II SA/Kr 1306/18

II SA/Kr 1306/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2108/22 - Wyrok NSA z 2025-04-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7 , 77 , 80 , 107  par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Piotr Fronc WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 20221. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. J. 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi D. O. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 23 grudnia 2016 r. robót budowlanych związanych z odbudową, przebudową, rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, gazową oraz zewnętrznymi instalacjami gazową, elektryczną i kanalizacyjną na działce nr [...] położonej w miejscowości L. obręb [...], gmina L.. Organ określił również warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2016 r. ustalił, że inwestor D. O. na działce nr [...] w L. , w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 29 lutego 2016 r. o pozwoleniu na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z instalacjami, rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego, prowadzi roboty budowlane.
Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2017 roku PINB w W. ustalił, że inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: wymiarów stolarki okiennej i drzwiowej, zmiany układu ścianek działowych, rezygnacji z drzwi zewnętrznych i klatki schodowej prowadzącej z piwnicy na parter obiektu, rezygnacji z pomieszczenia łazienki, zmiany usytuowania przewodów kominowych, zmiany lokalizacji schodów parter – poddasze, zmiany usytuowania układu komunikacyjnego w budynku, zmiany w konstrukcji dachu - niewykonanie lukarny od strony północno zachodniej. Ustalił również, że kierownik budowy wpisem do Dziennika budowy z dnia 3 listopada 2016 r. wstrzymał "wszelkie prace" przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowalnego, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót przy przedmiotowym budynku. Ustalił, że roboty były kontynuowane pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16 z dnia 31 października 2016 r., którym uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 29.02.2016 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13.05.2016 r.
Następnie postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych, zawierającej wyspecyfikowane w treści postanowienia informacje, jak również zobowiązał do uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień tj. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego z częścią usługową.
W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedłożył w dniu 29 września 2017 r. wymaganą dokumentację.
Decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2017 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do nakładania dalszych obowiązków na inwestora w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.
W wyniku wniesionego odwołania MWINB w K. decyzją z dnia 13 marca 2018 r. uchylił w/w decyzję PINB w W. i na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora D. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r.
Po złożeniu przez inwestora wymaganego projektu budowlanego decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r. znak: [...] PINB w W. zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił inwertorowi pozwolenia na wznowienie robót wstrzymanych postanowieniem nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł w ustawowym terminie D. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:
- art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, który jest
niekompletny, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku;
- naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 15 maja 2003 r., a to:
. § 8 ust. 2 poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ administracyjny, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia odległości między budynkami na mocy tego zapisu;
. § 27 poprzez jego niezastosowanie, i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usługowego, a w konsekwencji zatwierdzenie przez organ l instancji rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę którego rozwiązania są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
. § 57 poprzez jego niezastosowanie, i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usytuowanego w odległości od budynku sąsiedniego z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami § 12 ust. 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego
rozstrzygnięcia.
Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej zwana p.b.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji MWINB w K. wskazał, że pierwsze stadium w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 - 51 p.b. zostało zakończone wydaną przez MWINB ostateczną decyzją z dnia 13 marca 2018 r. nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.. Złożenie przez inwestora w dniu 11 maja 2018 r. wymaganego projektu budowlanego zamiennego zrodziło obowiązek rozważenia okoliczności wskazanych w art. 51 ust. 4 p.b. Wobec wyeliminowania pozwolenia na budowę wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 projekt budowlany zamienny winien w szczególności doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem w zakresie uchybień i nieprawidłowości wskazanych w powyższym wyroku, a dotyczących m.in. braku stosownej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, naruszeń warunków technicznych i zapisów planistycznych dotyczących strefy zabytkowej układu urbanistycznego L. , w tym dotyczących sytuowania budynków na działkach, istnienia miejsc postojowych, kwestii dostępu do światła na działkach sąsiednich, jak również odprowadzenia wód opadowych.
Organ ustalił, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L. , z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, należało uznać że przedmiotem inwestycji jest również odbudowa obiektu.
W toku postępowania naprawczego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia 7 września 2017 r. znak: [...] (kopia decyzji dołączona do projektu zamiennego), zmieniając wcześniejsze rozstrzygnięcia, zaakceptował rozwiązania projektowe dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Organ wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje uchwała Rady Gminy L. z dnia 15 maja 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.. Inwestycja jest zlokalizowana w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, tak więc wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, PINB słusznie przyjął że w sprawie ma zastosowanie treść § 8 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w szczególności w zakresie zachowania istniejących odległości tzw. "miedzuchów", których wcześniejsze istnienie udokumentowano w projekcie poprzez dołączenie kopii archiwalnych fotografii i dokumentów.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że sporny obiekt jest budynkiem usługowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia całkowita budynku wynosi 319,70 m2. W poddaszu budynku usytuowano wyłącznie pomieszczenia związane z funkcją mieszkalną budynku. Pomieszczenia usługowe przewidziano wyłącznie w poziomie parteru, a ich powierzchnia całkowita wynosi 79,26 m2, co stanowi 24,8% powierzchni całkowitej budynku. Niezasadny jest zatem zarzut, że przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowym a nie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dopuszczalną prawem funkcją usługową.
