II SA/Kr 362/24

II SA/Kr 362/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XLIX/587/2023 Rady Gminy Korzenna z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 4 - Lipnica Wielka" I. Stwierdza nieważność: ← § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, ← § 12 ust. 1 pkt 2 lit. "c" zaskrzonej uchwały w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem ZL, ZLp, WS, R, RZ, ZC, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o ogniwa fotowoltaiczne , z zastrzeżeniem dopuszczenia ust. 1 pkt 4"; ← § 12 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały; ← § 12 ust. 7 pkt 3 zaskrzonej uchwały w zakresie słów "o wartości przekraczającej 500 kW, na terenach oznaczonych symbolami 44R i 45R, położonych w strefie oddziaływania obiektów i urządzeń OZE" ← § 3 ust. pkt 34 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczenia "strefy oddziaływania obiektów i urządzeń OZE"; ← § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. W pozostałym zakresie oddala skargę; III. Zasądza od Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIX/587/2023 Rady Gminy Korzenna z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 4-Lipnica Wielka", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 4 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 3, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem ZL, ZLp, WS, R, RZ, ZC, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o ogniwa fotowoltaiczne, z zastrzeżeniem dopuszczenia ust. 1 pkt 4", § 12 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 7 pkt 3, § 29 ust. 2 pkt 3 lit. b. Wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w planie miejscowym dopuszczono możliwości lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnej, jednakże w ocenie organu nadzoru zapisy planu regulujące tę materię są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również naruszają zapisy art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). W Studium Gminy Korzenna wprowadzono wyjątek i wyznaczono obszar rozmieszczenia odnawialnych źródeł energii o wartości przekraczającej 100 kW tylko dla terenów oznaczonych symbolem 44R.45R (są to tereny o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 i § 12 ust. 7 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tym samym zgodnie z zapisami Studium dopuszczona została - na całym obszarze objętym jego zakresem - możliwość lokalizacji odnawialnych źródeł energii emitujących moc do 100 kW. Wyjątkiem są tylko te tereny dla których dopuszczono możliwość rozmieszczenia urządzeń o mocy powyżej 100 kW (dotyczy to terenów oznaczonych symbolem 44R. i 45R), wraz z ich strefami ochronnymi. Natomiast kwestionowane wyżej zapisy planu miejscowego pozwalają na lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o parametrach powyżej 500 kW oraz pomiędzy 100 kW a 500 kW, co jest niezgodne z zapisami Studium Gminy Korzenna.
Po drugie: w ocenie Wojewody naruszono art. 37a u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących o zakazie lokalizacji ogrodzeń tj. § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 29 ust. 2 pkt 3 lit. b. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu nadanym im przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U z 2015, poz. 774 ze zmianami) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą one być wykonane, rada gminy może ustalać w formie uchwały innej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 37a ustawy). W związku z wprowadzeniem art. 37a do u.p.z.p. uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zatem rada gminy utraciła kompetencje do ustalania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń.
Kolejny zarzut skargi odnosi się do § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały, obejmującego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W przepisie organ planistyczny posłużył się określeniem "użytkownik obiektu", wymieniając rodzaje zabudowy: budynki mieszkalne (w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, w zabudowie zagrodowej), budynki rekreacji indywidualnej, zabudowy usługowej, zabudowy produkcyjno - usługowej oraz zabudowy usług drobnej wytwórczości, jednakże w § 3 tekstu uchwały (słowniczek) nie zamieszczono wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie "użytkownik obiektu". Wójt Gminy Korzenna w przesłanych organowi nadzoru wyjaśnieniach, poinformował, że w zakresie par. 11. ust. 3 cyt. gdzie użytkownik obiektu powinien zapewnić odpowiednią ilość miejsc, wskazanie na niezrozumienie pojęcia użytkownika obiektu i braku definicji ww. jest bez znaczenia. Nie trzeba definiować w planie wszystkich pojęć, w szczególności np. pojęć regulowanych przez inne przepisy, czy jak w tym przypadku wskazania kodeksu cywilnego. Organ nadzoru nie podzielił tego poglądu. Kwestionowanym zapisem nałożono na kogoś (kogo?) zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Ze względu na swoją funkcję regulacyjną, ustalenia planu (nakazy, zakazy) powinny być formułowane bezosobowo i zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Brak wskazania jednoznacznego odbiorcy kwestionowanego zapisu, może powodować błędną interpretację ustaleń prawa miejscowego zapisanych w § 11 tekstu uchwały, w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych.
