II SA/Kr 351/23

II SA/Kr 351/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 10 par 1 i atrt 79  par 1  , art 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję nr 33/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. znak WOB.7721.361.2022.NOGI w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz T. H. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. nr WOB.7721.361.2022.NOGI, po rozpatrzeniu odwołania T. H., utrzymano w mocy decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sądu dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 379/2022, znak OAE-530-88/21 umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy drogi przez P. U. na terenie działek [...], [...] i [...] w R. .
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 14 czerwca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w ramach których ustalono, że na kontrolowanym terenie, w miejscu, gdzie istniała wcześniej droga polna, przeprowadzone zostały roboty ziemne, w ramach których na części obiektu wysypano warstwę gruzu z dachówki, wykonano skarpy i podcięto zbocza.
W piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. skarżący domagał się niezwłocznego wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i zobowiązującego inwestora do zabezpieczenia terenu przed osuwaniem się mas ziemnych. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zapadło w dniu 5 lipca 2021 r.
Po uprzednim zawiadomieniu stron, organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, z której sporządzony został protokół. Następnie, bez zawiadomienia stron, w dniu 14 lutego 2022 r. organ I instancji przesłuchał świadków J. R. i J. S., z czego również sporządzono protokół.
Zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2022 r. organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy, natomiast postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. odmówił powtórzenia przesłuchania świadków, m.in. w osobach J. R. i J. S., powtórzenia dowodu z przesłuchania stron oraz wystąpienia do Starosty Nowosądeckiego o udostępnienie karty terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi lub karty rejestracyjnej terenu, na którym występują ruchy masowe ziemi.
Finalnie, decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
Organy zgodnie uznały, że materiał dowodowy, głównie w postaci zeznań świadków M. H., T. H., P. U., J. S. i J. R., wskazuje, że na kontrolowanych działkach, w miejscu, gdzie od kilkudziesięciu lat funkcjonuje droga gruntowa, P. U. wykonał jednostronne podcięcia skarpy celem wyrównania warstwy gruntu wraz z rowami odwadniającymi, a ponadto na odcinku ok. 70 m wysypał połamane części dachówek ceramicznych.
Zdaniem organów przedmiotowa droga dojazdowa nie spełnia warunków uznania jej za drogę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Nie posiada ona bowiem instalacji i urządzeń, które wraz z wytyczoną trasą stanowiłyby całość techniczno-użytkową. Nie powstała również w wyniku robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 cyt. ustawy. W szczególności wskazano, że wykonane roboty nie spowodowały zmiany parametrów technicznych dojazdu. Szlak ten nie stał się pasem o utwardzonej nawierzchni, a dojazd jest jedynie szlakiem komunikacyjnym istniejącym od lat, nie posiada żadnych urządzeń technicznych, ani nie jest wyznaczony w terenie. Ponadto nie można uznać podcięcia skarp za roboty ziemne podlegające reglamentacji ustawowej.
Skoro zatem przedmiotowa droga dojazdowa nie stanowi obiektu budowlanego, a podcięcie skarp robót budowlanych, brak jest podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.
