I OSK 967/05

II SA/Łd 709/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
Art. 112 ust. 1-3, art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 21 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi B. Spółki Komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 lipca 2024 roku znak: GN-III.7581.102.2024.AW w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, decyzją z 30 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 26 lutego 2024 r. o odmowie ustalenia, B. spółce komandytowa z siedzibą w K., odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z 13 września 2023 r. B. spółka komandytowa z siedzibą w K.,
wystąpiła o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, przejętą na mocy orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Decyzją z 26 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...]. Organ wskazał, iż nabycie przez Skarb Państwa tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie stanowiło wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym organ pierwszej instancji nie posiada właściwości rzeczowej doprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Łódzki zaznaczył, że spółka jako podstawę roszczenia wskazała przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tymczasem sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr 22 z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (M.P. z dnia 30 kwietnia 1948 r. Nr 44 poz. 222). Podstawę do wydania ww. aktu stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17 ze zm. - ustawa nacjonalizacyjna). Stosownie do zapisów zawartych w ww. orzeczeniu, przedsiębiorstwa firm wymienionych w załączniku ulegały przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. W załączniku do orzeczenia wymienione zostało T. – W. ul. [...] (Lp. 528). Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka, na której wniosek wszczęte zostało niniejsze postępowanie powstała w wyniku przekształcenia T. S.A., i w ocenie spółki przejęcie własności nieruchomości na podstawie przytoczonych przepisów należy uznać za pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska, wyjaśniając, iż ustawa, na podstawie której Skarb Państwa przejął własność nieruchomości, objętej wnioskiem odszkodowawczym, nie została uchylona. Wojewoda, powołując się na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. wskazał, że w ustawie nacjonalizacyjnej określono specyficzną postać odszkodowania, które w zasadzie powinno być wypłacane w papierach wartościowych, zaś w wyjątkowych gospodarczo sytuacjach również w gotówce lub innych wartościach, przy czym nie zostało sprecyzowane, kiedy zachodzą owe wyjątkowe przypadki. Szczegółowe zasady obliczania odszkodowania miały być określone w rozporządzeniu Rady Ministrów. Rozporządzenie miało ponadto określać skład komisji, sposób powoływania jej członków, liczbę członków konieczną do ważności uchwał, tryb postępowania komisji oraz odwoływania się od jej orzeczeń. Przepisy wykonawcze do ustawy, regulujące ww. kwestie, nigdy nie zostały
wydane, nie zostały też utworzone specjalne komisje, mające rozstrzygać sprawy dotyczące odszkodowań za przejęte na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa. W konsekwencji organ uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. przewidują odmienny tryb ustalenia odszkodowania aniżeli przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami w przypadku wywłaszczania nieruchomości. Konsekwentnie brak wydania rozporządzenia do ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, skutkuje tym, że nie zostały określone zasady ustalania tych odszkodowań, jak również nie został utworzony organ, który miałby te odszkodowania ustalać. Podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania nie może, w ocenie organu stanowić przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a tym samym wszczęte w oparciu o ww. przepis postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
W skardze B. spółka komandytowa z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:
- art. 21 i art. 64 Konstytucji, art. 6 i art. 7 k.p.a., w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez błędne, sprzeczne z Konstytucją i zasadami praworządności oraz wyraźną regulacją ustawową uznanie, iż nie został utworzony organ właściwy do ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości T. S.A. w W., położonej w Ł., przy ul. [...], przejętej na mocy Orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, objętej przejęciem na mocy w/w orzeczenia zgodnie z orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 28 maja 1953 r. znak GM.II.212/19 i zatwierdzonym nim protokołem zdawczo-odbiorczym, podczas gdy organem takim na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie;
- art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne uznanie, iż przepis art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na mocy Orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa z uwagi na to, iż nie zostały wydane przepisy wykonawcze określające zasady obliczania odszkodowania oraz nie został utworzony organ, który miałby te odszkodowania ustalać, podczas gdy zasady ustalania takiego odszkodowania regulują obecnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej Rozdziału 5 Działu III, w tym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3;
- art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 lutego 2024 r. i jednoczesne umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, podczas, gdy brak jest podstaw do umorzenia postępowania i winno ono być prowadzone, w szczególności z uwagi na przepisy Rozdziału 5 Działu III, ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, a w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu postępowania wymagającego rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Stan faktyczny ustalony przez organy nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości sądu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy tak jak przyjął organ odwoławczy postępowanie zainicjowane wskazanym na wstępie wnioskiem spółki zasadnie uznano za bezprzedmiotowe.
Jako podstawę żądania ustalenia odszkodowania za przejęty grunt spółka wskazała art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje jako własne utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wedle którego, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa własności do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. Taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki: NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11; z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; z 26 stycznia 2021 r., I OSK 1895/20; z 24 marca 2021 r., I OSK 41107/18; z 8 listopada 2021 r., I OSK 4632/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 807/21; z 7 kwietnia 2022 r., I OSK 1250/21; z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1516/21; z 7 czerwca 2022 r., I OSK 864/19; z 9 czerwca 2022 r., I OSK 2800/19; z 18 stycznia 2023 r. I OSK 2823/19; z 23 marca 2023 r., I OSK 255/22; z 22 marca 2023 r., I OSK 256/22; z 22 marca 2023 r., I OSK 257/22; z 26 maja 2023 r. I OSK 1223/22).
W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy ustalił, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr 22 z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (M.P. z dnia 30 kwietnia 1948 r. Nr 44 poz. 222). Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. W myśl regulacji zawartych w orzeczeniu, przedsiębiorstwa firm wymienionych w załączniku ulegały przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. W załączniku do orzeczenia wymienione zostało T. – W. ul. [...] (Lp. 528). Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka, na której wniosek wszczęte zostało niniejsze postępowanie, powstała w wyniku przekształcenia T. S.A. ustalenia te nie są kwestionowane, a sąd uznał je za prawidłowe.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie u.g.n. przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2 u.g.n.) i może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 u.g.n.), może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3) i następuje w celu realizacji celu publicznego - jednego z celów wymienionych w art. 6 tej ustawy lub celu publicznego określonego w innej ustawie. Nie jest więc, w świetle powyższego, wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 u.g.n. nacjonalizacja dokonywana w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że nieruchomość wskazana we wniosku spółki nie została wywłaszczona lecz znacjonalizowana, przy czym według przepisów stanowiących podstawę przejęcia "na własność Państwa" takie przejęcie następowało w istocie bez odszkodowania. Co więcej, również w obecnie obowiązującej regulacji prawnej brak jest przepisów, które dawałyby podstawę do żądania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. Oznacza to, że wskazana we wniosku podstawa prawna żądanego odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) nie mogła legitymować spółki do żądania odszkodowania za wskazane we wniosku nieruchomości. Skoro zaś brak jest innych przepisów, które w drodze decyzji administracyjnej, w stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie (prawidłowo ustalonym przez organy), pozwalałaby przyznać skarżącej spółce odszkodowanie, to w ocenie sądu zasadnym było przyjęcie przez Wojewodę, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
W konsekwencji powyższego sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, a tym samym podnoszone w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
P.K.