VII SA/Wa 1047/23

VII SA/Wa 1047/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 marca 2023 r. nr 208/OPON/2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 14 marca 2023r. nr 208/OPON/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z 28 listopada 2022 r. odmawiającą wydania pozwolenia na budowę 40 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych bliźniaczych i dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących z instalacjami i urządzeniami, zbiornikiem na wody opadowe, ciągów pieszo jezdnych z zagospodarowaniem na części działek nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] i [...] w W..
Po przytoczeniu art. 35 ust. 1 i 3 Prawo budowlane organ zaznaczył, że na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zachodniego pasma P. w rejonie ul. [...] - uchwała Rady m. st. Warszawy z 21 kwietnia 2021 r., Nr XXVI/652/2016 (dalej plan) jednostka: B6.1MN.
W dniu 20 kwietnia 2022 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości m. in. poprzez: właściwe oznaczenie nieruchomości inwestycyjnych; doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z planem zmienionym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 24 maja 2016 r. w opisanym zakresie; doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie) w zakresie: § 14 ust. 1 i § 15; § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a; § 271 ust. 1; złożenie opinii hydrologicznej; dołączenie decyzji o wyłączeniu działek z produkcji rolnej i o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie ogrodów deszczowych; uzgodnienia zarządcy drogi co do terenu przyległego do ul. [...]; zgodność z § 15 planu; wykazanie braku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi - uzgodnienie z Zarządem Zlewni; uzupełnienie części opisową pzt m.in. o: określenie powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 planu, wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 10 planu, co do każdej z działek; wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej pokrytej roślinnością do każdej z działek, informację o obszarze oddziaływania obiektu; wykazania zgodności budynków, oznaczonych w pzt Typ A i B w zakresie § 5 ust. 5 pkt 4, 5, 6 planu; analizę technicznych, środowiskowych i ekonomicznych możliwości realizacji wysoce wydajnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło;
W piśmie z 25 października 2022 r. inwestor odniósł się ww. postanowienia.
Wojewoda zaznaczył, że dla symbolu B6.1MN w § 18 ust. 11 pkt 2 lit. f planu określono minimalne powierzchnie działki budowlanej dla domów jednorodzinnych wolnostojących - 1000 m2 , a dla bliźniaczych - 750 m2 dla jednego segmentu. Zapis § 18 ust. 11 pkt 2 lit. e planu wskazuje, że maksymalna długość elewacji frontowych poszczególnych budynków - zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 5 planu.
W § 11 ust. 2 pkt 8 plan zakazuje realizowania budynków na działkach o powierzchni mniejszej niż określona w pkt 6 i szerokości mniejszej niż określona w pkt 7; co nie dotyczy działek budowlanych objętych ostateczną decyzją podziałową do czasu wejścia w życie planu.
Wojewoda wskazał, że inwestycja zgodnie z wnioskiem z 4 marca 2022 r., znajduje się na części działek nr ew. [...], [...], [...]. Z uwagi na podział działki nr [...] na działki [...] i [...] ww. ustalenia planu co do minimalnej powierzchni działki budowlanej i długości elewacji frontowych będą miały zastosowanie. Dlatego zarzuty odwołania w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 planu, dla terenów z działkami budowlanymi zakazuje się realizacji nawierzchni perforowanych na terenach przewidzianych do ruchu kołowego. Plan nie definiuje wprawdzie tego pojęcia, niemniej – zdaniem organu - nie tylko powierzchnie przeznaczone pod drogi są terenami ruchu kołowego. Są to również powierzchnie placów manewrowych i miejsc postojowych, czego nie zmieniają zapisy planu odnoszące się do dopuszczalnego przeznaczenia terenów, jak i definicja parkingu określona w § 3 pkt 25 warunków technicznych.
Miejsca postojowe z geokraty są więc niezgodne z § 8 ust. 1 pkt 5 planu
Nadto, zgodnie z § 18 ust. 11 pkt 5 lit. a planu obsługa komunikacyjna przewidziana jest od ulic: [...] ul. [...], [...]18KDD lub drogi wewnętrznej B6.2 KDw.