Od powyższej decyzji T. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 kpa, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 kpa, art. 78 kpa, art. 79 kpa, art. 80 kpa, art. 107 kpa i art. 136 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na:
- czynieniu przez MWINB ustaleń co do zakresu, rodzaju i charakteru prac wykonanych na terenie przedmiotowych działek na podstawie materiału dowodowego, który został zgromadzony z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (w tym z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dowodowym i po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania niektórych stron bez zawiadomienia skarżącego, równego traktowania stron i zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w czynnościach dowodowych, bezzasadnym pominięciu wniosków dowodowych skarżącego zmierzających do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności dowodów z zeznań świadków wskazanych w piśmie z 18.03.2022 r.), a ponadto po dokonaniu oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w następstwie którego organ błędnie doszedł do przekonania, że wykonane prace nie stanowią robót ziemnych prowadzących do powstania nowego obiektu budowlanego (budowli) ani przebudowy
istniejącego już obiektu, a tym samym nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, podczas gdy w ocenie skarżącego ustalenia organów obu instancji były dowolne, organ pozbawił strony możliwości udziału w istotnej części postępowania dowodowego, na podstawie którego następnie poczynił ważne ustalenia, jak również bezzasadnie oddalił wnioski dowodowe skarżącego, które miały służyć wyjaśnieniu okoliczności faktycznych co do zakresu, rodzaju i charakteru prac w kontekście ich porównania ze stanem pierwotnym istniejącej wcześniej w terenie drogi gruntowej ziemnej nieutwardzonej, a tym samym dokonanie przez MWINB prawnej kwalifikacji wykonanych prac jako niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia było co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą stanu faktycznego sprawy;
- braku należytego wyjaśnienia przez MWINB, czy w następstwie wykonywanych na działkach [...], [...] i [...] w granicach terenów osuwiskowych (aktywne osuwisko nr [...]) prac ziemnych (w tym niwelacja skarp na terenie osuwiskowym, podniesienie poziomu gruntu na drodze o masy ziemne zdjęte ze skarp podczas prac ziemnych koparką) i częściowe utwardzenie pokruszonymi dachówkami terenów rolnych, a ponadto wykonanie rowów odwadniających na osuwisku wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a ponadto czy prace byty realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a w rezultacie wadliwe uchylenie się od oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, względnie art. 50 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego;
- czynieniu przez MWINB ustaleń na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym i zasady równego traktowania stron w postępowaniu w zakresie udziału w przesłuchaniu J. R. oraz J. S. polegające na zaniechaniu zawiadomienia pełnomocnika T. i H. H. o fakcie i terminie przeprowadzenia ww. dowodów (14.02.2022 r.), uniemożliwieniu pełnomocnikowi udziału w postępowaniu dowodowym, w tym pozbawieniu prawa do zadawania pytań, przeprowadzeniu dowodów wyłącznie w obecności jednej ze stron tj. P. U. w sposób naruszający zasadę równego traktowania stron w postępowaniu wynikająca z art. 8 kpa, przy jednoczesnym oddaleniu wniosków dowodowych odwołującej się strony o przesłuchanie świadków M. K., D. K., R. K. na okoliczności stanu pierwotnego działek, po których przebiega droga i zmiany lego parametrów (m.in, w zakresie szerokości pasa drogowego);
- czynieniu przez MWINB ustaleń na podstawie niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w sposób wadliwy z uwagi na odmowę przeprowadzenia z naruszeniem art. 78 kpa na wniosek skarżącego dowodów określonych w piśmie z 18.03.2022 r. i nieuzasadnionym wydaniu postanowienia z dnia 15.06.2022 r. nr 202/2022 na skutek wadliwego przyjęcia, że dowody te nie dotyczą okoliczności mających znaczenie dla sprawy i dotyczą już okoliczności stwierdzonych innymi dowodami, pomimo że zgodnie z ww. przepisem organ ma obowiązek dopuścić dowody nawet jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, w sytuacji gdy mają one znaczenie dla sprawy:
