VII SA/WA 1897/23

VII SA/Wa 1897/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36,  art. 37,   art. 87  ust. 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi J. D., M. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. D. i S. D., decyzją z 23 maja 2023 r. nr KOA/1091/Ar/23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] ustalającą dla J. i S. D. jednorazową opłatę w wysokości 65.076,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 1,0916 ha, której przedmiotem sprzedaży był udział wynoszący 1/2 nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwana dalej "upzp", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 37 ust. 1 upzp wynika, że wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W świetle art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp wynika, że wszczęcie takiego postępowania powinno nastąpić przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Organ wyjaśnił, że wartość nieruchomości określa się w sytuacji, gdy:
1) na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;
2) na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany (art. 37 ust. 11 ustawy).
Z opinii urbanistycznej Burmistrza G. z 29 września 2022 r. wynika, że dla działki nr [...] do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 1994 r. nr [...] "Zamiany do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G.". Działka ta w planie miejscowym położona była na obszarze oznaczonym symbolem 49P – strefa produkcyjno-usługowa. W dniu 15 stycznia 2021 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. Jednostka B3-Etap V, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2020 r. nr [...].
Działka nr [...] obecnie znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym z 2020 r. symbolem U oraz w części o symbolu 6KDW.
W operacie technicznym wskazano, że powierzchnia działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem U wynosi 1,0169 ha, a na 6KDW - 0,0747 ha.
Dla terenu oznaczonego symbolem U ustala się:
a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa,
b) przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, parkingi,
c) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zamieszkania zbiorowego (hotel-motel), stacja paliw, infrastruktura techniczna, drogi wewnętrzne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty tymczasowe, parkingi,
d) na działce budowlanej dopuszcza się: zabudowę usługową, magazyny, garaże i budynki gospodarcze (§ 17 pkt 1 i pkt 3 lit. a planu z 2020 r.).
W § 17 pkt 9 planu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, teren U - 10%.
Dla m.in. terenu 6KDW ustala się:
przeznaczenie podstawowe: drogi wewnętrzne,
przeznaczenie towarzyszące: chodniki, ciągi pieszo rowerowe, zieleń urządzona,
c) przeznaczenie dopuszczalne: infrastruktura techniczna, w tym nie związana z drogą, zatoki postojowe (§ 20 pkt 1 planu).
W § 20 pkt 6 planu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, dla terenu 6KDW - 1 %.
Kolegium wskazało, że na mocy umowy sprzedaży z [...] lipca 2021 r. (Rep. [...]) M. D., E. D., J. D. i S. D. zbyli działkę nr [...] (KW nr [...]) za łączną kwotę 4.344.400 zł.
Dalej Kolegium wskazało, że wzrost wartości nieruchomości ustalony został na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę B. M. w dniu 3 listopada 2022 r. Biegła ustaliła, że 14 stycznia 2021 r., tj. w dacie wejścia w życie planu, działka ta była w części zabudowana budynkami niemieszkalnymi w stanie do rozbiórki, a w części stanowiła teren nieuporządkowany, porośnięty krzakami i drzewami (s. 4 operatu). W ewidencji gruntu działka o pow. 0,4955 ha stanowi grunt Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), a o pow. 0,5961 ha - RIVb (grunt orny klasy IVb).
Przepis art. 37 ust. 12 upzp stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "ugn"). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, dysponującącego wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Kolegium zaznaczyło, powołując się na orzecznictwo, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Może jedynie ocenić operat pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem treści, nie ma niejasności, pomyłek, braków podlegających sprostowaniu lub uzupełnienu. Swoboda rzeczoznawcy w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie może być ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważenia operatu reguluje w art. 157 ugn, metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania ocenia organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Biegła ustalając wartość nieruchomości przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 12 operatu). Uwzględniła art. 87 ust. 3a upzp, zgodnie z którym, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (s. 9 operat).
Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Analiza nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, że są one podobne, zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, z którego wynika, że przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób i korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym Kolegium zaznaczyło, powołując się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21, żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 ugn, zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 ugn, który stanowi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej".