Jako dostęp do drogi publicznej wskazano nowoprojektowany zjazd z drogi gminnej ul. [...] oraz przez nowoprojektowaną ulicę wewnętrzną 18 KDD (na postawie służebności przejścia i przejazdu) i dalej ciągi pieszo- jezdne będące częścią opracowania, szer. 5 m z kostki betonowej (str. 4 p.z.t.)
Zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [...] na działce nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr % ustanowiono nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność przejścia i przejazdu w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej 18KDD zgodnie z planem. Inwestor złożył też akt notarialny z 18 stycznia 2023 r. rep. A nr [...] o ustanowieniu służebności przejazdu dla działek nr [...] i [...].
Organ podkreślił, że drogi 8KDZ ul. [...] i 18 KDD faktycznie nie istnieją. Drogę 18 KDD stanowi pas gruntu pokryty zielenią, a 8KDZ ul. [...] trakt polny o szerokości uniemożliwiającej ruch pojazdów.
Dalej – powołując się na orzecznictwo - wskazał, że dostęp do drogi publicznej musi być realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Pojęcie dostępu do drogi publicznej winno być rozumiane jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej (WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07 z dnia 13 lutego 2008 r.).
Odnosząc się do oceny zgodności projektu budowlanego z § 271 ust. 1 warunków technicznych Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji.
Wskazał, że zgodnie z § 273 ust. 1 odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Najmniejsza strefa pożarowa dla budynków zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, obejmującej budynki mieszkalne, stosownie do § 227 ust. 1 wynosi 8000m2. Tymczasem dla wszystkich budynków wskazano tę samą kategorię zagrożenia ludzi ZL IV, a odległości między budynkami wynoszą 4,74 m, 4,8 m, 5,1 m, 5,4 m. Z części rysunkowej i opisowej projektu nie wynika, aby były zwrócone ku sobie ścianami oddzielenia pożarowego.
Inwestycję ponadto podzielono na 2 strefy pożarowe obejmujące budynki wzdłuż dróg wewnętrznych. Strefa 1 obejmuje budynki nr 1-20 o pow. 5490 m2, a 2 budynki nr 21-42 o pow. 7033,4 m2. Suma powierzchni wewnętrznej wszystkich budynków wynosi 11411 m2 (str. 27 projektu). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jest to zatem nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawo budowlane. Sztuczne wydzielenie 2 stref pożarowych w ramach jednej działki budowlanej jest zatem niezgodne § 271 ust. 1 i § 273 warunków technicznych i narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo budowlane.
Ponadto, § 19 ust. 1 pkt lit. a dotyczy zapewnienia 7 m odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Z projektu wynika, że miejsc postojowych dla całej inwestycji jest 168. Ich zaprojektowanie wskazuje, że są one częścią jednego parkingu., a więc odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku jednorodzinnym jest niezgodna z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c warunków technicznych. Większa ilość pojazdów generuje większą emisję spalin i hałasu, stąd skupisko miejsc postojowych winno być usytuowane w dalszej odległości od okien budynku mieszkalnego. Wyznacznikiem § 19 ust. 1 warunków technicznych powinna być zatem ilość miejsc postojowych w całym parkingu, a nie w jego poszczególnych częściach. Dlatego § 19 ust. 5 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania.
Następnie organ opisał obowiązki, które nałożone nieprawidłowo. Zaznaczył m.in., że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego tylko wówczas, gdy działka leży w pasie przeznaczonym w planie pod przyszłą budowę dróg, a więc ma zastosowanie tylko na etapie planistycznym.
Zapis § 18 ust. 11 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 3 planu dla terenu B6.1 MN, ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z § 4 ust. 3 dla terenu MN ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zakresu domów wolnostojących, domów bliźniaczych. Wojewoda stwierdził, że Prezydent nieprawidłowo określił ww. zabudowę jako szeregową. Inwestor prawidłowo wskazał na budowę 40 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i 2 jednorodzinnych dwulokalowych, wolnostojących. Cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie przegrodami dwóch budynków, konstrukcyjnie samodzielnych tak, aby możliwa była rozbiórka jednego bez zagrożenia drugiego. Są to więc dwa odrębne obiekty przylegające do siebie własnymi ścianami. Natomiast w projektowanych budynkach są po 2 lokale, które stanowią jeden segment bliźniaka. Są to zatem dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian, każdy ma odrębne ściany zewnętrzne i zachowują pewien stopień podobieństwa. Organ przytoczył orzecznictwo, z którego wynika, że nawet wspólny fundament lub dach, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza i ściany łączącej obie części obiektu o odpowiedniej odporności ogniowej, nie przeczy samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że są to dwa osobne domy mieszkalne, jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. O samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (Wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18).