Ponadto Wojewoda dostrzegł niespójność § 7 ust. 2 pkt 1 tekstu uchwały z załącznikiem nr 1 - Rysunkiem planu, stanowiącym część graficzną ustaleń planu. W § 7 ust. 2 pkt 1 tekstu uchwały zapisano: "2. W obszarze objętym planem występują obiekty wpisane do ewidencji zabytków, chronione na mocy niniejszego planu: 1) stodoła nr [...], wł. M. Z.", natomiast analiza zawartości rysunku planu wykazała, że obiekt wpisany do ewidencji zabytków: stodoła nr [...], znajduje się jest poza obszarem objętym planem miejscowym.
Na wezwanie Sądu strona przeciwna przesłała do akt "odpowiedź na skargę" (k. 15), przy czym pismo to stanowi w istocie kopię pisma kierowanego do Wojewody Małopolskiego jeszcze przed wniesieniem skargi i odnosi się do również do kwestii, które nie stanowią przedmiotu skargi (m. in. uwagi o klauzuli informacyjnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych w toku sporządzania projektu zmiany planu miejscowego; brak ustalenia linii zabudowy w terenach rolnych, wskaźników powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w zakresie terenu 2MN1U).
W zakresie zarzutu dotyczącego lokalizacji odnawialnych źródeł energii organ zaznaczył, że nie na całym obszarze objętym granicami planu miejscowego dopuszczono możliwość lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy poniżej 500 kW a wyłącznie wyznaczonych obszarach OZE: 44R, 45R. Studium wskazuje na zakres możliwych inwestycji, gdzie dopuszczono możliwość rozmieszczenia urządzeń o mocy powyżej 100 kW, wraz z ich strefami ochronnymi. Skoro ustawodawca zmienił zakres mocy z 100 kW na 500 kW to w ocenie organu świadomie dopuścił możliwość lokalizacji wskazanych mocy. Zaznaczono przy tym, że studium gminy Korzenna przyjęte zostało uchwałą nr XXXIV/375/2018 z dnia 16 marca 2018 r. - w okresie przed zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z 17 września 2021 r. W tym czasie możliwe było wyznaczenie w studium obszarów, na których możliwe było rozmieszczenie odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. Natomiast skoro ustawodawca na bazie stosownej ustawy zmienił zakres mocy z 100 kW na 500 kW, w ocenie organu należy interpretować przepisy ustawy wprost i nie wymaga to zmiany studium.
W zakresie naruszenia art. 37a u.p.z.p., wyznaczając w uchwale zapisy stanowiące zakaz lokalizacji ogrodzeń, podkreślono, iż zapisy te realizują wymogi przepisów prawa wodnego oraz prawa ochrony, środowiska i nie mają bezpośredniego związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, tj. przepisami, na podstawie których organ nadzoru kwestionuje zapisy planu miejscowego. Wprowadzony zapis ma na celu uwzględnienie uwarunkowań faktycznych jakie cechuje przedmiotowy teren ze względu na występowanie cieku wodnego, dla którego koniecznym jest ustanowienie skutecznych zasad ochrony i dostępu (art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały poprzez użycie pojęcia "użytkownik" bez jego zdefiniowania – organ wskazał, że nie trzeba definiować w planie wszystkich pojęć, w szczególności np. pojęć regulowanych przez inne przepisy, czy jak w tym przypadku wskazania kodeksu cywilnego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi Sąd zauważa, że w przesłanych przez organ aktach planistycznych część graficzna planu nie była kompletna. Rysunek planu został sporządzony na dwóch odrębnych mapach - część wschodnia i zachodnia. Tymczasem w przesłanych aktach znajdują się dwa identyczne egzemplarze części zachodniej. Niemniej jednak w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego opublikowano prawidłową wersję części graficznej, co sprawdzono na stronie internetowej https://edziennik.malopolska.uw.gov.pl/. Mając dostęp do pełnej części graficznej w wersji elektronicznej Sąd uznał, że możliwe jest skontrolowanie prawidłowości uchwały mimo niekompletności części graficznej uchwały przesłanej przez organ w wersji papierowej.
