II SA/Kr 367/22

II SA/Kr 367/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2031/22 - Postanowienie NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 stycznia 2022r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 lipca 2021 r. znak: [...]
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Opisaną powyżej decyzją Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako cześć działki nr [...], położonej w obr. [...], m. T., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T..
Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 13.11.2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o ustaleniu dla [...] Zarządu Dróg Miejskich [...], ul. [...], lokalizacji na budowę drogi gminnej, połączenia ul. [...] z ul. [...], obejmującej swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także budowę mostu na potoku W. budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego oraz budowę infrastruktury urządzeń uzbrojenia podziemnego w zakresie sieci wodociągowej, energetycznej, teletechnicznej, gazowej i internetowej; rozbudowę skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] oraz przebudowę ul. [...] polegającej na dobudowie dodatkowych pasów ruchu do skrętu w prawo i lewo od strony ul. [...] oraz ułożeniu nowej nawierzchni bitumicznej na jezdni i przebudowie obustronnych chodników, na terenie położonym w T..
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. S. D., pisma Zarządcy Dróg i Komunikacji w T. z dnia [...].2021r. wraz z załącznikami, w tym uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...].1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie tarnowskim do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, organ I instancji ustalił, że wywłaszczona działka znajduje się w całości w granicach pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w T..
W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzucił naruszenie:
1) art. 136 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 11d ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie może być przedmiotem obrotu jako stanowiąca drogę publiczną, podczas gdy fragment nieruchomości, jakiej dotyczy wniosek nie stanowi drogi publicznej;
2) art. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do uznania, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...], obr [...], stanowi w całości obszar pasa drogowego w rozumieniu powyższego przepisu, podczas gdy organ I i II instancji nie ustalił, czy na gruncie znajdują się urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a wnioskodawca stanowczo kwestionuje fakt lokalizacji takich urządzeń na części nieruchomości podlegającej zwrotowi, jak i fakt ich funkcjonalnego powiązania z drogą jak również fakt wzniesienia tych urządzeń w trakcie realizacji inwestycji drogowej realizującej cel wywłaszczenia,
3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek do zwrotu , który nie może nastąpić ze względu na zlokalizowanie na nieruchomości urządzenia niezbędnego do obsługi drogi, podczas gdy wskazane przepisy jasno określają przesłanki zwrotu, które to przez wnioskodawcę zostały w całości wypełnione,
4) art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a) niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza zwrotu nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego,
b) niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy przepis art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie drogi, stanowiącej tylko część pasa drogowego,
c) na skutek realizacji inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej, połączenia ul. [...] z ul. [...], obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także mostu na potoku W. , objętej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2008 r., ([...]), na części wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący, zlokalizowano urządzenia techniczne w rozumieniu art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, podczas gdy nie było to przedmiotem przywołanej wyżej inwestycji;
5) art. 7, 7a, 8, 77, 80 kpa poprzez przyjęcie, że:
a) cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13.11.2008 r., ([...]) został zrealizowany na całej powierzchni działki o nr [...], obr [...], podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości dokonane zostało na cel publiczny budowy pn. budowa drogi gminnej, połączenia ul. [...] z ul. [...], obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także mostu na potoku W. , a w ramach tego celu na objętej wnioskiem części nieruchomości nie wykonywano żadnych prac polegających na rozbudowie tej drogi jak również na montażu innych urządzeń technicznych służących