Odnosząc się do zarzutu braku miejsc postojowych wskazano, że projektant uznał, że przy braku w tym zakresie wymagań określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (teren MMU - zabudowa mieszkaniowa z usługami), w związku z wielkością działki, nie planuje się na niej miejsc postojowych. Organ, przychylając się do tezy wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn. II OSK 1008/17 z dnia 6 lutego 2018 r., przyjął za dopuszczalne wskazanie sytuowania miejsc postojowych na ogólnodostępnych parkingach.
W zakresie uwag dotyczących sposobu zagospodarowania wód opadowych wskazano, że projekt zawiera obliczenia wskazujące, że przyjęty system rozsączania zapewni odbiór wód opadowych dla tzw. opadu obliczeniowego. Podkreślono przy tym, że żaden system (system rozsączania czy też system kanalizacji opadowej) nie przyjmie wszystkich możliwych w przyrodzie opadów, dlatego dla potrzeb związanych z budownictwem przyjmuje się tzw. wielkości obliczeniowe.
W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zauważono, że również w zakresie nasłonecznienia projekt zawiera szczegółową analizę. Organ nie znalazł okoliczności do zanegowania tego opracowania eksperckiego.
Projekt jest kompletny i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.).
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. J. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji w całości, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy albowiem zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów prawnych art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 prawa budowlanego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nazwa inwestycji rodzi uzasadnione podejrzenie próby ominięcia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestycja nie stanowi "odbudowy", ale "budowę" budynku. Zarzucił również, że "przebudowa", "rozbudowa" i "nadbudowa" mogą dotyczyć jedynie budynku istniejącego, a takiego brak na działce inwestora. Skarżący wytknął również, że działka inwestora nie spełnia norm powierzchniowych określonych w planie oraz że przyjęte w projekcie zamiennym nachylenie połaci dachowych jest sprzeczne z planem. Wyjaśnił także, że przepis § 8 pkt 2 planu zezwala na remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży pod warunkiem zachowania istniejących odległości tzw. "miedzuchów", czyli odległości między istniejącymi budynkami. Na działce inwestora przed rozpoczęciem robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 lutego 2016 r. nie istniał żaden budynek, tak więc cytowany przepis planu nie miał zastosowania. Dlatego też usytuowanie obiektu w odległości 80 cm od działki skarżącego jest sprzeczne z planem. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że brak zaprojektowania na działce inwestora miejsc postojowych jest sprzeczne z prawem. Nadto zarzucono, że ponieważ prawie cała działka inwestora jest zabudowana, nie będzie w stanie przyjąć wód opadowych na własny teren, jak to zostało zaprojektowane.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie uznając ją za całkowicie niezasadną, a argumentację skarżącego zawartą zarówno w odwołaniu jak i w skardze na nie zasługującą na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca
2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy: Gmina L., T. S., D. S. i H. O. nie podali adresów elektronicznych na platformie ePUAP. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Ocenę legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od przypomnienia, że prawomocnym wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 13 maja 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] [...] z dnia 29 lutego 2016 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi D. O. pozwolenia na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz rozbiórkę budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L..
Sąd wyraził pogląd, że "warunkiem koniecznym wykonania rozbudowy, nadbudowy, oraz przebudowy jest istnienie obiektu budowlanego przed rozpoczęciem robót budowlanych". W cytowanym wyroku Sąd wskazał także, że "przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego". Sąd uznał również, że "organ II instancji dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) poprzez przyjęcie, że kwestia miejsc parkingowych regulowana jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Analizując zarzut wadliwego zaprojektowania odprowadzania wód opadowych Sąd zwrócił uwagę, że "wątpliwości budzi strona południowo – wschodnia działki, czyli właśnie od strony działki skarżącego, gdzie powierzchnia biologicznie czynna, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu ( str. 15/16) jest minimalna (powierzchnia 8,52 m2 – str. 8 projektu)", "nie wyjaśniono, czy rzeczywiście taka powierzchnia przyjmie wody opadowe z połaci dachowej kierowane do rynny od strony południowo – wschodniej (czyli od strony działki skarżącego), jak i zresztą od pozostałych stron. Nadto organ II instancji, wskazując, że dodatkową przeszkodę stanowić będzie mur oporowy, nie dostrzegł, że to ten sam mur oporowy, który wedle projektu i udzielonego pozwolenia ma podlegać rozbiórce".
Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 668/18 WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 marca 2018 r. znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w W. i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane o nałożeniu na inwestora D. O. obowiązku sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.. Sąd uznał, że "zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego już po zakończeniu robót budowlanych i także wówczas, gdy eliminacja nastąpiła ze skutkiem wstecznym ex tunc, powoduje powstanie sytuacji zrealizowania robót bez pozwolenia, niebędącej klasyczną samowolą budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego. Jest to sytuacja objęta zakresem zastosowania art. 51 Prawa budowlanego". W wyroku tym WSA w Krakowie przesądził, że postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego obiektu prawidłowo było prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd wskazał również, że w przedkładanym projekcie powinny być brane pod uwagę okoliczności wskazane w wyroku WSA z dnia 31 października 2016 r., a następnie okoliczności te powinny podlegać weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego.
W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje zasadę prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Podzielić należy pogląd wyrażony w jednym z orzeczeń przez NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066).