Zarzuty skargi wniesionej przez Wojewodę dotyczą kilku kwestii:
1) Zapisów dotyczących odnawialnych źródeł energii
2) Zakazu grodzenia terenów oznaczonych w planie symbolem KDZ, KDL, KDD, KDW oraz terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 24WS
3) Zaadresowania obowiązków dotyczących zapewnienia miejsc parkingowych do "użytkownika" bez zdefiniowania tego pojęcia
4) Umieszczenia w § 7 ust 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały zapisu o zabytku, który znajduje się poza granicami uchwały.
I tak w pierwszej grupie zarzutów zaskarżono następujące zapisy uchwały:
§ 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem ZL, ZLp, WS, R, RZ, ZC, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o ogniwa fotowoltaiczne , z zastrzeżeniem dopuszczenia ust. 1 pkt 4":
§ 12. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej
1. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się:
2) dopuszczenie:
c) stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500kW, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami ZL, ZLp, WS, R, RZ, ZC, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o ogniwa fotowoltaiczne, z zastrzeżeniem dopuszczenia ust. 1 pkt 4;
§ 12 ust. 1 pkt 4:
4) dopuszcza się stosowania rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy przekraczającej 500kW na terenach o symbolu 44 R, 45 R.
§ 12 ust. 7 pkt 3:
7. W zakresie zaopatrzenia w energię cieplną ustala się poprzez dopuszczenie stosowania indywidualnych lub grupowych systemów zaopatrzenia w ciepło opartych o:
1) sieć ciepłowniczą;
2) media grzewcze ograniczające emisje zanieczyszczeń do środowiska i stosujące paliwa ekologiczne nisko emisyjne lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii;
3) dopuszcza się stosowanie rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o wartości przekraczającej 500 kW, na terenach oznaczonych symbolami 44R i 45R, położonych w strefie oddziaływania obiektów i urządzeń OZE.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że kontrolowana obecnie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z wielu uchwał Rady Gminy Korzenna w tym przedmiocie, które zostały zaskarżone przez Wojewodę Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyroki o sygnaturach II SA/Kr 1008/23, II SA/Kr 973/23, II SA/Kr 977/23, II SA/Kr 998/23, II SA/Kr 907/23). Część zarzutów podniesionych w poszczególnych skargach się pokrywa, podobnie jak tożsame są zapisy poszczególnych uchwał. Dotyczy to w szczególności zapisów w zakresie odnawialnych źródeł energii oraz zakazu grodzenia niektórych terenów. Wobec zbliżonej treści zaskarżonych zapisów poszczególnych uchwał oraz tożsamości podniesionych przez Wojewodę Małopolskiego zarzutów należy w całości podzielić stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2023 r., sygn. II SA/Kr 1008/23.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w pierwszej kolejności przeanalizował zapisy załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna, dalej zwanego Studium, dotyczące kwestii odnawialnych źródeł energii.