Zaznaczył też, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z 24 maja 2016 r. w zakresie § 18 ust. 11 pkt 2 lit. c i d oraz § 2 ust. 1 pkt 10 wskazano, że ustalenia wskaźników w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej jest możliwe dla procedur wszczętych po 21 października 2010 r., tj. po zmianie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Niniejsze postępowanie wszczęto po 2010 r., a więc wskaźniki powinny być ustalone dla całej działki budowlanej, a nie każdej z działek ewidencyjnych.
Dodał, że organ nie jest uprawniony do oceny merytorycznej plan.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 35 ust. 3 i ust. 5 Prawo budowlane poprzez uznanie, że skutecznie wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości, a Wojewoda nie był zobowiązany do wezwania do ich usunięcia wskutek zmiany stanu faktycznego i prawnego inwestycji, co doprowadziło do uznania, że zachodzi niezgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego z planem i warunkami technicznymi i projekty są niekompletne;
b) § 21 ust. 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie zastosowano go do miejsc parkingowych w sytuacji, gdy przepis ten nie wyklucza nawierzchni miejsc postojowych dla samochodów osobowych z materiałów perforowanych (geokraty);
c) § 3 pkt 22 rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 planu, zmienionym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 maja 2016r. poprzez niezweryfikowanie terenu pod miejsca parkingowe i przyjęcie, że miejsca z geokraty będą sprzeczne z planem;
d) § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że wydzielenie stref pożarowych jest z nim sprzeczne i narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego;
e) § 19 ust. 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania;
f) art. 36 a ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 271 i 272 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że nie naruszono warunków przeciwpożarowych;
g) § 18 ust. 11 pkt 2f w z. z § 11 ust. 8 planu poprzez uznanie, że nie zachowano minimalnej powierzchni działki budowlanej dla każdego z budynków;
h) § 14 ust. 1, § 15, § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz niezachowanie minimalnych odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego;
i) art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej, a niewybudowanie drogi 18KDD przez gminę, nie może obciążać skarżącej;
j) art. 3 pkt 2a Prawo budowlane w zw. z § 61 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada intencji uchwalenia planu;
k) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, c Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie, że organy architektoniczno-budowlane mają prawo badać projekt odmiennie od ich autora, który - na podstawie art. 20 Prawa budowlanego - odpowiada za projekt lub sprawdzający projekt;
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 k.p.a. w zw. z art. 217, 218 i 219 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie pełnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, w tym nieuwzględnienie faktów znanych Wojewodzie z urzędu; wybiórcze i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie rzetelnej oceny materiału dowodowego dołączonego w postępowaniu w II instancji;
- nieuwzględnienie ekspertyz i twierdzeń strony oraz wniosków dowodowych;
b) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie ;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w zachodziły przesłanki do jej uchylenia;
d) art. 15 i 136-138 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania;
e) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji pozytywnej :
Po przedstawieniu stanu faktycznego skarżąca wskazała:
- w zakresie złożenia dokumentacji dotyczącej nieruchomości nieistniejących, że w odwołaniu wnosiła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 czerwca 2022r. zatwierdzającej podział działki [...] na działki nr [...] (0,9480 ha) i [...] (0,6449 ha). Wojewoda winien wezwać inwestora do usunięcia braków po złożeniu nowych dowodów. Organ odwoławczy winien bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie ma dokładnie je określać. Wezwanie z 11 kwietnia 2022r. nie spełniało ww. wymogów co do podziału działki nr ¾. Decyzję podziałową załączono do odwołania.
W świetle art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu sporządza się na aktualnej mapie. Jeśli mapa jest nieaktualna, należy wezwać do jej uaktualnienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organy nie analizowały, czy podział działki miał wpływ na krąg stron postępowania. Na poparcie ww. stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo.