a) wnioski te dotyczyły powtórzenia w części dowodów przeprowadzonych z rażącym naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i zasady równego traktowania stron, jedynie przy udziale inwestora robót P. U., natomiast bez udziału pozostałych stron, które zostały pozbawione prawa do zadawania pytań (przesłuchanie J. R. oraz J. S. w dniu 14.02.2022 r.),
b) co do dowodów z dodatkowych świadków (M. K., D. K., R. K.) zmierzały one do wykazania faktów w sposób oczywisty mających znaczenie dla sprawy, a polegających na ustaleniu stanu pierwotnego terenu i ustaleniu zmiany istotnych parametrów drogi m.in. granic pasa drogowego dotychczasowej drogi gruntowej podczas wykonywanych prac przez P. U., to jest zmierzały do wykazania faktów odmiennych od części zeznań innych świadków i części stron,
c) co do dowodów z inwentaryzacji osuwiska nr [...] i mapy osuwiska były to dowody dotyczące bardziej szczegółowych informacji o terenie osuwiska niż wynikające z samej karty osuwiska i mające istotne znaczenie dla sprawy, a w szczególności dla ustalenia, czy wykonywane na aktywnym osuwisku prace ziemne (w tym niwelacja skarp na terenie osuwiskowym, podniesienie poziomu gruntu na drodze o masy ziemne zdjęte ze skarp podczas prac ziemnych koparką) i częściowe utwardzenie pokruszonymi dachówkami terenów rolnych, a ponadto wykonanie rowów odwadniających na osuwisku były realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska,
- braku należytego wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu pierwotnego terenu oraz zmian granic pasa drogowego drogi gruntowej oraz sprzeczności ustaleń co do stanu pierwotnego terenu (istnienia trasy drogi gruntowej o takich samych parametrach od lat) z materiałem dowodowym sprawy i brak wyjaśnienia rozbieżności miedzy dowodami w postaci między innymi zeznań M. H. z 11.02.2022 r. (szerokość drogi ok. 3m), J. S. (zeznania z 14.02.2022 r. - szerokość drogi od 2,5 do 3 m) z ustaleniami organu co do aktualnych parametrów drogi (droga zmiennej szerokości od 2 do 4 m), bez żadnej analizy i wyjaśnienia rozbieżności oraz skonfrontowania rozbieżnych twierdzeń stron co do zmian stanu pierwotnego drogi w zakresie jej szerokości, a ponadto z pominięciem wniosków stron o przeprowadzenie dowodów z świadków na okoliczność m.in. zmiany granic pasa drogowego,
- braku należytego wyjaśnienia przez MWINB z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, jaki charakter miały wykonywane na działkach [...], [...] i [...] roboty budowlane w kontekście wszystkich możliwych kwalifikacji prawnych tych prac, w tym od oceny, czy wykonane prace niwelacyjne oraz częściowe utwardzenie gruntu niebudowlanego pokruszonymi dachówkami prowadziło do powstania drogi lub co najmniej powstania budowli ziemnej (o funkcji drogi) o innych parametrach niż wcześniej użytkowana droga gruntowa, a w rezultacie od dokonania oceny, czy wykonanie tych robót nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, w tym w szczególności brak uwzględnienia i dokonania wszechstronnej, zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy dowodów, z których to dowodów ocenionych zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wynikało, że na dziatkach [...], [...] i [...] wykonano w okresie od 25.05.2021 r. prace ziemne z użyciem koparki, m.in. poszerzając z szerokości ok. 3 m do ok. 4 m przy użyciu koparki istniejącą wcześniej drogę polną gruntową, nieutwardzoną o mniejszej szerokości (vide zdjęcia z dnia 18.09.2016 r. i maja 2021 r. załączone do pisma z dnia 21.08.2021 r. oraz protokół kontroli z dnia 14.06.2021 r. i szkic sytuacyjny z 11.02.2022 r., dowody z zeznań M. H., J. S. w zakresie szerokości drogi), przebiegającą także po działkach niestanowiących własności inwestora ([...] i [...]), wykonując przy drodze skarpy ziemne do 5 m w terenach osuwiska aktywnego bez żadnego zabezpieczenia (vide mapa osuwisk znajdująca się w aktach sprawy i protokół kontroli z 14.06.2021 r.), a ponadto wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych na odcinku 70 m na terenie działek rolno-Ieśnych (a nie budowlanych), a ponadto wynikało, że prace ziemne i nawiezienie warstwy gruzu z dachówek prowadził P. U. w celu wykonywania dojazdu do swojej działki [...] poprzez działki [...] i [...] (niestanowiące jego własności),
- błędnym przyjęciu przez MWINB jakoby nie istniał w terenie obiekt, który odpowiadałby definicji drogi, gdyż obiekt nie jest wyposażony w jakąkolwiek infrastrukturę, podczas gdy jednocześnie MWINB stwierdza, że w ramach wykonanych robót miejscowo (na odcinku 70 m) utwardzono dojazd potłuczoną dachówką i wykonano rowy odwadniające, a ponadto dokonano podcięcia skarp, a tym samym w miejscu dawnej drogi w całości gruntowej porośniętej trawą o mniejszej szerokości powstał obiekt o innej szerokości (obejmującej pas gruntu powstały po zdjęciu mas ziemi ze skarp), częściowo utwardzony z rowkami odwadniającymi,