W pkt 6.1.8. Studium pt. "STAN POWIETRZA ATMOSFERYCZNEGO", str. 33-34, wskazano, że:
"Utrzymanie dobrej jakości powietrza, a nawet poprawę jego stanu można uzyskać przez ograniczenie szkodliwych dla środowiska technologii, zmniejszenie oddziaływania obszarów niskiej emisji na środowisko naturalne, stworzenie warunków rozwoju dla gazyfikacji gminy (rozbudowy i modernizacji istniejącej sieci gazowej i stacji redukcyjnych), likwidację lub modernizację kotłowni tradycyjnych (zmiana nośnika energii z węgla np. na gaz), poprawę nawierzchni dróg, budowę obwodnic, wykorzystanie proekologicznych przedsięwzięć w zakresie komunikacji (preferowanie transportu zbiorowego, budowa tras rowerowych), a przede wszystkim poprzez zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (energii wodnej, promieniowania słonecznego, energii geotermalnej, biogazu)."
W pkt 20.4 "ZMIANY W SYSTEMACH INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ", str. 141 Studium, w ppkt 8 wskazano: "zaleca się zaopatrzenie w energię z odnawialnych źródeł energii."
W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów Studium wyznaczono OBSZARY PRODUKCYJNO – USŁUGOWE (PU) – str. 149 – 150 Studium, gdzie w pkt 3 wskazano: "Na obszarach produkcyjno-usługowych dopuszcza się obiekty i urządzenia produkujące energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z zastrzeżeniem, iż strefy ochronne od tych obiektów i urządzeń muszą zawierać się w granicach danego obszaru".
Ponadto pkt 34 Studium (str. 174 – 175) nosi tytuł: "OBSZARY, NA KTÓRYCH ROZMIESZCZONE BĘDĄ URZĄDZENIA WYTWARZAJĄCE ENERGIĘ Z ODNAWIALNYCH ŹRÓDEŁ ENERGII O MOCY PRZEKRACZAJĄCEJ 100 kW, A TAKŻE ICH STREFY OCHRONNE". Warto przytoczyć całą treść tej części Studium: "Na terenie gminy Korzenna wyznaczono obszary, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich strefy ochronne (fotowoltaika), lokalizację przedstawiono na rysunku Studium. Ponadto dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii na obszarach PU oraz wyznacza się strefy ochronne będące granicą tych obszarów. Wszystkie oddziaływania urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych muszą zawierać się w granicach wyznaczonych stref ochronnych. Na obszarach opisanych powyżej, jak również na obszarze całej Gminy Korzenna, zakazuje się lokalizacji elektrowni wiatrowych. Budowa farm fotowoltaicznych w znaczący sposób wpłynie na poprawę jakości powietrza poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, będąc tym samym narzędziem do realizacji postanowień Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz Protokołu z Kioto. Ponadto realizacja wspomnianej inwestycji przyczyni się do realizacji pakietu klimatycznego, zgodnie z którym do 2020 roku 20% energii powinno pochodzić ze źródeł odnawialnych".
Cały tekst Studium dostępny jest na stronie internetowej https://bip.malopolska.pl/ugkorzenna,a,1873963,uchwala-nr-xxxiv3752018-rady-gminy-korzenna-z-dnia-16-marca-2018-r-w-sprawie-uchwalenia-studium-uwar.html.
Sąd przywołał również treść art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., albowiem Wojewoda zarzuca niezgodność zaskarżonych przepisów nie tylko ze Studium, ale także bezpośrednio z tym właśnie przepisem ustawy.
Art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – obowiązujący podczas uchwalania zaskarżonej uchwały i uchylony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 15 lit. e tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) - stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według stanu prawnego na dzień uchwalania Studium, tj. w marcu 2018 r. miał następujące brzmienie: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie."
Natomiast w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873), art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miał następujące brzmienie:
"2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);
2) urządzeń innych niż wolnostojące.".
Sąd w omawianym wyroku - dla pełnego wyjaśnienia stanu prawnego – przywołał jeszcze niektóre przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.), w szczególności definicje zawarte w art. 2 pkt. 13, 18, 19 tej ustawy tj. definicji instalacji odnawialnego źródła energii, mikroinstalacji i małej instalacji - według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu miejscowego.