Biegła odrębnie dokonała ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej w planie symbolem 6KDW o pow. 0,0747 ha, dochodząc do wniosku, że wartość tej części działki nie wzrosła (s. 18-19 operatu).
W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, zawiera wszystkie elementy wskazane w § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz w art. 37 ust. 1 upzp. Organ zaznaczył, że do zarzutów odwołania biegła ustosunkowała się w piśmie z 6 lutego 2023 r. i podzielił stanowisko, że wzniesienie na działce nr [...] obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie byłoby możliwe przy ustaleniach "starego planu". Lokalizacja takiej zabudowy wymagała zmiany studium, tj. umieszczenia w studium obszarów, na których możliwa będzie lokalizacja tego typu obiektów. Zgodnie z art. 10 ust. 3a-3b upzp, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 17 pkt 3 lit. b planu miejscowego z 2020 r. wprost wskazano, że na obszarze o symbolu U dopuszczono lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych, biurowych. W przypadku określania wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym (§ 51 rozporządzenia) i wartości rynkowe zostały oszacowane w taki właśnie sposób przy uwzględnieniu ustaleń starego planu w oparciu o ceny nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych w planie na cele przemysłowo-usługowe, dla stanu przy ustaleniach nowego planu w oparciu o ceny nieruchomości leżących w tej samej jednostce urbanistycznej co wyceniana nieruchomość. Na terenie położonym w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości zawarto pojedyncze transakcje, odnośnie nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w planie. We wschodniej części miasta, wzdłuż tej samej drogi nr [...] zawierane były transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu w planie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jednak w tych przypadkach działki te położone były pośród zwartej zabudowy i osiągały ceny jednostkowe kilkakrotnie wyższe niż na terenie objętym planem. Przyjęcie do porównań tych nieruchomości skutkowałoby otrzymaniem wyższej wartości, co spowodowałoby wyższą opłatą planistyczną. Dlatego do szczegółowej analizy wzięto wszystkie możliwe do porównań transakcje z tego terenu. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia nie wynika zakaz przyjmowania do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. W procedurze szacowania uwzględniono transakcję dotyczącą działki nr [...], gdyż transakcja ta była przedmiotem obrotu rynkowego, znana była jej cena, warunki zawarcia transakcji i cechy nieruchomości. W związku z tym nie było podstaw, aby uznać tę transakcję za nierynkową i nienadającą się porównań. Zakaz taki nie wynika również z art. 153 § 1 ugn.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli J. D. i S. D.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 36 ust. 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wzrost wartości nieruchomości wynikał z uchwalenia planu z [...] listopada 2020 r. w sytuacji, gdy nie wykazano różnic w zakresie cech planistycznych;
2. art. 36 ust. 4 upzp w zw. z art 37 ust. 1 upzp poprzez wadliwe przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu wzrosła wartość nieruchomości uzasadniająca ustalenie opłaty planistycznej;
3. art. 153 § 1 ugn oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 159 ugn poprzez ustalenie opłaty planistycznej na podstawie błędnego operatu szacunkowego przy zastosowaniu metody porównawczej, który to błąd polegał na tym, że dobierając nieruchomości porównawcze biegła wybrała także nieruchomość wycenianą (transakcja z 30 lipca 2021 r.);
4. art. 4 pkt 16 ugn przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że nieruchomości uwzględnione w operacie szacunkowym są nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu - jako nieruchomość podobną można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością wycenianą, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a nie wprost nieruchomość, której dotyczy wycena (transakcja z 30 lipca 2021 r.);
5. art. 4 pkt 16 ugn przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego stanowią nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z powyższym przepisem - nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - co w konsekwencji narusza § 55 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na brak uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych umożliwiającego weryfikację operatu przez stronę i organ, nieposiadających wiadomości specjalnych;
6. art. 153 ust. 1 ugn przez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że przy podejściu porównawczym wystarcza wskazanie nieruchomości podobnych i ich cen, podczas gdy należy precyzyjne wyjaśnić z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości;
7. art. 36 ust. 4 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczywistą podstawą ustalenia i nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty planistycznej może być tylko i wyłącznie bezsporne ustalenie, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznym i bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, a nie innych czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości.
Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez:
a) ustalenie kwoty wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. M. zawierający oczywiste i rażące błędy, przez co nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji,
b) błędne ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie spowodowało wzrost wartości nieruchomości w stosunku do wartości, jaką nieruchomość miałaby przy obowiązywaniu poprzedniego planu z 22 listopada 1994 r., choć ustalenia nowego planu były mniej atrakcyjne niż uprzednio obowiązującego i nie wykazano różnic w zakresie cech planistycznych;
9. art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i brak wyjaśnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie planu a wzrostem wartości nieruchomości;
10. art 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego bezzasadne zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuty skargi zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi. Po przytoczeniu m.in. art. 37 ust. 1, 6,11 upzp i przedstawieniu rozważań ogólnych - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazali na wartość dowodową operatu szacunkowego i zakres związania organu jego treścią. Zaznaczyli, że organy zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego naruszając art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niewłaściwie również oceniły operat szacunkowy uznając, że spełnia on wymagania ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Kolegium nie zweryfikowało stanowiska skarżących co do wymogów wyboru nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ugn). Podejście porównawcze odpowiada ekonomicznemu znaczeniu wartości (nieruchomość ma być warta tyle, ile ktoś będzie chciał zapłacić). Podejście to zakłada, że istnieją sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, powinno być precyzyjne wyjaśnione w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego. Dalej wskazali na art. 4 pkt 16 ugn i wyjaśnili, jak należy rozumieć pojęcie nieruchomości podobnej, w świetle orzecznictwa, w którym stwierdza się, że nie jest to identyczność parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych zasadniczo wpływających na wartość nieruchomości. Jest to podobieństwo, a nie tożsamość. Powyższej definicji nie spełnia więc nieruchomość uwzględniona w transakcji z 30 lipca 2021 r. Przyznali, że słusznie wskazuje Kolegium, że nie ma zakazu przyjmowania do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości wycenianej, jednak z art. 153 ust. 1 ugn wynika, że do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości stosuje się nieruchomości podobne, nie wyceniane. Organy winny więc ocenić, czy nieruchomości zostały przyjęte do porównania zgodnie z powyższymi kryteriami. Według skarżących należy uwzględniać nieruchomości podobne, sprzedane w okresie najbliższym, poprzedzającym wycenę. Rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, przedstawiając w szczególności: a) rodzaj rynku (np. rynek lokali mieszkalnych, lokali handlowych, gruntów niezabudowanych, itp.), b) obszar rynku (np. osiedle mieszkaniowe, dzielnica, miasto, gmina), c) okres badania cen (np. miesiąc, kwartał, rok), d) informacje o popycie i podaży (w tym oferty), potencjał rozwojowy oraz inne czynniki ekonomiczne, które uzna za istotne. Rzeczoznawca powinien ocenić wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych, które mogą stanowić wagi cech rynkowych. Cechy rynkowe to m.in. właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczno-użytkowe i prawne, wpływające zasadniczo na zróżnicowanie cen. Błędny dobór transakcji w operacie doprowadził do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, co winno skutkować uchyleniem wydanych decyzji. Bezkrytycznie organ przyjął wnioski wynikające z opinii planistycznej z 29 września 2022 r., która nie wyjaśniała jakie elementy i cechy planistyczne występujące w planach przesądzają o wzroście atrakcyjności nieruchomości skarżących. Porównanie planów nie wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości w nowym planie jest atrakcyjniejsze. W każdym z nich występuje funkcja usług oraz inne funkcje o zbliżonym charakterze. Przeznaczenie działki w starym planie jest bardziej ogólne, a "nowy" plan jest bardziej szczegółowy (ogranicza zabudowę). Świadczy to jednoznacznie, że korzystniejsze zapisy co do tej działki znajdują się w starym planie. Nie występuje zatem cecha różniąca jaką jest przeznaczenie planistyczne - na korzyść nowego planu - a więc nie ma przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej.