- pominięciu przy ocenie stanu zawansowania, celu i funkcji prowadzonych robót przy drodze okoliczności, że w trakcie ich wykonywania organ nadzoru budowlanego wszczął kontrolę legalności ich wykonywania przez co inwestor P. U. zaprzestał dalszych prac, podczas gdy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego można przyjąć, że inwestor w trakcie czynności kontrolnych i po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót z 5.07.2021 r. nie przeprowadził zamierzonej inwestycji w całości, a tym samym postępowanie nie dotyczy zakończonych już robót,
lecz prac w toku,
- pominięciu okoliczności, że droga dojazdowa na ww. działkach nie pełni roli służebnej wobec jakiegokolwiek obiektu budowlanego na działce stanowiącej własność inwestora, gdyż działka ta jest niezabudowana i stanowi grunt rolno-leśny, a nie budowlany, zaś efektem prac budowlanych jest zmiana parametrów dotychczasowej drogi gruntowej zarówno co do techniki wykonania drogi (częściowe utwardzenie drogi, nawiezienie mas ziemnych i podwyższenie poziomu gruntu na drodze), jak i jej charakterystycznych parametrów (w zakresie szerokości),
- sprzeczności ustaleń MWINB jakoby przedmiotowa "droga dojazdowa" nie stanowiła obiektu budowlanego, a "wykonanie podcięcia skarpy" przy użyciu koparki nie stanowiło robót ziemnych z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem I instancji, a ponadto z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy z materiału tego wynika, że w następstwie wykonywanych na działkach [...], [...] i [...] w granicach terenów osuwiskowych (aktywne osuwisko nr [...]) prac ziemnych oraz utwardzenia gruntu gruzem z dachówek ceramicznych doszło do niwelacji terenu (ściągnięcie ziemi ze skarp koparką, a następnie jej rozprowadzenie po terenie działek prowadzące do podniesienia poziomu terenu), utwardzenia gruntu na odcinku 70 m na terenie działek rolno-Ieśnych kruszywem z połamanych dachówek ceramicznych, które to roboty ziemne i utwardzenie wykonywane w miejscu istniejącej wcześniej drogi gruntowej w żaden sposób nieutwardzonej prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego, w postaci drogi lub co najmniej budowli ziemnej pełniącej funkcje drogi dojazdowej o innych parametrach niż wcześniej istniejąca droga gruntowa, w następstwie których to uchybień MWINB błędnie i bez należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego przyjął, że wykonane przez inwestora P. U. na terenie ww. działek prace ziemne oraz utwardzenie gruntu potłuczoną dachówką nie stanowiło robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji powinny prowadzić do wniosku, że roboty te są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia, a zatem ich wykonanie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, a ponadto MWINB uchylił się od wyjaśnienia, czy roboty budowlane prowadzone na aktywnym osuwisku stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia;
II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 8, 11 i art. 107 § 3 kpa, polegające na braku odniesienia się przez organ II instancji w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, braku omówienia zarzutów w sposób rzetelny i kompletny, braku poddania zarzutów wnikliwej analizie skutkujące wadliwością sporządzonego uzasadnienia decyzji, przez co uzasadnienie decyzji organu II instancji nie pozwala na sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów jego rozstrzygnięcia, w związku z czym narusza art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a ponadto zostało wydane z naruszeniem zasady przekonywania i zasady dwuinstancyjności wymagającej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny przez każdy z organów postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie przed organem II instancji wydanie rozstrzygnięcia nie zostało poprzedzone taką analizą i nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, co doprowadziło do uchybienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., polegające w szczególności na:
- ogólnikowym wskazaniu przez MWINB, że organ potwierdza prawidłowość ustaleń poczynionych przez PINB, w sytuacji gdy organ II instancji nie przytoczył w ogóle w treści decyzji, nie omówił i nie wyjaśnił dlaczego uznaje za niezasadny zarzut nr III dotyczący nieprawidłowego zgromadzenia przez PINB materiału dowodowego w sprawie i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności MWINB nie odniósł się w ogóle do zarzutów dotyczących naruszenia zasady czynnego udziału stron w i postępowaniu dowodowym (brak zawiadomienia skarżącego o fakcie i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania J. R. i J. S., na podstawie których to dowodów następnie organy czyniły istotne w sprawie ustalenia), oddalenia wniosków skarżącego o przesłuchanie dodatkowych świadków (na okoliczność stanu pierwotnego terenu inwestycji, a tym samym ustalenia rzeczywistego charakteru i zakresu prac wykonanych na terenie działek), braku wyjaśnienia sprzeczności między twierdzeniami poszczególnych stron i świadków co do charakteru i zakresu prac (np. w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów istniejącej wcześniej w terenie drogi gruntowej, nieutwardzonej takich jak szerokość),
- braku odniesienia się przez MWINB do zarzutów odwołania dotyczących kwestii, czy w następstwie wykonywanych na działkach [...], [...] i [...] w granicach terenów osuwiskowych (aktywne osuwisko nr [...]) prac ziemnych (w tym niwelacja
skarp na terenie osuwiskowym, podniesienie poziomu gruntu na drodze o masy ziemne zdjęte ze skarp podczas prac ziemnych koparką) i częściowe utwardzenie pokruszonymi dachówkami terenów rolnych, a ponadto wykonanie rowów odwadniających na osuwisku wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a ponadto czy prace były realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a w rezultacie brak odniesienia się do zarzutów odwołania, że w postępowaniu organy nadzoru budowlanego wadliwie uchyliły się od oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, względnie art. 50 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego;
III. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 kpa., art. 138 § 2 kpa. w zw. z art. 7, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na braku uchylenia decyzji PINB i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który na wpływ na jej rozstrzygnięcie, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ:
- organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy pod kątem ustaleń co do zakresu, rodzaju i charakteru prac wykonanych na terenie przedmiotowych działek, materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (w tym z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dowodowym, równego traktowania stron i zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w czynnościach dowodowych, bezzasadnym pominięciu wniosków dowodowych skarżącego zmierzających do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy), a ponadto ocena materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w następstwie których to uchybień organ błędnie doszedł do przekonania, że wykonane prace nie prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego (budowli) ani przebudowy istniejącego już obiektu, a tym samym nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;
IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, art. 48a, art. 48b, art. 49 i art. 49e w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 105 kpa poprzez:
- wadliwe umorzenie postępowania/i niezastosowanie art. 48 ust. 1, art. 48a, art. 48b, art. 49 i art. 49e Prawa budowlanego wskutek błędnego przyjęcia jakoby przeprowadzone prace ziemne (niwelacja i podniesienie poziomu gruntu) oraz częściowe utwardzenie szlaku komunikacyjnego z wykonaniem rowków odwadniających nie stanowiło robót budowlanych prowadzących do powstania, względnie przebudowy lub rozbudowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego w postaci budowli (czy to drogi czy to budowli ziemnej), pomimo te przeprowadzone prace ziemne oraz utwardzenie części działek niebudowlanych [...], [...] i [...] (w pasie gruntu o szerokości od 2 do 4 m, długości 244 m ze skarpami 5 m) doprowadziły do powstania w miejscu porośniętej trawą drogi gruntowej szlaku komunikacyjnego stanowiącego niewątpliwie całość funkcjonalno-użytkową o innych parametrach (w zakresie szerokości pasa, sposobu ukształtowania drogi i jej utwardzenia na odcinku 70 m) i nie były objęte żadnym z wyjątków od art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wyjątków z art. 29-31 Prawa budowlanego, prace te zostały rozpoczęte na działkach rolno-leśnych bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia w maju 2021 r. przez inwestora P. U., a tym samym zachodziły wszelkie przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48a, art. 48b, art. 49 i art. 49e Prawa budowlanego;
V. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 105 kpa. Poprzez:
- błędne umorzenie postępowania i przyjęcie jakoby nie stanowiły w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego robót budowlanych i budowy nowego obiektu budowlanego (budowli) wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora P. U. polegające na zmianie parametrów dotychczasowej drogi gruntowej zarówno co do techniki wykonania obiektu (częściowe utwardzenie szlaku drogi, nawiezienie mas ziemnych z oskarpowania i podwyższenie poziomu gruntu na drodze), jak i jej charakterystycznych parametrów (w zakresie szerokości z uwagi na zwiększenie pasa drogowego o część gruntu po oskarpowaniu z dotychczasowej szerokości ok. 3 m do aktualnej szerokości ok. 4 m), w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że zakres prac inwestora zmierzających do polepszenia jego dojazdu do należącej do niego działki rolno-leśnej, bez istniejącej zabudowy, prowadzonych również na innych nieruchomościach niestanowiących własności inwestora przekracza granice remontu lub przebudowy istniejącej drogi gruntowej i zmierza do powstania nowej budowli drogowej, mającej samoistny charakter, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia żadnym z przepisów ustawy Prawo budowlane;
VI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez:
- niezastosowanie przepisów i brak dokonania należytej oceny i wyjaśnienia, czy roboty budowlane polegające na pracach ziemnych (oskarpowanie oraz przemieszczenie mas ziemnych koparką) oraz utwardzenie gruntu gruzem z dachówek ceramicznych, a ponadto rowki odwadniające prowadzone na terenie aktywnego osuwiska nr [...] wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a tym samym czy w niniejszym stanie faktycznym zachodzą podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie, wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie strony spierały się o to, czy wykonane przez P. U. prace ziemne podlegają regulacjom zawartym w ustawie Prawo budowlane, czy też leżą poza zakresem przedmiotowym tej ustawy, co czyni wszczęte postępowanie bezprzedmiotowym.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga zasadniczo odpowiedzi na pytanie, czy wykonane prace dotyczą drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), stanowiącej budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym celu należy nie tylko dokonać właściwej wykładni adekwatnych przepisów, punktem wyjścia jest bowiem dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, zgodnie z zasadami procesowymi, gwarantującymi ochronę praw wszystkich uczestników postępowania. Zdaniem Sądu organy naruszyły zasady proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co stało się przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia wraz z decyzją organu I instancji.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowód i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sformułowana w ten sposób zasada ma kluczowe znaczenie, o czym świadczy fakt, że jej naruszenie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 463; por. też wyrok WSA w Szczecinie z 14.03.2013 r., II SA/Sz 1254/12, LEX nr 1303038; wyrok WSA w Kielcach z 19.09.2007 r., II SA/Ke 344/07, LEX nr 372523; wyrok NSA z 18.11.1999 r., II SA 1210/99, LEX nr 46806; wyroki WSA w Warszawie z 29.01.2008 r., VII SA/Wa 1759/07, LEX nr 508447 oraz z 19.01.2007 r., V SA/Wa 1573/06).
Gwarancję realizacji powyższej zasady stanowi m.in. art. 79 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), a ponadto ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).
Naruszenie art. 79 k.p.a., polegające na odebraniu stronie możliwości zweryfikowania dowodu, podważa uznanie tego dowodu przez organ za wiarygodny i powoduje ocenę postępowania dowodowego organu jako arbitralnego (wyrok WSA w Białymstoku z 24.11.2011 r., II SA/Bk 628/11, LEX nr 1152452). Naruszenia art. 79 § 1 nie konwaliduje późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu, w którym utrwalono przebieg postępowania dowodowego, lecz bez zapewnienia stronie udziału w konkretnej czynności procesowej. Taki dowód należy powtórzyć, gdyż strona została pozbawiona możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień (por. wyrok NSA z 7.06.2011 r., II OSK 981/10, LEX nr 1083725; wyrok NSA z 9.06.1999 r., I SA/Gd 1252/97, LEX nr 