wybudowanej drodze,
b) nieruchomość objęta wnioskiem, jest w całości częścią pasa drogowego, podczas gdy na części nieruchomości, której zwrotu żąda skarżący nie znajdują się urządzenia
Techniczne, o których mowa w art. 4 pkt 1) ustawie o drogach publicznych i nie powstały one również w wyniku realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości,
c) na nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...], obr. [...] zlokalizowany jest
chodnik, sieć elektroenergetyczna, sieć wodociągowa, sieć komputerowa oraz sieć telekomunikacyjna wraz ze studzienką telekomunikacyjną, podczas gdy organ nie przeprowadził na tę okoliczność postępowania dowodowego i oparł w się w całości na piśmie ZDIK w T. z dnia 21.4.2016 r., czyli na jednostce podległej Prezydenta Miasta T. i zainteresowanej korzystnym dla miasta rozstrzygnięciem polegającym na odmowie zwrotu nieruchomości, przyjmując bezkrytycznie i bez dodatkowej analizy ustalenia tej jednostki,
d) według zapewnień ZDIK w T., zawartych w piśmie z dnia [...].2016 r., na części nieruchomości objętej wnioskiem planowana jest inwestycja pn. "rozwój infrastruktury rowerowej na terenie miasta T. – odcinek nr [...] ul. [...] do ul. [...] do ul. [...]", podczas gdy pomimo upływu 6 lat inwestycja taka nie powstała,
e) wydanie decyzji organu I instancji w oparciu o nieaktualny stan prawny, wobec przywołania tekstu jednolitego ustawy o drogach publicznych w wersji z 2013 r. podczas gdy aktualny tekst jednolity na dzień wydania decyzji pochodzi z 2020 roku;
6) art. 107 § 2 pkt 6 kpa poprzez brak wyczerpujących ustaleń dotyczących istoty sprawy, w tym przytoczenia wyczerpującej podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia co uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia i stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podkreślono na wstępie, że w toku postępowania doszło do wyznaczenia zasięgu pasa drogowego w terenie, a skarżący był obecny przy tych czynnościach.
W protokole ustalenia granic pasa drogowego geodeta wskazał, że cała działka nr [...], obr. [...], m. T. wchodzi w zakres pasa drogowego, który obejmuje również nawierzchnię wjazdu na stację CPN oraz parkingu samochodowego. Na działce znajdują się również: chodnik z kostki prefabrykowanej, położony wzdłuż ulicy, chodnik z kostki prefabrykowanej położony prostopadle do ulicy, prowadzący na teren stacji, bariera odgradzająca ulicę z chodnikiem od parkingu na terenie stacji, wjazdy na teren stacji, sieć elektroenergetyczna, lampy oświetlenia ulicznego, sieć wodociągowa z hydrantem, sieć telekomunikacyjna (komputerowa) i pylon reklamowy.
Pismo Zarządcy Dróg i Komunikacji w T. z dnia 18.06.2021 r. również potwierdza, że przedmiotowa działka znajduje się w całości w granicach pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w T., w który wchodzą, jak wynika z ortofotomapy: pylon reklamowy z hydrantem, chodnik z wjazdami, część parkingu na stacji CPN, zieleń izolacyjna oraz z mapy zasadniczej - sieć eletroenergetyczna, wodociągowa i telekomunikacyjna.
W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miasta Tamowa znak: [...] z dnia 26.01.2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę drogi wraz z dokumentacją powykonawczą, z której wynika, że w ramach planowanej inwestycji przebudowy ulicy [...], wykonano na nieruchomości, (w tym na części nieruchomości o której zwrot wnosi skarżący), część chodnika z kostki prefabrykowanej zapewniającego dojście do stacji, barierę odgradzającą chodnik przy ulicy od parkingu samochodowego na terenie stacji, wjazdy na teren stacji, teren wysypany żwirem, na którym znajduje się hydrant, znaki drogowe i pylon reklamowy, odgrodzone również od chodnika z ulicą niewielką barierą.
Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem, że przedmiotowa działka znajduje się w całości w pasie drogowym drogi gminnej, a w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych nieruchomość taka nie może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi.
Sięgając do orzecznictwa oraz definicji zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o drogach organ odwoławczy wskazał, że pojęcie pasa drogowego jest znacznie szersze od drogi, droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska.