Bezkrytycznie Kolegium podzieliło też ustalenia biegłej i Burmistrza co do korzystniejszego zapisu planu z uwagi na to, że dopuszcza on realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych i biurowych. Tymczasem z poprzedniego planu nie wynika, aby było to zabronione. Aktualny plan jedynie uszczegóławia dopuszczalne przeznaczenie, wymieniając właśnie ten element. Organy nie przeanalizowały zapisów uprzedniego planu i nowego w zakresie dopuszczonych przedsięwzięć. Różnic cech planistycznych nie wyjaśnia też opinia planistyczna z 29 września 2022 r. ograniczająca się tylko do przytoczenia zapisów obu planów. Skoro opinia nie wyjaśnia przyczyn wyprowadzonych wniosków, to powinna być pominięta, lub - jak w przypadku operatu szacunkowego - organ winien zwrócić się o ewentualne wyjaśnienia. Nie wykazano jakie cechy różniące występują w obu planach i która z nich przesądza o wzroście atrakcyjności nieruchomości, jak i bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie planu a wzrostem jej wartości. Użyty w art. 36 ust. 4 upzp zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi istnieć w dacie uchwalenia planu lub jego zmiany, a wzrost tej wartości winien być obliczony w operacie sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami logiki. W świetle bowiem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, jej podział, czy scalenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na etapie postępowania sądowego w dniu 8 lipca 2023 r. zmarł S. D., a jego następcami prawnymi – jak wskazał pełnomocnik skarżącej J. D. w piśmie z 10 maja 2024 r. (k. 41) – są: J. D., M. D. i T. D.
W piśmie z 3 września 2024 r. (k. 82) profesjonalny pełnomocnik skarżącej J. D. wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. R.-Z. w dniu 14 kwietnia 2024 r. celem wykazania istnienia poważnych wątpliwości i błędów odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.
Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 3 września 2024 r. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. R.-Z. w dniu 14 kwietnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych.
Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosku pełnomocnika skarżącej J. D. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego 14 kwietnia 2024 r. przez W. R.-Z., którego Sąd na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. nie uwzględnił, bowiem wniosek ten nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "ppsa". Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 ppsa – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Opinii biegłego z 14 kwietnia 2024 r. przedłożonej przez stronę na etapie postępowania sądowego nie można uznać za dowód w sprawie. Ponieważ opinia ta nie została sporządzona na etapie postępowania administracyjnego, jako dowód przeprowadzony przed organem w sprawie i w świetle art. 84 kpa nie ma waloru dowodu z opinii biegłego. Opinia ta ma wyłącznie cechy dokumentu prywatnego. Gdyby zaś sąd dokonał jej oceny, byłaby ona równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W myśl bowiem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 ppsa). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2342/15). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że złożony przez skarżącą do akt sądowych sprawy operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. nie był elementem materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej, a co więcej nie był on im nawet znany, gdyż złożony został dopiero na etapie postępowania sądowego. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 ppsa jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa (vide: wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11; z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 3625/18 i z dnia 16 stycznia 2024 r., I OSK 1820/20). Gdyby na etapie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego skarżąca złożyła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie, wówczas byłby on dowodem z dokumentu prywatnego, którego wiarygodność oraz moc dowodowa podlegałaby ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd podziela całkowicie stanowisko i poglądy prawne wyrażone w wyroku w sprawie analogicznej, rozpoznanej pod sygn. akt VII SA/Wa 1824/23, w której Sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2023 r. oddalił skargę E. D. i M. D. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 maja 2023 r. nr KOA/1092/Ar/23 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], obr. [...], o pow. 1,0916 ha położonej w G. – w której przedmiotem był udział wynoszący 1/2 nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w której to sprawie operat szacunkowy z 3 listopada 2022 r. sporządzony przez B. M. był podstawą wydania decyzji zarówno w powyższej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1824/23, jak i w niniejszej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1897/23.