Procedura naprawcza opisana przepisami art.50 – 51 prawa budowanego przewiduje określoną sekwencję działań organu. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art.50 ust.1 pkt 4). Wstrzymanie robót budowlanych stanowi jednocześnie wszczęcie postępowania, w którym – w razie potwierdzenia się dokonania przez inwestora istotnych odstępstw - następnie powinny być wydane dalsze decyzje. I tak, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ zobowiązany jest do wydania decyzji w której nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art.51 ust.1 pkt 3). Konsekwencją wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dalszym toku postępowania naprawczego, prowadzonego na skutek dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, mogą być wydane dwa rodzaje decyzji. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art.51 ust.5). Przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5, należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, LEX nr 863289; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., II SA/Gd 328/12, LEX nr 1226495). Natomiast w razie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art.51 ust.4).
Podkreślić należy, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej pierwotny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor winien przedłożyć projekty budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie budowlane. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Decyzja wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy winna zatwierdzać projekt budowlany zamienny dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ do projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio, nie jest wystarczające przedłożenie "jakiegoś" projektu zamiennego. Projekt zamienny winien bowiem spełniać prawem określone wymagania projektu budowlanego. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. albo 51 ust. 5 p.b
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, na wstępie wytknąć należy, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji na 5 stronach opisał przebieg postępowania administracyjnego, a pół strony zajęły mu rozważania na temat rozstrzygnięcia sprawy. Ogólnikowo stwierdził, że przedłożony projekt jest kompletny, wykonany przez osoby posiadające stosownie uprawnienia, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. "zatwierdzonym" uchwalą z 2003 r., spełnia wymagania z art.34 ustawy Prawo budowlane, a także zawiera "wymagane uzgodnienia i opinie". Zgromadzone materiały archiwalne potwierdziły "uprzednie istnienie obiektu w projektowanej lokalizacji, a zarazem fakt jego odbudowy". Taki sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia uznać należy za wysoce wadliwy.
W świetle chociażby oceny prawnej WSA w Krakowie zawartej w wyroku sygn. II SA/Kr 874/16. (znajdującym się w aktach sprawy – k.42 teczki oznaczonej [...] i nr "1") oraz zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów, uzasadnienie to jest nad wyraz lakoniczne, szablonowe, nie odnoszące się do realiów rozpoznawanej sprawy i sporządzone z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jakimi winny się kierować organy, wyrażonych w art.8 i 11 K.p.a., a to: zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania, jak również art.107 § 3 K.p.a.
Zgodnie z art.8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Według zaś art.11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Natomiast w myśl art.107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. I SA/Kr 928/21, LEX nr 3262718). Z istoty rzeczy uzasadnienie rozstrzygnięcia nie może ograniczać się, czy też szczególnie koncentrować na przedstawieniu ogólnych poglądów doktryny i orzecznictwa. Winno odnosić się przede wszystkim do realiów sprawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "analizując zatwierdzony przez PINB projekt zamienny nie znalazł nieprawidłowości mogących skutkować podważeniem stanowiska organu I instancji. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji odniósł się do okoliczności wskazanych w odwołaniu". Podtrzymał również ocenę organu I instancji, że "projekt jest kompletny i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.)".
Taki sposób uzasadnienia decyzji również jest wadliwy. Przecież, skoro organ I instancji nie przedstawił motywów swojego rozstrzygnięcia, tym bardziej organ odwoławczy - zobowiązany wszakże w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie - winien przedstawić tok rozumowania uzasadniający wynik dokonanej analizy. Zaniechanie ujawnienia procesów myślowych prowadzących do przyjętej przez organ konkluzji może prowadzić do oceny, że w istocie organ analizy materiału dowodowego nie przeprowadził.
Jak wynika z art.35 prawa budowlanego (Dz.U.2017.1332 t.j.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art.35 ust.3).
Ponieważ do projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio uzasadnienie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego winno odzwierciedlać dokonanie tych obowiązkowych sprawdzeń.
Wobec lakonicznej oceny organu odwoławczego, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przedstawić należy na wstępie, jakie wymagania powinien spełniać projekt budowlany (w brzmieniu na marzec 2018 r – datę sporządzenia i złożenia projektu - Dz.U.2012.462).
Stosownie do § 3 ust.1 rozporządzenia na stronie tytułowej projektu budowlanego należy min. zamieścić: nazwę, adres i kategorię obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany, spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy.
W zatwierdzonym projekcie zamiennym posłużono się nieprawidłową, skrytykowaną już w omawianym wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 nazwą inwestycji. Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Budową jest również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. – obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, natomiast budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada fundamenty oraz dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a p.b.). Pojęcia odbudowy, nadbudowy i rozbudowy nie są w prawie budowlanym zdefiniowane. Pojęcia te zostały natomiast opisane w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (tak przykładowo wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 2484/14, LEX nr 2083529 ). Inaczej mówiąc, przez "rozbudowę" należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1112/15, LEX nr 1939235 ). Nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa (por. WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12, LEX nr 1223315 ). Rozbudowa, nadbudowa, oraz przebudowa może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu budowlanego. Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (tak wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 18 lipca 2008 r., LEX nr 510181, tak samo wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Ke 970/13, LEX nr 1443463). Innymi słowy odbudowa polega na wykonaniu prac budowlanych mających na celu doprowadzenie zniszczonego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w zakresie parametrów, wyglądu zewnętrznego i funkcji.