- w zakresie niezachowania minimalnych powierzchni działki budowlanej
Plan nie określa minimalnej powierzchni działek budowlanych dla domów jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych. Prezydent sam zauważył, że w dacie podejmowania uchwały nie było delegacji ustawowej do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek. Plan uchwalono w oparciu o przepisy obowiązujące przed zmianą u.p.z.p. Nowelizacja weszła w życie 21 października 2010r. Przepis przejściowy nakazywał stosowanie nowych przepisów do postępowań wszczętych po tej dacie. Plan uchwalono w oparciu o uprzednie przepisy, gdyż procedurę wszczęto 18 marca 2010r. Minimalne powierzchnie działek budowlanych wskazane w § 18 ust. 11 pkt 1 lit. f dotyczą zatem wyłącznie terenów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem. Teren inwestycyjny do nich nie należy. Skarżąca nie planuje podziału działek. Organ nie może zmusić do podziału nieruchomości. Dalej opisała możliwość określenia w planie minimalnej wielkości nowo wydzielonych działek budowlanych.
Podniosła, że NSA w wyroku z 6 czerwca 2017r. (II OSK 460/17) kontrolując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do ww. planu stwierdził, że zastosowano niewłaściwie nowy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wynika to m.in. z § 1 ust. 4 pkt 6 uchwały - "Plan zawiera ustalenia dotyczące: zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni działek budowlanych, minimalnej liczny miejsc do parkowania i sposobu realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów", które niemal w całości odpowiada obecnemu brzmieniu ww. przepisu. Tak więc o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po 21 października 2010r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny spełniać § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do u.z.p.z. W wyroku z 16 grudnia 2016r. II OSK 2749/16 NSA stwierdził, że zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia powinny określać linie zabudowy, powierzchnie biologicznie czynne, gabaryty, wysokości zabudowy i geometrii dachu. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz odnosi się do pierwotnego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za nowelizacją nie zmieniono rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Pierwszeństwo w tym zakresie mają więc przepisy ustawy. W tej sytuacji organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, powinien odnosić się do powierzchni działki lub terenu. (...) Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że na etapie sporządzania planu miejscowego gmina miała możliwości "doprecyzowania, jakiego rodzaju jednostki gruntu mają być odniesieniem do parametrów zabudowy", przy czym jej uprawnienie sprowadzać się powinno w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do wyboru pomiędzy działką lub terenem, nie zaś jak wskazano w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do: "działek ewidencyjnych, budowlanych czy innych możliwych do precyzyjnego zidentyfikowania jednostek powierzchni ziemi", bowiem takie uprawnienie nie wynika z cytowanego przepisu, co więcej określenie tych parametrów w odniesieniu do działki budowlanej wprost narusza § 4 pkt 6 rozporządzenia. Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność planu co do szeregu zapisów zawierających minimalne powierzchnie zabudowy działek budowlanych dla domów jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych np. § 18 ust. 7, 8, 9 i 10, w których zawarte były identyczne sformułowania wobec wielkości powierzchni zabudowy takich działek. Oznacza to, że ten zapis planu jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.z.p.z. w pierwotnym brzmieniu i nie może być podstawą wydania decyzji odmownej. Plan nie przewiduje minimalnej powierzchni działek dla domów jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych.
W zakresie miejsc postojowych z materiałów perforowanych.
W § 3 pkt 25 rozporządzenia uszczegółowiono pojęcie stanowiska postojowe wraz z dojazdami. Przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Rozróżniono zatem pojęcie "stanowiska postojowego" i "dojazdów łączących te stanowiska". Plan nie definiuje "ruchu kołowego", jednak § 13 planu rozróżnia "parking" od "komunikacji kołowej" – co wynika też z wykładni § 13 ust. 2 i § 14 planu. Nie można więc uznać, że w zakresie zasad kształtowania komunikacji kołowej mieszczą się zasady dotyczące parkingu - miejsca parkingowego wraz z dojazdem.
W przypadku określania terenu dla dróg publicznych podstawowa funkcja wskazana jest jako "komunikacja kołowa" (§ 4 ust 16 pkt 1), natomiast w § 4 ust 16 pkt 3 dopuszcza się urządzenie terenu poprzez wyznaczenie "miejsc parkingowych". Zatem "komunikacja kołowa" a "miejsce parkingowe" wg. planu nie oznaczają tego samego sposobu zagospodarowania terenu. Wojewoda nie dokonał wykładni systemowej i wzajemnej relacji w/w zapisów planu z § 8 ust. 1 pkt 5.