37890; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.12.2010 r., I SA/Bd 884/10, LEX nr 747171; wyrok WSA w Białymstoku z 16.09.2010 r., II SA/Bk 275/10, LEX nr 752269; wyrok WSA w Kielcach z 28.08.2008 r., II SA/Ke 189/08, LEX nr 509811, w którym trafnie przyjęto, że branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie na zapoznaniu się z ich wynikami w aktach sprawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16.09.2010 r., II SA/Bk 276/10, LEX nr 752270; wyroki WSA w Warszawie z 13.09.2010 r., IV SA/Wa 673/10, LEX nr 758987, oraz z 29.01.2008 r., VII SA/Wa 1759/07, LEX nr 508447; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.05.2010 r., II SA/Bd 87/10, LEX nr 674010; wyrok WSA w Gdańsku z 7.10.2008 r., I SA/Gd 353/07, LEX nr 497398; wyrok WSA we Wrocławiu z 6.02.2008 r., III SA/Wr 502/07, CBOSA). Okoliczność, której wykazaniu ma służyć dowód przeprowadzony z naruszeniem art. 79, nie może zostać uznana za udowodnioną (por. wyrok WSA w Warszawie z 25.09.2007 r., VI SA/Wa 1004/07, LEX nr 439039).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Białymstoku (wyrok z 8.12.2011 r., II SA/Bk 629/11, LEX nr 1152453), że dochowanie reguł wynikających z komentowanego przepisu "ma szczególne znaczenie wówczas, gdy organ widzi, że strona podejmuje próby aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności gdy kwestionuje wiarygodność i moc środków dowodowych wykorzystanych przez organ, gdy zgłasza szereg wątpliwości".
W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia opisanych powyżej reguł. Z akt sprawy wynika, że 3 dni po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w której brał udział pełnomocnik skarżącego, organ I instancji przesłuchał dodatkowo dwóch nowych świadków, nie uprzedzając o tym skarżącego z wymaganym siedmiodniowym wyprzedzeniem, skutkiem czego skarżący został pozbawiony możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu i zadawania pytań. Powyższa okoliczność wynika z akt sprawy i została potwierdzona podczas rozprawy przez pełnomocnika organu. Co więcej, gdy po zapoznaniu się z aktami sprawy skarżący zorientował się, że jego prawa zostały naruszone i zawnioskował o ponowienie zeznań tych świadków, spotkał się z odmową. Postanowienie w tym przedmiocie z dnia 15 czerwca 2022 r. nie wyjaśnia wszelako przyczyn odmowy ponowienia zeznań świadków, w przesłuchaniu których skarżący nie uczestniczył. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że nie pozostały do wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu spornych prac i pierwotnego charakteru działki, a pełnomocnik brał czynny udział w przesłuchaniu stron. Również organ odwoławczy, dostrzegając powyższy przebieg wydarzeń, o czym świadczy szczegółowy ich opis w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przeszedł nad powyższymi uchybieniami proceduralnymi do porządku dziennego.
Podsumowując, w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 K.p.a., które zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący został bowiem pozbawiony możliwości zadania pytań świadkom, a jak wskazano powyżej, powyższego uchybienia nie sanuje możliwość biernego zapoznania się z protokołem zeznań. Choć włączenie protokołów zeznań świadków do akt sprawy jest wystarczające w sytuacji, gdy wykorzystywane są zeznania złożone w toku odrębnych postępowań, to razie powołania świadków, strony muszą mieć zapewniony czynny udział w ich przesłuchaniu.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ uwzględni powyższe uwagi i zapewni skarżącemu udział w przesłuchaniu wszystkich świadków, których zeznania są podstawą dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, zawiadamiając go o planowanym przesłuchaniu zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy może posłużyć do poczynienia ostatecznych ustaleń faktycznych, które następnie raz jeszcze zostaną ocenione przez organy przez pryzmat adekwatnych przepisów Prawa budowlanego. Na obecnym etapie przedwczesne byłoby odniesienie się do materialnych zarzutów skargi. Skoro stan faktyczny został skutecznie poważony, Sąd nie ma możliwości, aby dokonać rozstrzygnięcia, czy zakres przeprowadzonych prac ziemnych podlega regulacjom wynikającym z Prawa budowlanego. Analiza podstawy prawnej rozstrzygnięcia i prawidłowości subsumpcji przepisów będzie możliwa dopiero po dokonaniu ustaleń faktycznych w ramach niewadliwego postępowania dowodowego, spełniającego standardy kodeksowe.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.