Dalej organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną, sporna działka jest oznaczona w rejestrze ewidencji gruntów symbolem "dr", a organem wyłącznie uprawnionym do zmiany ewidencyjnych jest starosta, zaś podstawą zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu. Tymczasem uprawniony geodeta stwierdził, że cała działka skarżącego znajduje się aktualnie w granicy pasa drogowego, co oznacza, że znajdujące się na niej urządzenia są związane z funkcjonowaniem drogi.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że organ l nie ustalił, czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się urządzenia techniczne związane "z potrzebami zarządzania drogą" organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż w granicach przedmiotowej działki znajdują się wskazane przez zarządcę drogi, takie elementy pasa drogowego jak: chodniki, sieć elektroenergetyczna, wodociągowa z hydrantem, sieć telekomunikacyjna, a ponadto część chodnika z kostki prefabrykowanej zapewniającego dojście do stacji, bariera odgradzająca chodnik przy ulicy od parkingu samochodowego, wjazdy na teren stacji, teren wysypany żwirem, na którym znajduje się hydrant, znaki drogowe i pylon reklamowy odgrodzone również od chodnika z ulicą niewielką barierą. Ponadto wyjaśnić należy, że nie jest konieczne dla uznania, że ww. nieruchomość znajduje się w granicach pasa drogowego, zabudowanie jej w całości urządzeniami drogowymi. Pas drogowy obejmuje także pewną przestrzeń stanowiącą bufor oddzielający drogę oraz wszelkie urządzenia z nią związane od nieruchomości sąsiednich (którego szerokość zasadniczo zależna jest od kategorii danej drogi).
W końcowej części uzasadnienia oddalono zarzuty proceduralne, stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w szczególności, że zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, a uchybienie polegające na błędnie podanym publikatorze tekstu jednolitego ustawy nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Od powyższej decyzji A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 136 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 11d ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:
a) nieruchomość objęta wnioskiem nie może być przedmiotem obrotu jako stanowiąca
drogę publiczną, podczas gdy fragment nieruchomości jakiej dotyczy wniosek nie stanowi drogi publicznej,
b) na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego, skoro wykonanie sieci telekomunikacyjnej i innych sieci, które położone są w gruncie, nie było przedmiotem inwestycji (nie wynika to z protokołu powykonawczego), a zatem lokalizacja sieci w gruncie nie była związana z realizacją celu wywłaszczenia,
2) art. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do uznania, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...], obr [...], stanowi w całości obszar pasa drogowego w rozumieniu powyższego przepisu, podczas gdy organ I i II instancji nie ustalił, czy na gruncie znajdują się urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a wnioskodawca stanowczo kwestionuje fakt lokalizacji takich urządzeń na części nieruchomości podlegającej zwrotowi, jak i fakt ich funkcjonalnego powiązania z drogą jak również fakt wzniesienia tych urządzeń w trakcie realizacji inwestycji drogowej realizującej cel wywłaszczenia,
3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek nastąpić ze względu na zlokalizowanie na nieruchomości urządzenia niezbędnego do obsługi drogi, podczas gdy wskazane przepisy jasno określają przesłanki zwrotu, które to przez wnioskodawcę zostały w całości wypełnione,
4) art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a) fragment sieci telekomunikacyjnej stanowi urządzenie zlokalizowane w pasie drogowym, od którego następnie należy wyznaczyć granice prasa drogowego, co doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, że cała nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w pasie drogowym,
b) sieć wodociągowa, sieć elektroenergetyczna i sieć telekomunikacyjna, którą to organ uznaje za punkt wyznaczający granice pasa drogowego, były funkcjonalnie związane z drogą i służyły realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu;
c) niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza zwrotu nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego,
d) niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy przepis art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie drogi, stanowiącej tylko część pasa drogowego,
e) na skutek realizacji inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej, połączenia ul. [...] z ul. [...], obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także mostu na potoku Wątok, objętej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2008 r., ([...]), na części wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący, zlokalizowano urządzenia techniczne w rozumieniu art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, podczas gdy nie było to przedmiotem przywołanej wyżej inwestycji;
5) art. 7, 7a, 8, 77, 80 kpa poprzez przyjęcie, że:
a) cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2008 r., ([...]) został zrealizowany na całej powierzchni działki o nr [...], obr [...], podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości dokonane zostało na cel publiczny budowy pn. budowa drogi gminnej, połączenia ul. [...] z ul. [...], obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także mostu na potoku W. , a w ramach tego celu na objętej wnioskiem części nieruchomości nie wykonywano żadnych prac polegających na rozbudowie tej drogi jak również na montażu innych urządzeń technicznych służących
wybudowanej drodze poza tymi wskazanymi w dokumentacji powykonawczej,
b) nieruchomość objęta wnioskiem, jest w całości częścią pasa drogowego, podczas gdy na części nieruchomości, której zwrotu żąda skarżący nie znajdują się urządzenia
Techniczne, o których mowa w art. 4 pkt 1) ustawie o drogach publicznych i nie powstały one również w wyniku realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości,
c) na nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...], obr. [...] zlokalizowany jest
chodnik, sieć elektroenergetyczna, sieć wodociągowa, sieć komputerowa oraz sieć telekomunikacyjna wraz ze studzienką telekomunikacyjną, podczas gdy urządzenia te
nie służą inwestycji drogowej i nie są funkcjonalnie związane z drogą,
d) wydanie decyzji organu I instancji w oparciu o nieaktualny stan prawny, wobec przywołania tekstu jednolitego ustawy o drogach publicznych w wersji z 2013 r. podczas gdy aktualny tekst jednolity na dzień wydania decyzji pochodzi z 2020 roku;
6) art. 107 § 2 pkt 6 kpa poprzez brak wyczerpujących ustaleń dotyczących istoty sprawy, w tym przytoczenia wyczerpującej podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia co uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia i stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji;
7) art. 6 kpa, polegające na odmowie zwrotu części nieruchomości podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują zakazu zwrotu części nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wniosków płynących z orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".
Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu.
Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1376 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85).
Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA, który oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 1627/13, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14 stwierdził, że zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W przedmiotowej sprawie objęta wnioskiem działka nr [...] leży w całości w granicy pasa drogowego. Jak wskazały organy administracyjne, wynika to jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z ustaleń poczynionych przez aktualnego geodetę. Stwierdził on, że przedmiotowa działka wchodzi w zakres pasa drogowego, który obejmuje również nawierzchnię wjazdu na stację benzynową, parking samochodowy, chodnik, barierę odgradzającą ulicę z chodnikiem, sieć elektroenergetyczna, lampy oświetlenia ulicznego, sieć wodociągową z hydrantem, oraz sieć telekomunikacyjną. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w piśmie Zarządcy Dróg i Komunikacji w T. z dnia 18.06.2021 r. oraz w danych ewidencyjnych, które przedmiotowej działce przypisują symbol "dr".
Powyższych ustaleń faktycznych nie kwestionuje również skarżący, twierdząc wszelako, że potraktowanie urządzeń drogowych, chodników, itp. jako części pasa drogowego jest zbyt szerokie i nieuprawnione.
W odpowiedzi należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Drogę stanowi zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast ulicę (art. 4 pkt 3 u.d.p.). Oprócz samej drogi elementem pasa drogowego będzie za równo chodnik (część drogi przeznaczona do ruchu pieszych), jak i zjazd będący połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 6, pkt 8 i pkt 22 u.d.p.).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14: "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części."
Skoro zatem z poczynionych ustaleń wynika, że na działce należącej niegdyś do skarżącego, zrealizowano inwestycję drogową, obejmującą budowę nie tylko jezdni jako takiej ale również niezbędnych urządzeń z nią związanych, w szczególności w postaci zjazdu, chodnika, bariery ochronnej oraz sieci wodociągowej i telekomunikacyjnej, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w stanie faktycznym jak i w danych ewidencyjnych, to zasadna jest odmowa dokonania zwrotu tej nieruchomości. Z tego powodu niezasadne okazały się zarzuty materialne, zmierzające do wykazania, że możliwy jest zwrot części działki, która nie stanowi drogi sensu stricte.
Oddaleniu podlegały również proceduralne zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80 i art. 107 k.p.a. W opinii Sądu, organy ustaliły stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z poszanowaniem obowiązujących zasad prawa, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji. Co istotne, lektura uzasadnienia skargi i odwołania wskazuje, że skarżący tych ustaleń nie kwestionował, w szczególności nie negował, że na wywłaszczonej działce faktycznie znajdują się wymienione przez organy urządzenia. Twierdził wyłącznie, że fragment działki, na którym znajdują się te urządzenia może podlegać zwrotowi, które to roszczenie nie było jednak uprawnione z przyczyn wyszczególnionych powyżej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.