleniem, jak również podjęła działania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wskutek braku rozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych następuje po upływie 3 lat z mocy prawa.
Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącą nie mają znaczenia dla sprawy.
Wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w sposób oczywisty w dyspozycji art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w. W żadnym razie nie można przyjąć, że przekroczenie wału przeciwpowodziowego urządzeniem wodnym jest realizacją obiektu przeciwpowodziowego, jakim jest wał przeciwpowodziowy. Stanowisko skarżącej jest nieuprawnione. W takiej sytuacji, przy interpretacji przyjętej przez skarżącą, każda inwestycja związana z przekroczeniem, np. gazociąg, byłby inwestycją przeciwpowodziową, a nie podobna tak przyjmować, gdyż nie ma to żadnego uzasadnienia logicznego, ani prawnego. Obca infrastruktura służąca innemu celowi nie stanowi elementu funkcjonalnie związanego z wałem i nie spełnia funkcji przeciwpowodziowej.
Kolejno Dyrektor odniósł się do twierdzenia skargi, jakoby organ uprzednio nie widział podstaw do cofnięcia pozwolenia, ponieważ pozwolenie na budowę zostało skierowane do RZGW w Krakowie i wówczas nie poinformowano o wygaśnięciu pozwolenia. W tym zakresie wskazał, że wprawdzie niekiedy decyzje tego rodzaju przesyłane są do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie jako reprezentanta Skarbu Państwa w stosunku do wód, nieruchomości i mienia, w zakresie sprawowania dominium, niemniej kwestia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a kwestia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego rozpatrywana jest w odpowiednim trybie w postępowaniu administracyjnym, co organ uczynił w niniejszej sprawie.
Ewentualne nawet przesyłanie różnego rodzaju decyzji do wiadomości Skarbowi Państwa jako strony w zakresie gospodarki nieruchomościami i mieniem Skarbu Państwa nie służy uruchomieniu weryfikacji uzyskanych wcześniej decyzji od organów wodnoprawnych i pouczaniu przez te organy o treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Norma art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 lipca 2023 r. o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej w pkt I.2 i I.3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2017 r. na wykonanie:
1) urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w km 0+515 na prawym brzegu,
2) przekroczenia cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. kanalizacją deszczową wykonaną dla odpływu grawitacyjnego z rury PCV o średnicy 400 mm w km wału 6+600 oraz dla odpływu tłocznego z rury PCV o średnicy 250 mm w km wału 6+600,4.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną co do istotnych jej elementów wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że stan faktyczny przedstawia się tak, jak to wskazał organ II instancji. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu i spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Choć uzasadnienie decyzji jest dość zwięzłe, to jego treść świadczy o poprzedzeniu wydania kwestionowanej decyzji wystarczająco dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w.
Zgodnie z art. 414 ust. 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:
1) upłynął okres, na który było wydane;
2) zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego;
3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych, robót lub działań na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 400 ust. 6, w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenia te stały się ostateczne;
4) inwestor w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
W niniejszej sprawie w zasadzie nie były sporne okoliczności faktyczne. Sporne były natomiast dwie kwestie związane z wykładnią art. 414 P.w. Dlatego też właściwie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły przynieść zamierzonych skutków.
Po pierwsze, skarżąca począwszy od pisma z 18 maja 2023 r. złożonego w postępowaniu I instancji, forsuje stanowisko, zgodnie z którym realizowane przez nią urządzenia wodne należy zaliczyć jako przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W związku z tym jej zdaniem ostatecznym terminem rozpoczęcia robót mijał dnia 12 listopada 2023 r. (art. 414 ust. 1 pkt 4 P.w.).
Z kolei począwszy od uzupełnienia odwołania z 10 sierpnia 2023 r., skarżąca dodatkowo podniosła, że zakład podjął czynności i działania w celu wykonania ww. urządzenia wodnego oraz przekroczenia wału, przed upływem 3 lat od ostateczności decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień, Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 414 ust. 1 pkt 3, a nie pkt 4 P.w.
Objęte zakresem zamierzenia urządzenie wodne w postaci wylotu kanalizacji deszczowej, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku [...] oraz przekroczenie cofkowego wału przeciwpowodziowego rzeki D. kanalizacją deszczową, wbrew argumentacji skarżącej, nie mieszczą się w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Katalog budowli przeciwpowodziowych został zamieszczony przez ustawodawcę w art. 16 pkt 1 P.w.
Nie mogła przynieść zamierzonego skutku wadliwa logicznie argumentacja, jakoby każda inwestycja w obrębie wału, ze względu na konieczność utrzymania jego właściwości funkcjonalnych, miałaby charakter przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ II instancji we właściwy sposób zajął w tym zakresie stanowisko w zaskarżonej decyzji.
Powyższej oceny nie zmienia podnoszony przez skarżąca fakt, że zakład zlokalizowany jest na terenie bezodpływowym i ograniczony jest wałami przeciwpowodziowymi, co skutkowało w przeszłości m.in. koniecznością awaryjnego przepompowywania wód opadowych przez wał do potoku [...]. Przeciwdziałanie lokalnym podtopieniom nie zostało przez ustawodawcę zrównane z przedsięwzięciem w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
Przechodząc do drugiego z zagadnień, to jest wykładni "wykonywania urządzeń wodnych, robót lub działań na podstawie pozwoleń wodnoprawnych", Sąd również przyznaje w realiach niniejszej sprawy rację organowi odwoławczemu.