I tak, instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Mikroinstalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.
Mała instalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW.
Wreszcie Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy jest uchwalany przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisów tych wynika, że wzorcem badania "nie naruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy, jest treść studium obowiązującego w danej gminie w dniu uchwalenia badanego planu miejscowego. Wzorcem tym nie są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące elementów, jakie powinno zawierać studium. Przepisy te byłyby natomiast wzorcem dla badania zgodności z prawem Studium. Przepis art. 15 u.p.z.p. dotyczy obligatoryjnych i fakultatywnych elementów treści planu miejscowego, zaś przepis art. 10 u.p.z.p. dotyczy elementów uwzględnianych i określanych w Studium.
Po tych wstępnych uwagach w zakresie obowiązującego obecnie (oraz wcześniej) stanu prawnego Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi:
"Z obowiązującego Studium Gminy Korzenna wynika, że (zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) Rada Gminy przewidziała na obszarze gminy obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i są to obszary PU. (...)
Podkreślenia natomiast wymaga, że w żadnym stanie prawnym: ani w dacie uchwalenia studium, ani w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, ani w dacie złożenia skargi, ani w dacie wyrokowania - ustawodawca nie nakładał na gminy obowiązku wyznaczania w studium i /lub w planie miejscowym obszarów, na których będzie istniała możliwość lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej do 100 kW. W szczególności dotyczy to mikroinstalacji czyli instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW, oraz tych małych instalacji, których parametry zainstalowanej mocy elektrycznej mieszczą się w przedziale od 51 kW do 100 kW. (...) Niezależnie zatem do tego, czy w studium lub w planie miejscowym znalazłyby się w ogóle jakiekolwiek zapisy dotyczące możliwości pozyskiwania ciepła, energii elektrycznej czy też lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną w terenach WS, to byłoby to możliwe na zasadach ogólnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących".
W dalszej części uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 1008/23 Sąd dokonał oceny legalności przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 lit. "c" kontrolowanej w tamtym postępowaniu uchwały. W uchwale będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie § 12 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ma bardzo zbliżone brzmienie. Sąd wskazał:
"Inna sytuacja natomiast dotyczy zaskarżonego § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c, który w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej dopuszcza stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW. W pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW" z następujących powodów.
§ 12 zaskarżonej uchwały znajduje się w rozdziale 1, pt. Przepisy ogólne, odnoszącym się do całego obszaru i wszystkich terenów objętych planem, a nie tylko tych, w których wyznaczono "obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW". Zatem zapis ten nie dotyczy tylko terenów PU, ale całego obszaru planu. O ile zatem na całym obszarze planu możliwe jest rozmieszczania instalacji OZE o mocy nieprzekraczającej 100kW na zasadach wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, o tyle tylko na ternach PU możliwe jest umieszczanie urządzeń o mocy powyżej 100 kW. Zatem zapis § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW", dopuszczający na całym obszarze planu pozyskiwanie energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW, w zakresie w jakim wyznacza tę moc ponad 100 do 500 kW jest niezgodny ze Studium.
Jak już wyżej wskazano, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu miejscowego, przewidywał wyższe parametry mocy zainstalowanej OZE (powyżej 500 kW), w stosunku do momentu, w którym uchwalone zostało Studium. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873). Nie oznacza to jednak, że bez zmiany Studium możliwe było bezpośrednie wprowadzenie do zapisów aktu prawa miejscowego postanowień art. 10 ust. 2a, odnoszącego się do treści Studium.
Równocześnie z treści art. 19 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 września 2021 r., nie wynika obowiązek zmiany treści Studium i dostosowania go do nowych wymagań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 art. 19, do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym.