Dlatego też wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L. , z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, należało uznać że przedmiotem inwestycji jest również odbudowa obiektu.
W dalszym ciągu organy nie dokonały żadnych ustaleń odnośnie do parametrów istniejącego wcześniej na działce nr [...] "[...]". W przedłożonym w inwentaryzacji rysunku nazwanym "Schemat lokalizacji istniejącego budynku na działce [...] w odniesieniu do istniejącego kiedyś budynku mieszkalnego wykonany na planie sytuacyjnym projektu odbudowy budynku mieszkalnego zatwierdzonego przez Urząd Wojewódzki w B.-B. w dniu 6.12.1985 r." brak jest informacji o wielkości rozebranego "[...]". Porównanie parametrów przedmiotowego budynku do projektu z 1985 r. jest niewłaściwe. Mając na uwadze zapis § 8 ust.2 planu, że "w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice) dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów" (odległość pomiędzy istniejącymi budynkami w rynku i przyległych ulicach w miejscowości L.), pojęcie "odbudowy" w rozumieniu planu należy odnieść do "[...]", a nie do obiektu, który miał powstać według projektu z 1985 r.
Można tylko zauważyć, że w tomie I zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego znajduje się rysunek projektu zagospodarowania terenu z umieszczoną w metryce datą: [...]. Na rysunku widnieje obrys fundamentów zlokalizowanych na działce [...] i [...], które w połowie znajdują się wewnątrz projektowanego na działce [...] budynku. Chociażby ta okoliczność świadczy, że "[...]" był mniejszy niż projektowany budynek, gdyż dawny budynek (którego fundamenty zaznaczono) musiał znajdować się poza obrysem "[...]".
Organ nie ustalił, co wytknięto w wyroku z dnia 31 października 2016 r., usytuowania "[...] względem granic działki inwestora. Ustalenie to było niezbędne dla dokonania oceny, czy zamierzenie budowlane objęte projektem można było określić jako "odbudowę". "Aby coś odbudowywać, należy wiedzieć, co ma podlegać odbudowie, skoro ma zostać odtworzony obiekt budowlany w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego". Zauważyć, przy tym należy, że uchylony przez Sąd projekt budowlany obejmował "zachowaną piwnicę budynku przeznaczonego do odbudowy".
Wskazać zatem należy, że na stronie 22 projektu budowlanego zamiennego podano, że przedmiotowy budynek jest niepodpiwniczony. Rodzi się zatem pytanie, czy nazwanie inwestycji "odbudową" nie jest jedynie zabiegiem pozornym, mającym znaczenie dla wykazywania zgodności zamierzenia z planem.
Organy w żaden sposób nie wykazały, że zamierzenie budowlane objęte projektem zamiennym można określić jako odbudowę.
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku sądu sygn. II SA.Kr 874/16 uznać należy, że w żadnym razie nie jest ono przebudową, rozbudową i nadbudową, gdyż obiekt budowlany, który miałby podlegać tym robotom budowlanym nie istniał.
Tak więc bez wątpienia nazwa zamierzenia jest nieprawidłowa.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być ponumerowane. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu.
Przedłożony projekt zamienny nie spełnia tego wymogu. Strony z rysunkami w tomie I i II nie posiadają numeracji. W tomie II poszczególne części mają osobną, powtarzającą się numerację, część stron w ogóle nie jest ponumerowana.
Stosownie do § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.
Kopia mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem
Część opisowa powinna określać m.in. przedmiot inwestycji, istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu.
W części opisowej projektu stwierdzono, że "od strony południowozachodniej zrealizowana jest rozbudowa w stosunku do pierwotnego obrysu obiektu", tylko że nie wskazano parametrów tego pierwotnego obiektu. Pierwotnym obrysem obiektu nie jest na pewno obrys obiektu według projektu z 1985 r. Jak wynika z inwentaryzacji obiektu wybudowany budynek został i tak powiększony w stosunku do tego projektu – usytuowany w granicy z działką [...]. Nadto, nie wiadomo co oznacza zapis: "piwnica istniejącego niegdyś budynku przeznaczonego do odbudowy (wbudowana w posadowienie). Z projektu zamiennego nie wynika, czy "mur oporowy", o którym mowa w projekcie stanowi część ścian piwnicy "[...]", część ściany tego nie istniejącego już domu, czy też był (jest) odrębnym obiektem. Na stronie 13 projektu podano, że "istniejący mur oporowy zlokalizowany od strony południowej stanowi barierę nieprzepuszczającą dla wód opadowych". Rzecz w tym, że fakt jego istnienia odnotowano jedynie w projekcie zagospodarowania terenu. Na rysunkach z części architektoniczno-budowlanej nie został on wrysowany i zwymiarowany.
Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, sporządzona na mapie, powinna m.in. określać orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, układ komunikacji wewnętrznej, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.
