II SA/Kr 36/23

II SA/Kr 36/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 36 ust 4 i 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 października 2022 r., znak: SKO.ZP/415/367/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/367/2022 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 19 lipca 2022 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2020 r.. Decyzją tą orzeczono o ustaleniu na rzecz skarżącej, jako zbywcy nieruchomości, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem w dniu 15 marca 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: MPZP). Wysokość opłaty ustalono na [...]
We wniosku skarżąca podniosła, że rażącym naruszeniem prawa było przyjęcie, że ustalenie renty planistycznej jest związane z datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jego uchwalenia. Ponadto MPZP nie dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości, które zbyła skarżąca, więc nie nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca wskazała, że uprzednio spełniała warunki dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która jest decyzją związaną, zatem miejscowy plan jedynie potwierdził istniejące przeznaczenie nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała również dobór podobnych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Skarżąca wskazała również, że adresatami decyzji powinni być poprzedni właściciele nieruchomości, którzy dokonali ich zbycia na rzecz skarżącej po uchwaleniu MPZP.
Decyzją z 26 października 2022 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2021 r. Organ wyszczególnił, że bezspornym jest, iż 30 czerwca 2017 r. skarżąca dokonała sprzedaży wskazanych w uzasadnieniu decyzji nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom MPZP z 15 marca 2017 r., który obowiązuje od 12 kwietnia 2017 r. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do nałożenia renty planistycznej na właścicieli, którzy zbyli nieruchomości wprawdzie po uchwaleniu MPZP, ale przed jego wejściem w życie. W ocenie Kolegium właściwym momentem jest data wejścia w życie MPZP, bowiem od tej daty plan miejscowy zyskuje moc wiążącą. Dopiero plan miejscowy, który wszedł w życie może stanowić podstawę prawną podejmowanych w oparciu o jego zapisy działań. Podjęcie uchwały nie jest tożsame z uchwaleniem planu, bowiem w dacie podjęcia uchwały uchwalony akt nie jest jeszcze planem miejscowym. Uchwalony plan musi być poddany kontroli przez właściwy organ, ogłoszony i musi wejść w życie, by można stwierdzić, że jego tekst jest ustaleniami planu wywierającymi wpływ na obrót prawny. Kolejno Kolegium wskazało, że dla przedmiotowych nieruchomości nie została wydana w dacie wejścia w życie MPZP decyzja o warunkach zabudowy. Skoro przed uchwaleniem MPZP nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe. W odniesieniu do operatu szacunkowego organ zaznaczył, że wątpliwości co do jego treści organ ma obowiązek wyjaśnić w postępowaniu zwykłym, nie mogą one być jednak ponownie badane w postępowaniu nadzorczym. Tym bardziej, że organ ma kompetencję do badania operatu wyłącznie pod względem formalnym, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych, które są konieczne do oceny zasadności przyjętych w operacie metod czy wyliczeń.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
– art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że ustalenie renty planistycznej związane jest z datą wejścia w życie MPZP, podczas gdy ustawodawca expressis verbis wskazał w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., że ustalenie renty planistycznej ma miejsce wyłącznie w związku z uchwaleniem planu. Tym samym nieuprawnione jest utożsamianie "uchwalenia mpzp" z jego "wejściem w życie". Podkreślić należy, że ustawodawca, mający przymiot racjonalnego prawodawcy, w sposób jednoznaczny rozstrzygnął w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. moment powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał, żeby obowiązek zapłaty renty planistycznej powstał dopiero w momencie wejścia w życie planu, to taki zapis z pewnością znalazłby się w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Tym bardziej, że na gruncie powołanej ustawy ustawodawca wprowadza instytucje prawne, których zastosowanie rozpoczyna się w momencie wejścia w życie planu (np. art. 37 ust. 3). Uznać należy, że brzmienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest celowym zabiegiem ustawodawcy, który przyjął, że ustalenie renty planistycznej następuje w momencie uchwalenia planu, nie zaś jego wejścia w życie. Przyjęcie odmiennego rozumienia zwrotu "w związku z uchwaleniem planu" stanowiłoby wykładnię contra legem;
– art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie MPZP, podczas gdy fakt uchwalenia oraz wejścia w życie MPZP był irrelewantny dla wzrostu wartości nieruchomości, bowiem MPZP nie dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości. W dacie nabycia przez skarżącą nieruchomości, z uwagi na występowanie w jej sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, skarżąca spełniała warunki (m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa) dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, mająca charakter decyzji związanej, umożliwiałaby realizację zabudowy mieszkaniowej na nieruchomościach, zaś Prezydent Miasta Krakowa nie miałby prawnej możliwości odmowy jej wydania. W istocie powoduje to, że uchwalenie MPZP, potwierdziło jedynie istniejące przeznaczenie nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że skarżąca nabyła nieruchomości po uchwaleniu MPZP, co powoduje, że na jej rzecz decyzja o warunkach zabudowy nie zostałaby wydana z przyczyn wyłącznie formalnych, tj. postępowanie administracyjne zostałoby zawieszone stosownie do art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zaś sama decyzja o warunkach zabudowy określałaby sposób zagospodarowania zgodny z uchwalonym później MPZP. W konsekwencji brak uzyskania decyzji o warunkach zabudowy był spowodowany wyłącznie prowadzoną przez Miasto Kraków procedurą planistyczną, nie zaś czynnikami związanymi z nieruchomościami (brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa), które to uniemożliwiały uzyskanie takiej decyzji. Tym samym, nieuprawnione jest stwierdzenie, że na skutek uchwalenia MPZP doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, a w konsekwencji do wzrostu ich wartości. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji braku uchwalenia MPZP, skarżąca i tak mogłaby zrealizować na nieruchomościach zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Fakt uchwalenia MPZP był więc irrelewantny dla przeznaczenia nieruchomości. Pominięcie w operacie szacunkowym dopuszczalności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i skupienie się przez rzeczoznawcę majątkowego tylko na wąskim rozumieniu faktycznego zagospodarowaniu nieruchomości, było w tym przypadku błędne i wpłynęło na nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie na skutek uchwalenia MPZP doszło do wzrostu wartości nieruchomości;
– art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie, że dobór transakcji stanowiących nieruchomości podobne przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym jest prawidłowy, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy dokonał w istocie błędnego doboru nieruchomości podobnych, bowiem nie uwzględnił ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (m.in. niekorzystny kształt działek, brak dostępu do drogi publicznej) mających istotny wpływ na jej wartość. Przełożyło się to na niewłaściwe ustalenie nieruchomości podobnych – tylko 5 na 13 nieruchomości nie miało dostępu do drogi publicznej, zaś tylko 4 z 13 nieruchomości miało niekorzystny kształt działek. W konsekwencji, nieruchomości tych nie można uznać za podobne w rozumieniu ww. przepisów prawa. Kwestie te dyskwalifikują sporządzony w sprawie operat szacunkowy, a także wydane na jego podstawie decyzje;
– art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 dnia czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez skierowanie skarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W świetle wskazanego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to nie skarżąca, lecz właściciele nieruchomości, dokonujący ich zbycia na rzecz skarżącej po uchwaleniu MPZP, stanowią podmiot zobowiązany do zapłaty renty planistycznej. Tym samym, to ówcześni właściciele powinni być adresatem decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz Kolegium. Błędne oznaczenie strony postępowania przez organy administracji publicznej, przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności.
Skarżąca podkreśliła, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał, aby obowiązek zapłaty renty planistycznej powstał w momencie wejścia w życie planu (co następuje z upływem co najmniej 14 dni od dnia publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym), to taki zapis z pewnością znalazłby się w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Tym bardziej, że na ustawodawca wprowadza instytucje prawne, których zastosowanie rozpoczyna się w momencie wejścia w życie planu. Przykładem jest zawarty w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. termin, w jakim uprawniony podmiot może wystąpić z roszczeniem (w związku z zmniejszeniem albo zwiększeniem wartości nieruchomości). W tym przepisie ustawodawca expressis verbis wskazał, że roszczenie można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Skoro racjonalny ustawodawca w dwóch "sąsiadujących" ze sobą jednostkach redakcyjnych posługuje się różnymi sformułowaniami, na określenie momentu wystąpienia danej instytucji prawnej, to działanie takie jest celowym zabiegiem ustawodawcy, który świadomie zastosował wobec tych instytucji odmienne rozwiązania prawne. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, brzmienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednoznaczne wskazuje, że powstanie obowiązku zapłaty renty planistycznej następuje w momencie uchwalenia planu, nie zaś jego wejścia w życie. W przedmiotowej sprawie skarżąca zawarła w 2017 r. trzy transakcje nabycia nieruchomości, tj. w dniu 15.03, 16.03 oraz 17.03. Tym samym, transakcje te zostały zawarte po uchwaleniu MPZP. Mając na uwadze art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zbywcy nieruchomości zawierając wskazane transakcje ze skarżącą, stali się zbywcą o jakim mowa w tym przepisie. W konsekwencji to na nich ciąży obowiązek zapłaty renty planistycznej.
Jak podkreśliła skarżąca, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. Prezydent Miasta Krakowa nie miałby prawnej możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej. W związku z powyższym, skarżąca mogłaby zrealizować zabudowę mieszkaniową wielorodzinną bez względu na to, czy MPZP zostałby uchwalony. W sytuacji braku MPZP, skarżąca skorzystałaby z instytucji decyzji o warunkach zabudowy, która zostałaby na jej rzecz wydana. Brak uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości podyktowany był jedynie kwestiami proceduralnymi. W ocenie skarżącej, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na przedmiotowych nieruchomościach była dopuszczalna przed uchwaleniem MPZP.
W odniesieniu do operatu, skarżąca zaakcentowała, że nieruchomość podobną wybiera się ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W sytuacji gdy cechy wybranych nieruchomości różnią się znacząco od nieruchomości będących przedmiotem oceny, nie jest możliwe przyznanie tym nieruchomościom statusu podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. Ma to wpływ na brak obiektywnej możliwości ustalenia wartości nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości jest podstawowym celem zastosowania podejścia porównawczego. Kwestia ta powinna zostać poddana wnikliwej ocenie ze strony organów. Tym bardziej, że skarżąca wskazywała na uchybienia w zakresie operatu szacunkowego już na etapie postępowania odwoławczego. Wartość nieruchomości została wyznaczona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie niewielkiej liczby nieruchomości podobnych. Wybór nieruchomości podobnych nie pozwala zaś na precyzyjne, nie budzące wątpliwości ustalenie wartości nieruchomości. Jest to z kolei niezbędne do określenia wymiaru opłaty planistycznej.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Na wstępie zreasumować trzeba istotę zarzutów skarżącej. Otóż zarzucenie naruszenia 1/ art. 36 ust. 4 u.p.z.p., 2/ art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p , 3/ art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt. 16 u.g.n. wiąże się w istocie z zarzutem rażącego naruszenia prawa, czyli z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast czwarty zarzut jest oparty o art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a..
Na wstępie wobec tego trzeba przytoczyć rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. II GSK 153/19 LEX nr 3400895, z dnia 12 lipca 2022 r. I OSK 1559/19 LEX nr 3421446, z dnia 6 września 2022 r. I OSK 1529/19 LEX nr 3442851, z dnia 6 października 2022 r. II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. III OSK 1340/21 LEX nr 3421306 ).
Przechodząc do poszczególnych zarzutów, wskazać trzeba, co następuje:
1/ Pierwszy zarzut dotyczy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który brzmi następująco: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Zdaniem skarżącej, w przepisie tym chodzi o uchwalenie planu miejscowego w rozumieniu podjęcia uchwały przez organ uchwałodawczy, a nie jego obowiązywanie ( wejście w życie), wobec tego kwestionowane decyzje oparte na przesłance "wejścia w życie" rażąco naruszają prawo. Jakkolwiek przepis ten, czytany literalnie, dotyczy rzeczywiście podjęcia aktu planistycznego, to już wykładnia funkcjonalna i systemowa przemawia za stwierdzeniem, że chodzi tu w istocie o rezultat tego uchwalenia w postaci wejścia w życie aktu. Albowiem samo uchwalenie nie zmienia warunków korzystania z nieruchomości, czy jej wartości; może to nastąpić dopiero w momencie obowiązywania planu. "Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1351/18 LEX nr 2624685). Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z 26.10.2017r. z powołanym tamże orzecznictwem, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r II SA/Kr 739/19, LEX nr 2749850, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2022 r. II SA/Po 672/21 LEX nr 3320880 czy -odnośnie analogicznego w tym zakresie przepisu -w wyroku SA w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2018 r. I ACa 93/18 LEX nr 2574864. Tutejszy Sąd taką wykładnię podziela, a niezależnie od tego wskazuje, że przepis poddany wykładni, a więc w efekcie ta wykładnia, niezależnie od tego, czy jest prawidłowa, nie może być oceniona jako rażące naruszenie prawa.
2/ Drugi zarzut dotyczy tego, że w ocenie skarżącej, skoro w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w dacie jej nabycia, istniała zabudowa wielorodzinna, to skarżąca spełniała warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a skoro nabyła nieruchomość po uchwaleniu planu, to decyzja taka nie została wydana wyłącznie z przyczyn formalnych. Zarzut zmierza do wykazania błędnego przyjęcia faktycznego przeznaczenia nieruchomości.
W ocenie Sądu zarzut jest bezzasadny. Wedle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości ( tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r. IV SA/Po 854/19 LEX nr 3029560, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2021 r. II SA/Sz 1032/21 LEX nr 3302231 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Gd 811/18 LEX nr 2653240). Także NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. II OSK 2930/18, LEX nr 2748925 potwierdził, że "Przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania". W tej sytuacji twierdzenie, że organy powinny wziąć pod uwagę potencjalne możliwości zagospodarowania, z hipotezą uzyskania decyzji WZ, nie mogą się ostać. Niezależnie od tego, art. 37 ust. 1 u.p.z.p. również podlega wykładni, więc zaprezentowana wykładnia nie może zostać oceniona jako rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
3/ Kolejny zarzut dotyczy operatu szacunkowego i niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę majątkowego, albowiem zdaniem skarżącej biegły nie uwzględnił ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (kształt działek, brak dostępu do drogi publicznej), co ma wpływ na jej wartość.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest w sprawie dowodem, ale dowodem szczególnym. Sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 u.g.n., jej sporządzenie - w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego ( w postępowaniu zwykłym) (wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1521/14 LEX nr 1773537). Co się tyczy nieruchomości podobnych, określenie "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie jest równoznaczne z pojęciem "nieruchomości identycznej" ( wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r. I OSK 377/17 LEX nr 2450773 ). Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego, czym są nieruchomości podobne, jak i granic rynku, nie stanowi wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.(wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. II OSK 191/19 LEX nr 3335935). Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (z dnia 21 września 2021 r. I OSK 4318/18 LEX nr 3279241). Zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, ale z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. II OSK 1112/19 LEX nr 3396307).
Reasumując, w postępowaniu zwykłym, odnośnie nieruchomości podobnych, co do zasady jest to sfera wiadomości specjalnych biegłego, odnośnie czego można uzyskać, w razie wątpliwości, wyjaśnienia biegłego. Natomiast oceniając operat organ administracji ani sąd nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r. II OSK 801/15, LEX nr 2240989).
Co się tyczy postępowania nadzwyczajnego, sąd nie dokonuje kontroli operatu tak, jak w postępowaniu zwykłym. W orzecznictwie zauważa się, że jeśli w postępowaniu zwykłym organ posłużył się zawierającym wady dowodem, to podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że wady dowodu są na tyle jednoznaczne i oczywiste, że przenoszą rażącą wadliwość na decyzję ( tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Bk 586/18, LEX nr 2650600). W odniesieniu do operatu jako dowodu ( przy ustaleniu opłaty adiacenckiej) NSA wskazał, że skoro jest to dowód w istocie przesądzający o tym czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty, gdyż określa on wartość nieruchomości, tym samym wzrost jej wartości, to wady operatu mogą mieć charakter taki, które go dyskwalifikują, powodując tym samym nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa ( tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. I OSK 972/14 LEX nr 2032858). Jednak w ocenie Sądu muszą to być takie wady, które mają duży ciężar gatunkowy i są widoczne na pierwszy rzut oka. Jeśli zaś chodzi o takie wady, których ustalenie wymaga np. wypowiedzi specjalistów czy wręcz kontrdowodu w postaci specjalistycznej opinii, nie stanowią one rażących wad operatu, a tym samym nie prowadzą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w decyzji.
W niniejszej sprawie, oceniając operat w zakresie podobieństwa nieruchomości, Sąd nie dopatrzył się takich oczywistych wad, które by uzasadniały powyższą konkluzję i podzielił w tym zakresie uwagi SKO. W toku wyceny rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie cechy charakterystyczne dla przedmiotowych nieruchomości, mające wpływ na ich wartość. Brak uregulowanego dostępu do drogi publicznej oraz niekorzystny kształt wycenianych nieruchomości zostały uwzględnione w cechach rynkowych "dojazd, dostępność oraz kształt" przy określaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, a w decyzji organu odwoławczego szczegółowo odniesiono się do zarzutów.
Z tych przyczyn zarzut w ocenie Sądu jest bezzasadny.
4/ Co do zarzutu niewłaściwego adresata decyzji, to opiera się on o okoliczność, że poprzednicy prawni skarżącej zbyli na jej rzecz nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, ale przed jego wejściem w życie. Wobec tego przy wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jaką proponuje skarżąca, to oni winni być adresatami decyzji. Jednak, jak to już powiedziano, w sprawie przyjęto inną wykładnię, bazującą na momencie wejścia planu w życie. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości ( por. przykł. cytowany już wyrok NSA II OSK 370/16). Wobec tego brak podstaw do kwestionowania adresata decyzji; jest nią podmiot, który nabył nieruchomość po wejściu w życie planu, czyli skarżąca.
Końcowo przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości ( wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 2912/20 LEX nr 3342363). Sąd nie dopatrzył się w wypadku rozpatrywanej sprawy takiej sytuacji, zwłaszcza, że powołane przepisy prawne powodują konieczność wykładni. Przy tej okazji stwierdzić trzeba, że błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. II GSK 1818/21 LEX nr 3273301). Zaś w przedmiotowym wypadku, w ocenie Sądu, nie mamy nawet do czynienia ani z jednym ani z drugim, gdyż przedstawioną interpretację przepisów Sąd uznał za prawidłową.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.