Plan jest zbieżny z rozporządzeniem, które definiuje "parking" jako wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych i dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli dojazdy występują. Zakaz nawierzchni perforowanych na terenach ruchu kołowego zamieszczono w rozdziale dot. zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i w praktyce odnosi się on do ustaleń powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca powołała orzecznictwo, w którym wskazuje się, że teren wyłożony kratką eko może być uznany za umożliwiający naturalną wegetację i retencję wód, jak wymaga tego warunek określony w definicji legalnej terenu biologicznie czynnego (wyrok NSA z 24 października 2014 r., II OSK 929/13).
Parking na ekoracie nie jest sprzeczny z planem, gdyż nie stanowi "komunikacji kołowej" z § 8 ust. 1 pkt 5, a na terenach ruchu kołowego przewidziano nawierzchnię z kostki betonowej.
W zakresie braku wskazania faktycznego dostępu do drogi publicznej.
Inwestycja formalnie ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez służebność na działce nr [...], w planie 18 KDD przeznaczoną pod drogę publiczną - akt notarialny rep. A nr [...].
Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej ma więc zapewniajać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być wyłącznie hipotetyczny, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim celu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest zatem wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.
Plan przesądza, że działka nr [...] jest drogowa, co zapewnia dostęp do drogi publicznej. Ponadto, brak realizacji przez gminę planu poprzez wybudowanie drogi 18 KDD nie może powodować odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 5 sierpnia 2021r. II OSK 1301/21). Skarżąca zaznaczyła, że w razie rezygnacji przez m.st. Warszawa z budowy drogi 18 KDD do oddania do użytkowania inwestycji, gotowa jest utwardzić teren. Prowadzi też rozmowy z m.st. Warszawa i zamierza podpisać umowę ZRiD, ale jej zakres jest uzależniony od pozytywnego pozwolenia na budowę.
Co do niezgodności odległości pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków.
Strona przytoczyła § 271 ust. 1 rozporządzenia wskazujący, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 213, być mniejsza niż 8 m.
Wskazała, że zgodnie z wyrokiem NSA z 13 czerwca 2022 r. II OSK 1942/19 dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, to zarzut naruszenia przepisów pożarowych nie może być skutecznie podnoszony. Kompetencje organów architektoniczno-budowlanych określa art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, a w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń odnoszą się one do sprawdzenia ich kompletności, a nie ich oceny i ewentualnego podważania ich ustaleń.
Zdaniem skarżącej, nie naruszono 5 ust. 1 pkt 1 b Prawo budowlane. Według oświadczenia projektanta: zgodnie z opisem projektu architektoniczno-budowlanego pkt 13 lit. e budynki znajdują się w dwóch strefach pożarowych o pow.: 5490m2 i 7033,4m2. Żadna z nich nie przekracza 8000 m2. Pomiędzy strefami pożarowymi zapewniono odległość większą niż 8m. Organ nie odniósł się do ww. oświadczenia.
Ponadto, zgodność projektu budowlanego z planem oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowna zgodność. Organy winny wyjaśnić na czym sprzeczność ta polega.
W zakresie nieprawidłowego sposobu zaprojektowania miejsc postojowych
Strona wskazała, że zgodnie z § 19 ust. 5 rozporządzenia, zachowanie odległości o których mowa w § 19 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym. Powołała opinię Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 3 grudnia 2018r.
Za nieuzasadnione uznała twierdzenia o braku zgodności projektu budowlanego z § 19 ust. 5 w zw. § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a. W ust. 1 tego przepisu postanowiono, że odległość miejsc postojowych od m.in. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż 7 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk. Zachowanie tej odległości nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku (ust. 5 ww. przepisu). Ratio legis ww. przepisu sprowadza się przede wszystkim do położenia miejsc postojowych w sposób nienaruszający uprawnień właścicielskich podmiotów sąsiadujących. Inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc brak jest podstaw do wyłączenia odstępstwa wynikającego z ust. 5 § 19 rozporządzenia.
W zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego
Organ odstąpił od "dalszej szczegółowej analizy projekty budowlanego", pomimo zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 i 138 k.p.a. Nie rozpoznał też wniosku o przeprowadzenie dowodów powołanych w postępowaniu odwoławczym.