Na projekcie zagospodarowania terenu znajdującego się za k. 20 tomu I projektu zamiennego odnotowano w części zachodniej obiektu wymiar: 0,8. Jak się wydaje parametr ten dotyczy odległości między ścianą przedmiotowego budynku a granicą działki nr [...]. Nie określono natomiast szerokości "miedzucha". Jest ona zmniejszona przez przylegający do ściany południowej przedmiotowego budynku, zgodnie z legendą rysunku, istniejący mur oporowy. Nie wiadomo, czy mur ten istniał przez rozpoczęciem robót budowlanych, czy wybudowano go po ich rozpoczęciu. Dlaczego w takim razie w projekcie zamiennym obrys parteru budynku opisano jako "budynek projektowany", a mur oporowy jako "istniejący"? Nie określono również szerokości tego muru. Tak jak już podniesiono w cytowanym wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., celem dokonania oceny, czy w przypadku przedmiotowego obiektu można mówić o "odbudowie" konieczne było ustalenie jaka była odległość "[...]" od budynku położonego na działce nr [...] ("miedzuch") oraz dokonanie oceny, czy wyznaczona odległość między budynkiem istniejącym, a budynkiem zaprojektowanym w odległości 0,80 m od granicy (przy czym odległość ta ograniczona jest murem oporowym) - stanowi ów "miedzuch", czy też nie.
Nawiasem mówiąc treść tego rysunku pozostaje w sprzeczności ze szkicem sporządzonym podczas kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 1.09.2016 r. Na wówczas sporządzonym szkicu (k.84) mur oporowy zaznaczono z przeciwnej strony przedmiotowego budynku, od strony ulicy, a od strony sąsiedniego budynku zaznaczono mur oddzielenia przeciwpożarowego oraz istniejący fragment fundamentu. Sprzeczność tę należy wyjaśnić.
W zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym w opicie projektu zagospodarowania terenu brak jest danych o rozbiórce fundamentów zaznaczonych literą "f" na projekcie z grudnia 2013 r., ewentualnie muru oporowego i zamurowaniu piwnicy. Informacja o zamurowaniu piwnicy znajduje się jedynie w teczce zatytułowanej "Inwentaryzacja" z września 2017 r.
Oznacza to, że opis ten nie jest pełny i nie obejmuje wszystkich wykonanych prac.
Jak już wyżej podnoszono, projekt budowlany zamienny rządzi się swoją specyfiką, w pewnym zakresie stanowi on inwentaryzację wykonanych robót, a zatem musi odzwierciedlać rzeczywisty stan i zakres wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych, zarówno tych które odpowiadały pierwotnemu pozwoleniu na budowę, jak i tych które istotnie od niego odstępowały oraz obejmować swym zakresem całość inwestycji.
Z kolei projekt architektoniczno - budowlany, zgodnie z § 11 rozporządzenia powinien m.in. określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji, formę architektoniczną i funkcję obiektu budowlanego, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń, warunki ochrony przeciwpożarowej określone w odrębnych przepisach.
Część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego, stosownie do § 12 rozporządzenia powinna przedstawiać: elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego, rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi, położenia sytuacyjno-wysokościowego.
W zatwierdzonym projekcie zamiennym na rzucie parteru nie zaznaczono numerów wszystkich pomieszczeń. Brak wyraźnego określenia, które pomieszczenia należą do części usługowej.
W przedłożonym projekcie – projekcie architektoniczno-budowlanym – części opisowej (za kartą 22 tomu I) brak jest rzutu fundamentów oraz przekroju B-B.
Przywołać w tym miejscu należy również § 12 ust.4 rozporządzenia.
Stanowi on, że część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący.
Tak więc również treść tego przepisu świadczy o tym, że przyjęta bez zastrzeżeń przez organy nazwa inwestycji jest nieprawidłowa. Nie można dokonać przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego, który nie istnieje.
Nadto, zauważyć należy, że metryki rysunków architektonicznych zawierają daty "03.2018". W nieponumerowanej części tomu I "Załączniki formalno - prawne" znajdują się archiwalne pisma z 2014 r., pozwolenie konserwatorskie Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. dotyczące "budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną" na działce nr [...] w L. , pismo Konserwatora Zabytków z dnia 2 listopada 2015 r., dotyczące uzgodnienia projektu zamiennego dla elewacji budynku mieszkalno-usługowego, rysunek projektu zagospodarowania terenu z daty "[...]" oraz rysunki elewacji z tej samej daty, decyzja konserwatorska z dnia 17 grudnia 2015 r z datą ważności 31.12.2017 r.,. kolejne pisma Konserwatora z 2016 r. dotyczące projektu z 2013 r., wreszcie decyzja MWKZ w K. z dnia 7 września 2017 r. dotycząca "zmiany tytułu projektu budowlanego" i "zatwierdzenia nieznacznych w układzie otworów okiennych zgodnie z przedłożonymi rysunkami elewacji z września 2017 r." wraz z 2 rysunkami elewacji opatrzonych pieczęcią Konserwatora zabytków (w metrykach widnieje data [...]).
W projekcie budowlanym zamiennym z marca 2018 r., zatwierdzonym przez organy, brak jest pozwolenia konserwatorskiego odnoszącego się do tego projektu.
Tymczasem, stosownie do § 16 planu na terenie Gminy L. obiektami chronionymi są zespoły i obiekty wpisane do "rejestru zabytków" w granicach określonych w decyzjach o wpisie oraz zespoły i obiekty przewidziane do wpisania do rejestru konserwatora zabytków. Ścisłą ochroną konserwatorską objęty jest m.in. układ urbanistyczny L. z XIV/XV w. wraz z zabudową i układem komunikacyjnym w granicach zabudowy małomiasteczkowej z początku XX wieku i założeniem zamkowo - fortyfikacyjnym; granice strefy określono ogólnie w decyzjach z 10 marca 1991 r. dotyczących układu urbanistycznego (Nr rejestru [...]) i zamku (Nr rejestru [...]).
Zgodnie zaś z § 16 ust.5 planu w obszarach ścisłej strefy konserwatorskiej oznaczonej graficznie na rysunku planu wprowadzono m.in. obowiązek uzgadniania z PSOZ wszelkich zamierzeń powodujących zmianę wyglądu zewnętrznego obiektów położonych w strefie, nie uznanych za zabytkowe, obowiązek uzgadniania z PSOZ wszystkich projektów architektoniczno - budowlanych, infrastruktury technicznej oraz elementów małej architektury, ogrodzeń, reklam itp., generalny obowiązek zachowania historycznego podziału działek i ograniczenie zagęszczania zabudowy (w uzasadnionych przypadkach PSOZ może dopuścić realizację nowych obiektów, nie zakłócających układu przestrzennego - w oparciu o projekty uwzględniające wytyczne konserwatorskie).
Oznacza to, że wadliwie organy zaakceptowały przedłożone przez inwestora zdezaktualizowane pisma i decyzje konserwatorskie.
Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do art.51 ust.1 pkt 3) prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W myśl art.32 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Stosownie do art.36 ust.1 pkt 1) i 2) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w brzmieniu na dzień sporządzenia projektu budowlanego zamiennego - Dz.U.2017.2187 t.j.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na możliwość stosowania art. 36 ust. 1 komentowanej ustawy do obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, ale objętych wpisem obszarowym (zob. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 73; 28 września 2011 r., II OSK 668/11, LEX nr 1152181; 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10, LEX nr 1152142). Skonstatować zatem należy, że skoro inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić wyżej wymienioną decyzję, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych; takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem i pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853).
Organy nie przeprowadziły również w sposób odpowiedni sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j.) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Inwestor przedstawił opinię techniczną w przedmiocie zastosowania rozwiązań zamiennych dla spełnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej z września 2015 r. oraz pozytywną opinię MKWPSP z dnia 8 grudnia 2015 r., przyjęte przez organy bez zastrzeżeń.
Tymczasem, wyjątek opisany w § 2 ust.2 rozporządzenia, dotyczący spełnienia wymagań w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, dotyczy wyłącznie nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynków. Jak już wcześniej wyjaśniono, takie roboty budowlane mogą dotyczyć tylko istniejącego budynku. Nadto, opinia dotyczy innego zamierzenia budowlanego, skoro w ekspertyzie podano, że sporządzono ją na podstawie projektu D. D., w którym przewidziano że część usługowa projektowanego budynku będzie znajdować się na parterze, część mieszkalna na piętrze. Załącznikiem do tej ekspertyzy były rysunki z projektu budowlanego opatrzonego datą "[...]". Wynika z nich, że na piętrze zaprojektowano po przeciwnych stronach budynku dwa tarasy, opisane na rzucie piętra jako [...] Na kontrolowanym projekcie pomieszczenia te zostały niezmienione, ale nie zostały już opisane jako tarasy.
Od razu należy więc stwierdzić, że skoro plan nałożył obowiązek uzgadniania z PSOZ wszystkich projektów architektoniczno – budowlanych, to nie może być uznany za zgodny z planem projekt zamienny z marca 2018 r., który takiego uzgodnienia nie posiada. Decyzja MWKZ w K. z dnia 7 września 2017 r. siłą rzeczy nie może dotyczyć projektu zamiennego.
Wreszcie, organy nie dostrzegły, że zgodnie z § 2 ust.4 rozporządzenia dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zgodnie z § 12 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z kolei stosownie do § 12 ust.4 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. W myśl ust.6 omawianego przepisu odległość od granicy działki budowlanej do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, nie może być mniejsza niż 1,5 m. Z kolei odległość okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy nie może być mniejsza niż 4 m. Zauważyć zatem należy, że na rysunku elewacji południowozachodniej budynku, usytuowanego w granicy z działką [...], znajdują się okna. Nie ustalono w jakiej odległości od granicy się znajdują. Brak przekroju B-B nie pozwala ocenić, czy od strony tej granicy zaprojektowano taras.
Nie wiadomo zatem, czy warunki określone omawianym przepisem zostały spełnione.
Kolejnym problemem jest kwestia zaproponowanego sposobu odprowadzania wody opadowej z dachów. Stosownie do § 126 ust.1 warunków technicznych dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2. W myśl tego ostatniego przepisu dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Już w cytowanym wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. Sąd wytknął organom, że nie dołożono należytej staranności, aby wyeliminować zagrożenie związane z zalewaniem terenu działki skarżącego, zwłaszcza w sytuacji, gdy spadek terenu ma miejsce w kierunku jego działki. Skutkiem powyższego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 p.b. w zw. z § 28 ust. 2 i 29 rozporządzenia.