Tylko zatem od decyzji organów planistycznych gminy zależało to, czy Studium zostanie w tym zakresie zmienione czy też nie. Jeśli jednak zmienione nie zostało, to pozostaje gminie uchwalać plany pozostające w zgodności z tym Studium, które uchwalone zostało w poprzednim stanie prawnym.
Z tego względu w pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW", jako zapisu niezgodnego ze Studium. Podkreślenia przy tym wymaga, że wystarczające było stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu tylko w tej części, w której wskazana została niezgodna ze Studium moc urządzeń i instalacji OZE, natomiast w pozostałym zakresie, tak jak w przypadku innych zaskarżonych zapisów regulujących możliwość pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł energii, przepis należy rozumieć jako możliwość pozyskiwania energii w oparciu o systemy o mocy do 100 kW".
Również ten fragment rozważań cytowanego uzasadnienia wyroku Sąd całkowicie podziela i uznaje za swoje w niniejszej sprawie - z tym zastrzeżeniem, że w przypadku planu miejscowego nr 4 Lipnica Wielka kontrolowany § 12 znajduje się w rozdziale 2 - Ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, a nie w rozdziale 1 - Przepisy ogólne. W żaden sposób nie wpływa to jednak na przyjęcie analogicznego stanowiska w niniejszej sprawie. W dalszym ciągu bowiem zapisy § 12 odnoszą się do całego obszaru planu.
Z tych względów w pkt I wyroku stwierdzono nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem ZL, ZLp, WS, R, RZ, ZC, dla których obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o ogniwa fotowoltaiczne, z zastrzeżeniem dopuszczenia ust. 1 pkt 4" - jako zapisu niezgodnego ze Studium – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Kolejne przepisy wskazane w skardze tj. § 12 ust. 1 pkt 4 oraz § 12 ust. 7 pkt 3 uchwały w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę obejmują możliwość lokalizacji OZE o mocy przekraczającej 500kW – wyłącznie na terenach o symbolu 44 R, 45 R. Z treścią tych przepisów koresponduje § 3 ust. 1 pkt 34 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Ilekroć w dalszych ustaleniach niniejszej uchwały jest mowa o: 34) strefie oddziaływania obiektów i urządzeń OZE – należy przez to rozumieć granicę terenów pod budowę rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o wartości przekraczającej 500 kW, granica ta jest równoznaczna z granicą strefy ochronnej stanowiącą granice obszaru domkniętego oznaczoną symbolem literowym OZE (po zewnętrznej stronie linii), co oznacza, że obszar oddziaływania jest wewnątrz tj. po wewnętrznej stronie wyznaczonej graficznie linii".
Wszystkie trzy zapisy (oraz wykreślenie "strefy oddziaływania obiektów i urządzeń OZE" na części graficznej planu miejscowego) wprowadzają możliwość lokalizacji źródeł energii o wartości przekraczającej 500 kW, co jest sprzeczne ze Studium, które przewiduje wyznaczenie stref powyżej 100 kW. Do czasu zaktualizowania zapisów Studium i dopasowania ich do brzmienia ustawy nie jest możliwe wprowadzanie do planu miejscowego tego rodzaju zapisów
Wojewoda Małopolski nie zakwestionował wprawdzie § 3 ust. 1 pkt 34 zaskarżonej uchwały, jednak należało stwierdzić jego nieważność wraz z wykreśleniem tej strefy w części graficznej zaskarżonej uchwały. W sytuacji wyeliminowania z zaskarżonej uchwały przepisów dopuszczających pozyskiwanie energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy przekraczającej 500kW na terenach o symbolu 44 R, 45 R to jest § 12 ust. 1 pkt 4 i § 12 ust. 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały, konieczne było również wyeliminowanie "strefy oddziaływania obiektów i urządzeń OZE", która obejmuje te same tereny.