Dalej skarżąca przedstawiła obowiązki organu wynikające z art. 6-11 k.p.a. i art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przytaczając orzecznictwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że zarzuty okazały się w części trafne.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 marca 2023r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 listopada 2022r. odmawiającą wydania pozwolenia na budowę 40 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych bliźniaczych i dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących z opisanymi elementami na części działek nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] i [...] w W..
Na omawianym terenie obowiązuje uchwała Rady m. st. Warszawy z 21 kwietnia 2021 r., Nr XXVI/652/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ulicy [...]. Działki inwestycyjne położone są w jednostce oznaczonej symbolem B6.1MN.
Kluczowe dla odmowy wydania pozwolenia na budowę w tej sprawie – zdaniem Sądu – było ustalenie przez organy, że odnośnie dostępu do drogi publicznej inwestor wskazał na nowoprojektowany zjazd z drogi gminnej ul.[...] oraz przez nowoprojektowaną ulicę wewnętrzną 18 KDD (na postawie służebności przejścia i przejazdu). Wprawdzie zgodnie z § 18 ust. 11 pkt 5 lit. a planu obsługa komunikacyjna przewidziana jest od ulic: 8KDZ ul. [...], 18KDD lub drogi wewnętrznej B6.2 KDw, niemniej drogi te nie zostały jeszcze zrealizowane, a więc nie istnieją. Nie było kwestionowane, że pierwsza z dróg (8KDZ) jest drogą polną, a druga (18 KDD) pasem gruntu pokrytym zielenią. Powyższe potwierdzają fotografie znajdujące się w aktach administracyjnych organu I instancji.
Samo przeznaczenie w miejscowym planie określonego terenu pod drogę nie oznacza jednak, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę wybudować i to w czasie, w którym planowana inwestycja będzie gotowa do użytkowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych co do tej kwestii ukształtowały się dwa poglądy dotyczące – co wymaga podkreślenia - już etapu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z pierwszym dostęp do drogi publicznej powinien być faktyczny oraz zagwarantowany prawnie (wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego). Ponadto, musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. Niedopuszczalne jest, aby na tym etapie dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 91/18, LEX nr 2485794; wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2020 r., II SA/Kr 1182/19, LEX nr 2791397; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r., II SA/Rz 1158/19, LEX nr 3027230).
W konsekwencji, skoro dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości, co należy odnosić również do zapisów planu, jeśli na danym terenie został uchwalony, to tym bardziej musi istnieć fizycznie na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Drugi z poglądów zakłada, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest, aby dostęp do drogi publicznej był wyłącznie faktyczny (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 2040/11, LEX nr 1354928; wyrok WSA w Łodzi z 18 grudnia 2018 r., II SA/Łd 843/18, LEX nr 2608609; wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17, LEX nr 2675450). Jest to przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niemniej planowana inwestycja nie spełnia i tego kryterium.
W związku z powyższym, za niesłuszne Sąd uznał stanowisko inwestora, który zasadność przedstawionej argumentacji odnosił wyłącznie do dróg jeszcze niezrealizowanych.
Ponadto z akt wynika, że jako działki inwestycyjne we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (z 4 marca 2022r.) zostały wymienione części działek nr ew. [...], [...], [...]. Niemniej, decyzją z 6 czerwca 2022r. Prezydent m.st. Warszawy podzielił działkę nr [...] na dwie działki [...] i [...], co zdezakualizowało dokumentację projektową w tym zakresie, o czym organ powiadomił inwestora w piśmie z 10 listopada 2022r. Inwestor wprawdzie odebrał dokumentację 21 listopada 2022r. nie usunął jednak ww. rozbieżności. Pomimo, że Wojewoda – po powzięciu informacji o wydaniu decyzji z 6 czerwca 2022r. (została dołączona do odwołania) - powinien wezwać inwestora do dokonania stosownej korekty w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niemniej uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro inwestor o tym fakcie wiedział już w dacie doręczenia decyzji podziałowej, odebrał dokumentację projektową, jednak zmian nie skorygował. W zawiadomieniu z 10 listopada 2022r. organ wyszczególnił wszystkie uchybienia, których inwestor nie usunął.