Stosownie do art. 36 ust. 4 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 i 3-5 upzp wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nałożenie takiej opłaty musi być poprzedzone ustaleniem wystąpienia kumulatywnie przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości; 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały; 4) postępowanie w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uchwalenie planu miejscowego powoduje wzrost wartości nieruchomości, jeżeli wprowadza tzw. ulepszenia planistyczne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., II OSK 1345/19 i wymienione w nim orzecznictwo). Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnianie takich czynników, które zaszły po tej dacie, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07; z dnia 3 listopada 2016 r., II OSK 3390/14; z dnia 3 listopada 2016 r., II OSK 2631/15; z dnia 20 października 2020 r., II OSK 1540/20). Zgodnie z art. 37 ust. 12 upzp do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zastosowanie mają zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako "ugn"). W świetle art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór metody szacowania, uwzględniającej cel wyceny, rodzaj nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Sposób dokonania takiej wyceny i czynności, które musi podjąć rzeczoznawca dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego sporządzany w tym zakresie nie wiąże bezwzględnie organu, a jest opinią podlegającą jego ocenie (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999 r., s.378; także wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r., I SA 1978/00). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia należy do obowiązków organu. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach rzeczoznawca majątkowy oparł te elementy i zbadać prawidłowość jego rozumowania. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania biegłego, które doprowadziło do wydania opinii o takie, a nie innej treści (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r., II SA 1302/83). Merytoryczna ocena operatu w zakresie metodologii i wiedzy specjalistycznej, w tym doboru nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonej wagi, czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Zagadnienia te, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona nie może zatem domagać się od organów weryfikacji operatu w tym zakresie.
W świetle zarzutów skargi - podważających operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. M. z 3 listopada 2022 r. - podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że strona wnosząca zarzuty w tym zakresie, powinna wykazać istnienie takich wad, a odnośnie wiedzy specjalistycznej może to uczynić tylko przez złożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., I OSK 1604/14). Aby skutecznie zakwestionować operat szacunkowy, strona skarżąca powinna zatem albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ugn. W konsekwencji, subiektywne poglądy osób niemających wiedzy specjalistycznej w zakresie ewentualnych błędów metodologicznych operatu szacunkowego nie mają doniosłości prawnej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że 15 stycznia 2021 r. wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. Jednostka B3-Etap V zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2020 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 31 grudnia 2020 r. poz. 13579), który działkę nr [...] umiejscowił na terenie o symbolu U oraz w części o symbolu 6KDW. Powierzchnia działki na terenie U wynosi 1,0169 ha, a na terenie 6KDW - 0,0747 ha. Do 31 grudnia 2003 r. na tym terenie obowiązywała uchwała z [...] listopada 1994 r. nr [...] "Zamiany do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G.", która dla działki nr [...] położonej wówczas na terenie 49P - przewidywała strefę produkcyjno-usługową. W nowym planie dla terenu U ustalono: a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, b) przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, parkingi, c) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zamieszkania zbiorowego (hotel-motel), stacja paliw, infrastruktura techniczna, drogi wewnętrzne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty tymczasowe, parkingi, d) na działce budowlanej dopuszcza się: zabudowę usługową, magazyny, garaże i budynki gospodarcze (§ 17 pkt 1 i pkt 3 lit. a planu). Stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty dla terenu U określono na 10% (§ 17 pkt 9 planu). Natomiast dla symbolu 6KDW przewidziano przeznaczenie: a) podstawowe: drogi wewnętrzne, b) towarzyszące: chodniki, ciągi pieszo rowerowe, zieleń urządzona, c) dopuszczalne: infrastruktura techniczna, w tym nie związana z drogą, zatoki postojowe (§ 20 pkt 1 planu). W § 20 pkt 6 planu dla tego terenu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty - 1 %.
M. D., E. D., J. D. i S. D. umową z 30 lipca 2021 r. (Rep. [...]) zbyli działkę nr [...] (KW nr [...]) za kwotę 4.344.400 zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że w dacie wejścia w życie planu na części przedmiotowej działki istniały budynki niemieszkalne w stanie do rozbiórki, a w pozostałej części był to teren porośnięty krzakami i drzewami (s. 4). Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wziął pod uwagę art. 87 ust. 3a upzp wskazujący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (s. 9 ). W świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomością podobną nie jest zatem tylko nieruchomość identyczna. Jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższego przepisu.