Z uwagi na konieczność zachowania spójności i integralności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził nieważność powołanych w skardze § 12 ust. 1 pkt 4 oraz części § 12 ust. 7 pkt 3 uchwały, jak również nie zakwestionowanego przez Wojewodę § 3 ust. 1 pkt 34 uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Druga grupa zarzutów skargi w niniejszej sprawie – analogicznie jak w sprawie sygn. II SA/Kr 1008/23 - dotyczy zakazów sytuowania ogrodzeń w niektórych terenach. W przypadku uchwały kontrolowanej w sprawie II SA/Kr 1008/23 zaskarżono w tym zakresie § 4 ust. 2 pkt 1 – dotyczący terenów oznaczonych symbolem KDZ, KDD, KDW, WS oraz § 28 ust. 2 pkt 3 lit. b – terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 13WS. W niniejszej sprawie analogiczne zapisy znalazły się w § 4 ust. 2 pkt 1, w którym wprowadzono zakaz sytuowania nowych ogrodzeń pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny przeznaczone pod drogi oznaczone symbolami KDZ, KDL, KDD, KDW oraz w § 29 ust. 2 pkt 3 lit. b dla terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 24WS.
Oceniając prawidłowość wskazanych wyżej zapisów WSA wskazał:
"Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu Wojewody, że wobec uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnych zagadnień uregulowanych tym przepisem, gdyż kwestie te mogą być już ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej na podstawie nowych przepisów, wprowadzonych tzw. "ustawa krajobrazową" (...).
Podkreślenia wymaga, że zakaz budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych oraz w liniach rozgraniczających terenów dróg nie ma nic wspólnego z określeniem zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zakaz ten dotyczy wyłącznie dwóch i to bardzo specyficznych kategorii terenów – dróg publicznych i wód płynących. (...)
Zdaniem Sądu zatem, rozwiązanie polegające na zakazie budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych płynących, podobnie jak w liniach rozgraniczających dróg, nie dotyczy zasad sytuowania ogrodzeń (co jest objęte ustawą krajobrazową), ale stanowi kontynuację i konsekwencję określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja ta wchodzi w skład określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (na co zezwala ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)".
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą również doszedł do wniosku, że wprowadzenie zaskarżonych przepisów zakazujących grodzenia określonych terenów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa. Nie podzielając zatem zarzutów Wojewody Małopolskiego Sąd oddalił skargę w tym zakresie w pkt II wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Za zasadny należało uznać zarzut zaadresowania w § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych do "użytkownika", bez określenia definicji tego pojęcia. W tym kontekście nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż nie ma potrzeby definiowania wszystkich pojęć, zwłaszcza takich, które mają już określone znaczenie zdefiniowane w innych dziedzinach prawa. Zgodnie z przepisami art. 252 i nst. kodeksu cywilnego użytkownikiem jest osoba, na rzecz której ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe do używania rzeczy i pobierania jej pożytków (użytkowanie). W zakwestionowanym przez skarżącego przepisie obowiązki nałożono na "użytkownika obiektu", co w żaden sposób nie koresponduje z definicją "użytkownika" funkcjonującą na gruncie prawa cywilnego. Nie sposób też ustalić, jakie "obiekty" lokalny prawodawca miał na myśli tworząc ten przepis – w szczególności, czy chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też obiekty innego rodzaju. Z kolei ograniczanie kręgu adresatów obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych do osób korzystających z "obiektów" wyłącznie na mocy użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego opisanego w wymienionych przepisów kodeksu cywilnego prowadziłoby do skutków niedających pogodzić się z logiką. Adresat nakładanych przez lokalnego prawodawcę obowiązków musi być oznaczony w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Wreszcie zlokalizowanie zabytku wymienionego w § 7 ust 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały poza jej granicami musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tego przepisu na tej samej podstawie prawnej. Nie jest prawdą, jak stanowi ten przepis, że wymieniona w tym przepisie stodoła znajduje się "w obszarze objętym planem". Zatem w pkt I wyroku Sąd stwierdził nieważność również tego przepisu – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą.