II SA/KR 355/02

II SA/Kr 355/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Tadeusz Woś /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie WSA : Renata Czeluśniak / spr. / Aldona Gąsecka- Duda Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 1998 r. znak : [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].03.1998 r. znak: [...] Wójt Gminy N. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z zapleczem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w R..
Zakres projektowanej inwestycji obejmuje: budynek stacji, 4 podziemne zbiorniki o pojemności 32 m 3 każdy, 4 zadaszone dystrybutory, naziemny zbiornik z dystrybutorem gazu płynnego, sanitariaty, zaplecze socjalne i magazynowe.
W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ zatwierdzonego Uchwałą nr XVII/92/92 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 4 marca 1992 r. (Dz.U. Woj. Now. Nr 12/92 poz. 137 z późn. zm.), zgodnie z którymi objęta decyzją działka wchodzi w skład terenu o symbolu B2 U o treści: "Realizacja nowych obiektów, przy zachowaniu przepisów szczególnych. W Rogoźniku, na terenach po demontażu linii kolejowej, dopuszcza się wyłącznie realizację obiektów bez podpiwniczenia, na okres czasowy", po czym stwierdzono, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu i przepisami szczególnymi.
Od powyższej decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołał się J. S. oraz 30 innych osób - mieszkańców R.. Skarżący podnieśli m.in., że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania na inwestycje zawierającą m.in. podziemne zbiorniki paliwa, jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego.
W wyniku postępowania odwoławczego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].04.1998 r. znak. [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji wszczęte z wniosku P. T..
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził sprzeczność wniosku inwestora z obowiązującym planem miejscowym i umorzył na tej podstawie postępowanie pierwszej instancji.
Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została z kolei uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/98 wydanym w postępowaniu ze skargi P. T. - inwestora stacji paliw.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" -umorzyło postępowanie odwoławcze po stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony w rozumieniu przepisu art.28 k.p.a.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. S., wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił wadliwość ustaleń organu odwoławczego, opartych na planie miejscowym, który - zdaniem skarżącego - narusza prawo, bowiem na terenach dawnej linii kolejowej nie może być realizowana "żadna infrastruktura". Skarżący podniósł, że jest sąsiadem przedmiotowej inwestycji, której realizacja spowodowała "zawłaszczenie służebności" przejazdu, przychodu i przegonu do jego pól położonych po północnej stronie projektowanej stacji paliw.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skarżącego podniosło, że wymieniona działka sąsiaduje z działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa w zarządzie Gminy N. oraz z działką nr [...] stanowiącą drogę wojewódzką w zarządzie Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w N.. Nadto - jak wskazuje wyrys z mapy ewidencyjnej 1:2880 - działka nr [...] dodatkowo oddzielona jest od gruntów prywatnych drogą oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]. Wyklucza to całkowicie skarżącego jako stronę postępowania. Brak jest dowodu, by działka inwestora stacji była obciążona jakąkolwiek służebnością drogową, a gdyby nawet służebność taka istniała - ustalenia decyzji żadnych uprawnień innych osób w tym zakresie nie naruszają.
Uznano, że nie należą natomiast do przedmiotu sprawy wywody skarżącego w kwestii "legalności" planu miejscowego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...].
Nadto Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ramach tej kognicji, zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Uszczegółowieniem zasady niezwiązania granicami skargi na etapie orzekania są postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zezwalające wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienia) w takim zakresie, w jakim są one wadliwe, a nie w takim, w jakim zostały zaskarżone (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red.T.Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005, str.441).
Kwestia "głębokości" upoważnienia do orzekania sądu administracyjnego winna odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sąd w związku z postanowieniem art.1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego podstawowego celu - "zgodności z prawem" - należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest, przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten powinien zatem mieć uprawnienia do sięgnięcia "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem (vide: kom. j.w. str.441 ).
Kontrola zgodności aktu z prawem nie może być przez Sąd przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: kom. jw. str.461).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy, co następuje: Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.94.89.415 z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Art. 34 ww. ustawy stanowił natomiast, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna.
W przedmiotowej sprawie ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ zatwierdzonego Uchwałą nr XVII/92/92 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 4 marca 1992 r. (Dz.U. Woj. Now. Nr 12/92 poz. 98 z późn. zm.) dla terenu o symbolu "B2 U", na której znajduje się działka nr [...] położona w R., wyraźnie wskazują, iż na ww. działce nowe obiekty mogą być realizowane wyłącznie na okres czasowy i bez podpiwniczenia, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dla inwestycji obejmującej m.in. 4 podziemne zbiorniki o pojemności 32 m 3 każdy. Określając w tej decyzji warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącej wody, nakazano zapewnić dostawę z istniejącego wodociągu wiejskiego, ewentualnie wykonać studnie, a ścieki sanitarne polecono odprowadzać do projektowanego szczelnego zbiornika.
Jak wynika z powyższego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, której zakres obejmuje podziemne zbiorniki, ewentualnie studnie i zbiornik na ścieki jest sprzeczna z planem, który nie dopuszcza realizacji nowych obiektów z podpiwniczeniem. Decyzja zatem Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 1998 r. w przedmiocie ustalenia ww. warunków dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z zapleczem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w R. jest nieważna.
Ze względu na przepis art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r., przypominając, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek i to wyłącznie w przypadku, jeżeli zamierzona inwestycja może oddziaływać na ich prawa, wskazał, iż zadaniem organu odwoławczego w pierwszej kolejności było zbadanie, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, czyli od strony.
W zaskarżonym postępowaniu organ przyjął, że właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy decyzja wzizt nie mają przymiotu stron w tym postępowaniu. Organ uznał, że skoro nieruchomości odwołujących nie są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, gdyż działka nr [...] nie sąsiaduje z żadnymi działkami prywatnymi, a tylko z terenami pozostającymi w zarządzie Gminy N., to nie można uznać by skarżący i pozostałe osoby, które wniosły odwołanie, mieli interes prawny. Tymczasem wbrew temu stanowisku, sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której projektowana jest inwestycja polegająca na budowie stacji paliw, nie przesądza o braku interesu prawnego skarżącego i pozostałych osób. Istotnym bowiem dla oceny istnienia, bądź braku istnienia takiego interesu prawnego ma stwierdzenie, czy dana inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń, a Sąd w składzie rozpoznającym nin. skargę w pełni stanowisko to podziela /vide np.: wyrok NSA 12 stycznia 1999 r. IV SA 6/97 - LEX nr 48173, wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r. IV SA 2264/96 - LEX 48174/.
Z okoliczności podniesionych w skardze oraz odwołaniu wynika, iż mieszkańcy wsi R., sąsiadujący z przedmiotową działką, nie zgadzają się z decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ze względu na charakter inwestycji, decyzję uważają za sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie znają załącznika graficznego decyzji, nie mają informacji o strefie ochronnej oraz nie wyrażają zgody na podłączenie planowanej stacji paliw do wodociągu wiejskiego ani na budowę studni.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto, żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W oparciu o powyższy przepis nie jest zasadne twierdzenie, iż stroną postępowania administracyjnego (którego przedmiotem jest ustalenie wzizt) jest tylko właściciel nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja budowlana.
Posiadanie interesu prawnego zawsze winno podlegać badaniu przez organy administracyjne, które w każdej indywidualnej sprawie powinny ocenić jaki - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji - jest (a dokładniej - może być) zakres jej oddziaływania, a zatem skutki prawne decyzji wydanej (-ych) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej inwestycji.
Decydujące bowiem dla przyjęcia i stosowania konstrukcji prawa sąsiedzkiego nie jest wyłącznie fizyczne bezpośrednie sąsiedztwo dwóch nieruchomości, ale przede wszystkim to, czy jedna z nich podlega skutkom działań i zdarzeń mających swe źródło na drugiej (tak: teza 13 str.101 - prawo budowlane Komentarz Jerzy Siedzeń, Wydawnictwo C.H.Beck W-wa).
W przedmiotowej sprawie ani inwestor, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie zakwestionowali, iż skarżący i pozostałe osoby podpisujący odwołanie są właścicielami nieruchomości, położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja budowlana mogąca powodować uciążliwości dla środowiska. Pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia [...] kwietnia 1998 r. podniósł jedynie, iż działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem gminy N., stąd "pan S. (i inni) nie jest stroną tego postępowania". Stanowisko to podzielił organ w zaskarżonym postanowieniu z dnia 31 października 2001 r., twierdząc, iż z wyrysu z mapy ewidencyjnej i wyciągu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] nie sąsiaduje faktycznie z żadną nieruchomością, która pozostałaby we władaniu (użytkowaniu wieczystym) osób fizycznych.
Jak wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej, załączonej mapy sytuacyjnej i wyrysu z planu (k. 1-3 akt adm.) domy oznaczone numerami [...],[...],[...] (vide: odwołanie k.27 poz. 10,26,30) znajdują się na osiedlu "Z.", którego mieszkańcy wnieśli odwołanie - osiedla położonego, na wprost działki nr [...] po przeciwnej stronie drogi o nr [...]. W jeszcze bliższym sąsiedztwie znajdują się działki za drogą o nr [...].
Podkreślić należy, iż w aktach administracyjnych brak nie tylko załącznika graficznego decyzji wzizt, ale brak również raportu oddziaływania na środowisko planowanej stacji paliw, z którego wynikałoby, że po zastosowaniu odpowiednich rozwiązań techniczno technologicznych wskazanych w raporcie, uciążliwe oddziaływanie inwestycji na środowisko ograniczy się do terenu własności inwestora i nie będzie negatywnie oddziaływać na znajdujące się w pobliżu osiedla mieszkaniowe. W punkcie 5 decyzji wzizt z dnia [...] marca 1998 r. w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich postanowiono jedynie, iż uciążliwość projektowanej zabudowy musi się zamykać w granicach terenu, będącego w dyspozycji inwestora.
Organ nie wziął jednak pod uwagę, iż uciążliwe oddziaływanie inwestycji na środowisko ograniczy się do terenu własności inwestora po zastosowaniu odpowiednich rozwiązań techniczno technologicznych, co oznacza, iż tylko przy spełnieniu odpowiednich rozwiązań, inwestycja nie będzie ograniczać użytkowania sąsiadujących terenów. W związku z tym warunkiem powstaje pytanie, kto jak nie sąsiedzi (osoby trzecie) projektowanej inwestycji - potencjalnie zagrożeni niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji - mają interes prawny polegający na ochronie ich własności przed uciążliwościami związanymi z przedsięwzięciem, a zatem i prawo do ewentualnego żądania sprawdzenia czy polecono inwestorowi zastosowanie odpowiednich rozwiązań techniczno technologicznych, czy zachowano "strefę ochronną" oraz czy podłączenie planowanej stacji paliw do wodociągu wiejskiego lub budowa studni nie pogłębi ich trudności z dostarczeniem wystarczającej do potrzeb ilości wody.
Stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając z góry skarżącemu i innym mieszkańcom R. przymiotu strony, dokonało interpretacji przepisu art.28 kpa wbrew ustalonemu już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnemu stanowisku.
Ze względu na rodzaj inwestycji i jej ewentualne negatywne konsekwencje również na nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora uznać należy, iż skarżący ma interes prawny wynikający właśnie z prawa własności nieruchomości (art.144 kc) oraz art. 3 pkt 2 i art. 42 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139). Przez ochronę osób trzecich - w myśl ww. przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - należy rozumieć także ochronę przed uciążliwością inwestycji dla otoczenia.
Bez wątpienia przedmiotowa inwestycja jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska (rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, Dz.U.95.52.284 z późn.zm.) może szkodliwie oddziaływać poza teren inwestora i dotknąć skarżącego, a zatem przymiotu strony skarżącemu ze względu na brak bezpośredniego sąsiedztwa, nie sposób było odmówić.
Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, co następuje:
- w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek podjąć decyzję w oparciu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może kwestionować postanowień tego planu, który jest obowiązującym prawem miejscowym (art.33 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U.94.89.415 z późn. zm.)
- decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie może zatem spowodować "zawłaszczenia służebności przejazdu, przychodu i przegonu do gruntów położonych po przeciwnej stronie projektowanej stacji paliw" (art. 46 ust.2 ww. ustawy).
Ze względu na to, iż decyzja organu l instancji dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 2 kpa Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie jej i zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1271 z późn. zmianami).