W obecnie zatwierdzonym projekcie zamiennym w części opisowej projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał, że powierzchnia wyłożona płytami infiltracyjnymi wynosi 14,13 m2 , płytami kamiennymi – 24,88 m2, powierzchnia terenu od strony południowej wynosi 8,52 m2, a powierzchnia muru oporowego – 4,07m2. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu skarżącego wskazał, że projekt zawiera obliczenia wskazujące, że przyjęty system rozsączania zapewni odbiór wód opadowych dla tzw. opadu obliczeniowego. W przedłożonym projekcie zamiennym projektant wykonał stosowne obliczenia, z których wynika, że wolna od zabudowy powierzchnia działki jest w stanie przyjąć wody opadowe z deszczu miarodajnego (strona 13). Jednakże w związku z niewyjaśnionymi okolicznościami dotyczącymi wykonania i usytuowania muru oporowego, twierdzeniem projektanta, że będzie on stanowił zaporę dla wód opadowych, istotnym jest po której stronie tego muru będzie się znajdował wylot rynny usytuowanej w narożniku południowo-wschodnim budynku. Celem rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego organ winien wezwać projektanta do przedstawienia osobnych obliczeń dotyczących chłonności systemu odwadniającego od strony działki [...] (gdzie powierzchnia mająca wchłonąć wodę, po odliczeniu powierzchni zajmowanej przez mur oporowy, liczy około 4 m2.
Organy nie przeprowadziły odpowiedniego sprawdzenia zgodności zamierzenia z planem miejscowym.
Zgodnie z § 6 pkt a) i b) uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (Dz.U.Woj. Mał. 2003.164.2113 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) zamieszczonym w rozdziale I - Przepisy ogólne realizacja nowych obiektów i urządzeń nie może naruszać praw właścicieli i użytkowników terenów bezpośrednio sąsiadujących oraz norm technicznych i sanitarnych określonych odrębnymi przepisami prawnymi. Przepisem ogólnym jest także przepis § 8 stanowiący, że w celu zachowania i kontynuacji regionalnej tradycji w kształtowaniu krajobrazu kulturowego oraz zgodnie z wymogami ochrony konserwatorskiej, w planie określone zostały główne zasady kształtowania formy architektonicznej dla nowo realizowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych w granicach administracyjnych Gminy. Wśród nich są następujące: kształt bryły obiektu wydłużony na rzucie poziomym prostokątnym jedynie w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, dach dwuspadowy, czterospadowy lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych 25° - 45° z wysuniętymi okapami, doświetlenie dachu facjatkami lub lukarnami nakrytymi dwuspadowym, czterospadowym lub wielospadowymi daszkami, możliwe zastosowanie doświetlenia dachu oknami połaciowymi w formie prostokątnej, garaże wolnostojące z dachem jak dla obiektów mieszkalnych oraz garaże dobudowane z dopuszczeniem dachów jednospadowych. Stosownie do § 8 ust.2 uchwały w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice) dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów" (odległość pomiędzy istniejącymi budynkami w rynku i przyległych ulicach w miejscowości L.).
W rozdziale II - Warunki zagospodarowania terenów wynikające z potrzeb
ochrony śśrodowiska i zdrowia ludzi uchwalono, że cała L. znajduje się w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym L. , w którym wprowadzono wymienione w § 10 ust.1 lit. b) zakazy odnośnie działań inwestycyjnych, m.in.: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu oraz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.
W rozdziale III - Zasady ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych, w zamieszczonym w nim § 14 wskazano, że realizacja zadań przyjętych w Strategii oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie zachowania zasobów dziedzictwa kulturowego, zachowania krajobrazu otwartego o wybitnych wartościach przyrodniczych i kulturowych polega m.in. na zachowaniu historycznej struktury przestrzennej i kompozycji urbanistycznej obszaru "śródmiejskiego" L. oraz kształtowaniu współczesnej zabudowy w nawiązaniu do skali i istotnych cech zabudowy tradycyjnej. Stosownie do § 16 ust.2 planu ścisłą ochroną konserwatorską objęty jest układ urbanistyczny L. z XIV/XV w. wraz z zabudową i układem komunikacyjnym w granicach zabudowy małomiasteczkowej z początku XX wieku i założeniem zamkowo – fortyfikacyjnym. Granice strefy określono ogólnie w decyzjach z 10 marca 1991 r. dotyczących : układu urbanistycznego (Nr rejestru [...]) i zamku (Nr rejestru [...]). Zgodnie z § 16 ust.5 planu w obszarach ścisłej strefy konserwatorskiej oznaczonej graficznie na rysunku planu wprowadzono m.in.:
a) obowiązek uzyskania zgody PSOZ dla wszelkich zamierzeń związanych z przerabianiem, odnawianiem, rekonstrukcją i konserwacją obiektów zabytkowych i ich otoczenia oraz zmiany sposobu użytkowania,
b) obowiązek uzgadniania z PSOZ wszystkich projektów architektoniczno - budowlanych, infrastruktury technicznej oraz elementów małej architektury, ogrodzeń, reklam itp.,
c) generalny obowiązek zachowania historycznego podziału działek i ograniczenie zagęszczania zabudowy (w uzasadnionych przypadkach PSOZ może dopuścić realizację nowych obiektów, nie zakłócających układu przestrzennego - w oparciu o projekty uwzględniające wytyczne konserwatorskie).
W rozdziale V - Przepisy szczegółowe - zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej w § 27 zawarto ustalenia dotyczące obszaru oznaczonego w planie symbolem MMU - Teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. Przeznaczenie podstawowe tego terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z usługami podstawowymi. Przeznaczenie uzupełniające to: urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, zieleń urządzona, usługi wolnostojące lub wbudowane nieuciążliwe. Wśród zasad zagospodarowania wymieniono: a) modernizacja i rozbudowa istniejących obiektów, b) w obiektach zabytkowych ograniczenie działalności budowlanej do prac rewaloryzacyjno - konserwatorskich, c) uzupełnienie obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zagrodowymi i usługowymi wg uzgodnień PSOZ, d) teren położony w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej.
Tak więc rzeczą organów było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki [...] z tymi przepisami. Tymczasem w aktach sprawy brak jest nawet rysunku planu. Jedynie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w terenie MMU. Na podstawie wydruku znajdującego się na k.81 akt organu II instancji nie można dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjąć zatem należy, że organy naruszyły art.35 prawa budowlanego.
Nie dokonały również należytej wykładni przepisów planu. Jak już wcześniej wskazano, brak jest w aktach rysunku planu, więc zweryfikowanie tego twierdzenia nie jest możliwe. Dostępny na stronie internetowej Urzędu Gminy L. rysunek planu nie jest na tyle czytelny, żeby możliwe było dokonanie pewnego ustalenia w tej kwestii. Z rysunku tego wynika natomiast, że działka inwestora położona jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice). Stosownie do § 8 ust.2 uchwały w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów" (odległość pomiędzy istniejącymi budynkami w rynku i przyległych ulicach w miejscowości L.). Zdaniem Sądu wykładnia systemowa tego przepisu, w zestawieniu z § 14 ust.2 lit.b i j (zachowanie historycznej struktury przestrzennej i kompozycji urbanistycznej obszaru "śródmiejskiego" L. , kształtowanie współczesnej zabudowy w nawiązaniu do skali i istotnych cech zabudowy tradycyjnej, § 16 ust.2 (ścisłą ochroną konserwatorską objęty jest układ urbanistyczny L. z XIV/XV w.) prowadzi do wniosku, że chodzi o typową dla rynku i przyległych ulic odległość między budynkami. Inne rozumienie tego przepisu nie pozwoliłoby na dokonanie odbudowy czy rekonstrukcji (§ 16 ust.5 pkt b) obiektu zniszczonego w całości. Za taką możliwością przemawia również cel ustanowienia ścisłej strefy konserwatorskiej - chronienie układu urbanistycznego L. .
Rzecz jednak w tym, że organ przekonująco nie uzasadnił, że w kontrolowanym przypadku mamy w ogóle do czynienia z "odbudową". Konstatacja organu, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L. , z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, a zatem należało uznać, że przedmiotem inwestycji jest również odbudowa obiektu, jest wadliwy. Pogląd ten jest całkowicie sprzeczny z powszechnym rozumieniem pojęcia "odbudowy", którym - wobec braku definicji ustawowej - należy się posłużyć. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "odbudowa" to odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone, przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone. Jak już wcześniej sygnalizowano, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że odbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany zastępujący istniejący wcześniej obiekt, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Twierdzenie, że dla przyjęcia, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku odbudowy tylko na tej podstawie, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, jest nieuprawnione. Koniecznym było porównanie usytuowania dawnego "[...]" i usytuowania piwnicy (czy w całości znajdowała się pod domem?) z usytuowaniem i rozmiarami kwestionowanego budynku.
Nadto, zgodnie z § 54 uchwały plan dopuszcza budowę budynków w granicy działki w przypadku braku możliwości budowy budynków wolnostojących, na działkach do 16 m szerokości.
Organ nie ocenił zgodności projektu budowlanego zamiennego z tym przepisem planu. Nie wykazał, że w ogóle w sprawie ma ten przepis zastosowanie. Przecież przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym, tyle że usytuowanym w granicy. Nie została wykazana przesłanka, że brak było możliwości budowy na przedmiotowej działce budynku wolnostojącego.
Wreszcie, przypomnieć należy, że stosownie do § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W myśl ust.2 tego przepisu liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu braku miejsc postojowych zaakceptował stanowisko projektanta, który wskazał, że przy braku w tym zakresie wymagań określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (teren MMU - zabudowa mieszkaniowa z usługami), w związku z wielkością działki nie planuje się na niej miejsc postojowych.
Wskazać jednakże należy, że skoro plan nie reguluje tej kwestii, to projekt budowlany winien podlegać ocenie z punktu widzenia § 18 ust. 1 rozporządzenia, czego organ jednakże zaniechał.
Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, a to art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a., jak również naruszeniu art.51 ust.4 prawa budowlanego przez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych pomimo istotnych wad przedłożonego projektu.
Podkreślenia wymaga, że organy obydwu instancji zlekceważyły stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w dwóch prawomocnych wyrokach z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 874/16 oraz z dnia 19 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 668/18, co w demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP) zobowiązanym do przestrzegania zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP) nie może mieć miejsca.
Dla porządku odnotować należy, że pismem z dnia 23 lutego 2022 r. udział w sprawie zgłosiła prokurator Prokuratury Rejonowej K.-K. w K., a następnie pismem z dnia 2 marca 2022 r. zgłoszenie to cofnęła.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach orzeczenie oparto na przepisie art.200 p.p.s.a.