Sąd podzielił również stanowisko Wojewody co do tego, że § 19 ust. 5 rozporządzenia w tej sprawie nie miał zastosowania. Przypomnieć trzeba, że § 19 ust. 1 pkt lit. a rozporządzenia określa na obowiązek zapewnienia 7 m odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Z projektu zagospodarowania terenu natomiast wynika, że dla całej inwestycji zaprojektowano. 168. Odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku jednorodzinnym powinna być zatem zgodna z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c warunków technicznych (20 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych). Jako parking § 3 pkt 25 rozporządzenia definiuje wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Kwestia odległości między poszczególnymi zgrupowaniami stanowisk nie ma znaczenia w świetle powyższej definicji i należy je traktować łącznie jako jeden parking. Definicja parkingu wskazuje, co stanowi jego części. Definicję tą do rozporządzenia wprowadzono w styczniu 2018 r. ze względu na praktykę sztucznego grupowania stanowisk postojowych w celu zmniejszenia odległości od okien. Zgodnie z treścią rozporządzenia sprzed nowelizacji grupowanie połączonych ze sobą dojazdami stanowisk postojowych było możliwe. Obecnie odległości określone w § 19 warunków technicznych odnoszą się do całych parkingów, wlicza się do nich wszystkie stanowiska postojowe, połączone ze sobą drogami umożliwiającymi dojazd do nich.
Ponadto § 18 ust. 11 pkt 2 lit. f planu określa wymiary działek budowlanych wg § 11 ust. 2 pkt 6, 7, 8, przy czym minimalna powierzchnia działki budowlanej: dla domów jednorodzinnych wolnostojących - 1000 m2 oraz dla domów jednorodzinnych bliźniaczych - 750 m2 dla jednego segmentu. Zgodnie zaś z § 11 ust. 2 pkt 6, 7, 8 ze względu na konieczność zachowania charakteru obszaru oraz wprowadzeniu zasad ładu przestrzennego określa się minimalne powierzchnie działek budowlanych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej: a) dla domów jednorodzinnych bliźniaczych - zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, b) dla domów jednorodzinnych wolnostojących - zgodnie z ustaleniami szczegółowymi (...), ustalenia nie dotyczą działek istniejących oraz działek powstałych w wyniku realizacji dróg publicznych wyznaczonych w planie (pkt 6); określa się minimalne szerokości frontów działek budowlanych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej: a) dla domów jednorodzinnych bliźniaczych - 12 m dla jednego segmentu, b) dla domów jednorodzinnych wolnostojących - 18 m (pkt 7); zakazuje się realizowania budynków na działkach o powierzchni mniejszej niż określona w pkt 6 oraz o szerokości mniejszej niż określona w pkt 7; ustalenie to nie dotyczy działek budowlanych objętych ostateczną decyzją podziałową do czasu wejścia w życie planu. Plan wszedł w życie 6 czerwca 2016r.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że teren inwestycji położony jest na powierzchni 16 647,31 m2, na którym planuje się realizację 40 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 2 budynków jednorodzinnych wolnostojących. Tym samym już z porównania ww. danych wynika, że nie będzie zapewniona minimalna powierzchnia działek określona w planie. Natomiast kwestia, czy w tym zakresie zapisy planu są prawidłowe – skarżąca wskazywała na brak delegacji ustawowej do określania w planie powierzchni minimalnej nowo wydzielanej działki budowlanej - pozostawała poza kompetencją organów architektoniczno budowlanych.
Każde z opisanych wyżej uchybień stanowiło samodzielną podstawę do wydania decyzji negatywnej. Z tej przyczyny Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi uznając, że kontrolowane decyzje są prawidłowe.
W konsekwencji, już tylko ubocznie Sąd wskazuje, że nie podzielił stanowiska organów co do sprzeczności zaprojektowania miejsc parkingowych z ekokraty z § 8 ust. 1 pkt 5 planu (dla terenów z działkami budowlanymi zakazuje się realizacji nawierzchni perforowanych na terenach przewidzianych do ruchu kołowego). Pomimo braku definicji "ruchu kołowego" przyjmuje się powszechnie, że jest to ruch wszystkich pojazdów odbywający się po drogach (np. Wielki Słownik Języka Polskiego). Oczywiste jest, że miejsca przeznaczone do parkowania nie są drogami.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.