Z świetle przedstawionej argumentacji, zarzuty skarżących, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości nie są podobne, w tym transakcja z 30 lipca 2021 r., Sąd ocenił jako chybione, skoro dotyczyły one właśnie terenów w zasadniczej części przeznaczonych pod zabudowę usługową, w tym obiektami handlowymi o powierzchni powyżej 2000 m2 przy występującej zabudowie budynkami niemieszkalnymi w stanie do rozbiórki. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że ze względu na małą ilość porównywanych transakcji, różniących się tylko datą transakcji, ceny nie były korygowane ze względu na upływ czasu, jak i nie uwzględniono transakcji dotyczących darowizn, zniesienia współwłasności. W piśmie z 6 lutego 2023 r., odnosząc się do zarzutów odwołania, autorka operatu szacunkowego wyjaśniła, że nowy plan umożliwił sytuowanie na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego nie umożliwiał uprzedni plan, bowiem lokalizacja takiego rodzaju zabudowy wymagałaby zmiany studium. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 3a-3b upzp, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 17 pkt 3 lit. b planu jednoznacznie dopuszczono lokalizację na obszarze o symbolu U obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych, biurowych.
Sąd podzielił stanowisko organu również co do tego, że ani § 4 ust. 3 rozporządzenia, ani art. 153 § 1 ugn nie zakazuje przyjmowania do wyceny uprzednich transakcji dotyczących nieruchomości wycenianej. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, sporządzony w sprawie operat szacunkowy w zakresie, w jakim podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie zawiera wad, które naruszałyby art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ugn, jak i przepisów powołanego rozporządzenia. Przydatność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty planistycznej została zweryfikowana przez organ odwoławczy z poszanowaniem reguł procesowych, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Spełnia on wymogi wymienione w § 56 i § 57 rozporządzenia. Określa bowiem przedmiot i zakres wyceny oraz cel wyceny. Przedstawia podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości. Opisuje stan nieruchomości, wskazuje jej przeznaczenie oraz analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat nie uchybia wymogom wskazania rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak i przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny, które prawidłowo uzasadnia. Rzeczoznawca wyjaśniła powody, dla których, określając wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu wybrała nieruchomości do porównań. W tabeli 4 opisała poszczególne cechy wraz z odpowiadającymi im wartościami liczbowymi, a w tabeli 5 charakterystykę nieruchomości wycenianej i porównywanych.
W świetle powyższych okoliczności, Sąd uznał, że wydane przez organy orzekające w tej sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa. Raz jeszcze należy wyjaśnić, że jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna była zgodnie z art. 157 ugn przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawili ani kontroperatu, ani nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia wskazanego w art. 157 ugn, czyli nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zatem skarżący skutecznie nie podważyli wartości dowodowej operatu szacunkowego z 3 listopada 2022 r. sporządzonego przez B. M. Złożony dopiero na etapie postępowania sądowego operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. R-Z., nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, albowiem – jak już wyżej wyjaśniono – Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a zwłaszcza ze złożonego w dniu 10 września 2024 r. (k. 82 akt sądowych) operatu szacunkowego, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 106 § 3 ppsa. Sąd jedynie bada legalność, zgodność z obowiązującymi przepisami prawa wydanych decyzji na dzień ich wydania i dowody wniesione po tym terminie nie są brane pod uwagę, ponieważ postępowanie dowodowe prowadzone jest przed organem administracji publicznej, a nie przed sądem administracyjnym. Ani wojewódzkie sądy administracyjne, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzą postępowania dowodowego z operatu szacunkowego złożonego na etapie postępowania sądowego, ponieważ to nie jest ten etap postępowania, w którym można prowadzić dowód z operatu szacunkowego. Taki dowód należało zgłosić w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organem, a nie dopiero przed sądem administracyjnym. Przedłożony w toku niniejszego postępowania sądowego dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego 14 kwietnia 2024 r., jest dowodem spóźnionym.
Z podanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone wadami, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).