Należy przyznać skarżącej, że z uwagi na złożoność procesu inwestycyjnego i jego biurokratyczne skomplikowanie, inwestor urządzenia wodnoprawnego istotnie musi wykonać szereg czynności, na jakich dokonanie potrzeba czasu.
Powyższe przewidział ustawodawca, zawierając w art. 414 ust. 9 P.w., zgodnie z którym terminy, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, dla pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych mogą zostać przedłużone, w drodze decyzji, na okres nie dłuższy niż 3 lata, jeżeli wnioskodawca przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego wystąpi z wnioskiem do organu właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz jeżeli nie będzie to sprzeczne z przepisami art. 396 i nie będzie wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000.
Wystarczyło zatem w sprawie skorzystać z ww. możliwości, bowiem jak wskazuje się w literaturze, nie ma przeszkód formalnych do prowadzenia postępowań w przedmiocie przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowych pozwoleń prawnych.
Tymczasem skarżąca, która jest osobą prawną działającą na rynku budowy dróg, wytwarzania mas bitumicznych oraz stabilizacji podłoża i podbudów od 1989 r., rzeczywiście po uzyskaniu pozwolenia prawnego (ostateczność 3 stycznia 2018 r.), uzyskała na swój wniosek ww. decyzję z 9 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy. Podpisała też 10 maja 2018 r. umowę wstępną z biurem projektowym na opracowanie dokumentacji projektu budowlanego kanalizacji opadowej z przepompownia (...).
Jednak wniosek o pozwolenie na budowę skarżąca złożyła dopiero 20 kwietnia 2023 r., po zakończeniu kontroli MWIOŚ prowadzonej w dniach 6-28 marca 2023 r.
W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, w myśl którego skarżąca w terminie 3 lat od daty, kiedy pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] stało się ostateczne, nie rozpoczęła wykonywania urządzeń wodnych, robót lub działań na podstawie pozwoleń wodnoprawnych.
Skarżąca w okresie 3 lat od wydania pozwolenia wodnoprawnego doprowadziła do zakończenia pierwszego z koniecznych etapów, to jest wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Jak jednak słusznie podniósł organ odwoławczy, urządzenia wodne są obiektami budowlanymi, które podlegają przepisom P.b. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 41 ust. 1 i ust. 2 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi są:
1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2) wykonanie niwelacji terenu;
3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.
Mając powyższe na uwadze słusznie organ II instancji uznał, że za rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych nie można uznać automatycznie starań podejmowanych przez inwestora w celu uzyskania decyzji niezbędnych do realizacji inwestycji. Skarżąca nie dokonała bowiem w ciągu trzech lat od uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nawet prac przygotowawczych do inwestycji, o których mowa w art. 41 P.b.
Natomiast podnoszone w skardze okoliczności, takie jak wykonywanie prac projektowych przed upływem terminu 3-letniego, czy rzeczywista realizacja inwestycji w 2023 r., przed wydaniem decyzji II instancji 9 stycznia 2024 r., nie mogły być uwzględnione przez organ odwoławczy i Sąd. Niewątpliwie natomiast okoliczności te mogą mieć znaczenie i konsekwencje dla działania skarżącej i organów w przyszłości.
Z kolei co do kwestii doręczenia decyzji Prezydenta z 16 czerwca 2023 r. udzielającej pozwolenia na budowę przepompowni wód opadowych (...) Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie, Sąd podziela argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że decyzje tego rodzaju przesyłane są do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie jako reprezentanta Skarbu Państwa w stosunku do wód, nieruchomości i mienia, w zakresie sprawowania dominium.
Przesyłanie tego rodzaju decyzji do wiadomości Skarbowi Państwa jako strony w zakresie gospodarki nieruchomościami i mieniem Skarbu Państwa nie służy uruchomieniu weryfikacji decyzji uzyskanych wcześniej od organów wodnoprawnych.
Należy tu zauważyć, że w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy z 9 kwietnia 2018 r., która została milcząco uzgodniona przez Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z 16 czerwca 2023 r. nie była uzgadniana i została doręczona Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie jedynie do wiadomości, ze względu na inne obowiązki ciążące na organach przewidziane w prawie wodnym i ochrony środowiska.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani postępowania. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, co nie wymagało uzupełnienia materiału dowodowego. Argumenty i dowody w sprawie zostały ocenione w adekwatny sposób. Kwestie prawne została prawidłowo przez organ rozstrzygnięte, a stosowny wywód jasno i klarownie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w odwołaniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie Sąd wskazuje, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trzykrotnie omyłkowo użył nazwy potoku [...] zamiast [...]. Jest to oczywista omyłka, nie mająca istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że z akt ewidentnie wynika, że sprawa dotyczy okolic [...], gdzie płynie potok [...] w zlewni D. Natomiast potok B. jest dopływem B. , dopływu W. , na północ od K. .
Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.