II SA/KR 345/23

II SA/Kr 345/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1935/23 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 64 e , 151 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2023 r. sprzeciwu D. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/461/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO) decyzją z 13 stycznia 2023 r., nr SKO.ZP/415/461/2022, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 10 sierpnia 2022 r. z wniosku [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w K. (skarżąca, strona) ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze (w obrębie bryły budynku), z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, póz. 503 - dalej też jako "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., póz. 2000 z późn. zm., dalej także jako "k.p.a.").
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Opisaną na wstępie decyzją z 10.08.2022 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek Spółki [...] sp. z o.o. S.K.A warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku pozyskano milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez: Marszałka Województwa Małopolskiego, Wojewodę Małopolskiego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Opinię w sprawie wyraził również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony środowiska i konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Wydział ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony powietrza, Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na obszarze objętych sporządzanym planem miejscowym, Zarząd Dróg Miasta Krakowa w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, Rada Dzielnicy XIII i Zespół Urbanistyczny, wydane zostały też postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w odniesieniu do terenów górniczych i postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji.
Następnie organ odniósł się do negatywnej uchwały Rady Dzielnicy XIII Podgórze i zacytował zastrzeżenia D. M. - P. wniesione w toku postępowania. Organ I instancji odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń i uwag wobec inwestycji, wyjaśniając cele i zasady ustalania warunków zabudowy. Podkreślono, że dla nowej inwestycji ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności funkcję, gabaryty, formę architektoniczną obiektów, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach sąsiednich. Zatem dopiero w oparciu o ustalone warunki zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa inwestor może przystąpić do opracowywania projektu budowlanego planowanej inwestycji, jako kolejnego etapu inwestycyjnego, w ramach którego koniecznym jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron. Dalej organ projekt wyjaśnił, że projekt warunków zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej został opracowany w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniającą uwarunkowania przestrzenne, wynikające z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na podstawie powyższej analizy zostały ustalone parametry dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji przez inwestora nie podlega zatwierdzeniu tą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu. Dodano, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich i nie można od niej uzależniać wydania decyzji.
Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 -część graficzna wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej wnieśli w ustawowym terminie A. W. i K. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 10 § k.p.a. poprzez brak poinformowania odwołujących o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy,
- naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z pominięciem kwestii wąskiego dojazdu do nowoplanowanej inwestycji wskazanej w decyzji, nieuwzględnieniem intensywności ruchu na sąsiedniej drodze publicznej, ani kwestii drogi pożarowej,
- obrazę przepisów postępowania : art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. poprzez błędne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, w szczególności pominięcia w skarżonej decyzji kwestii głębokości wykopu pod planowany garaż podziemny, oraz brak wskazania i rozważania, że nieruchomości sąsiednie oraz budynek hotelowy obecnie znajdujący się na terenie działki, na której ma zostać przeprowadzona planowana inwestycja, są nie wyższe niż 18 metrów,
- naruszenie § 13 rozporządzenia poprzez pominięcie, że dla budynku stanowiącego współwłasność odwołujących, którego wysokości wynosi około 15 m, posadowienie w sąsiedztwie, w odległości kilku metrów, od działki odwołujących budynku ponad dwukrotnie wyższego oznacza całkowite zacienienie.
Powyższe zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu odwołań z podkreśleniem, że inwestycja ingeruje w prawo własności odwołujących poprzez wysoką zabudowę, co ingeruje w dalszą, przyszłą zabudowę nieruchomości stron, wywołując szkodę majątkową i poczucie krzywdy. Z uwagi na powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie złożyła również D. M. – P.. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek wydania decyzji na podstawie błędnie i nierzetelnie sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która jest kanwą dla ustalenia parametrów dla zamierzonej inwestycji oraz poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego, kompleksowego, pełnego oraz wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnej, niezgodnej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. jak negatywna uchwała Rady Dzielnicy z 23.12.2021 r.;
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zw. z § 6, § 7 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób odnośnie wskazanych parametrów;
- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy;
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak wnikliwej analizy oraz brak uzasadnienia, dlaczego ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w planowanej inwestycji jest znacznie wyższe niż średnia wartość wskaźnika w obszarze analizowanym, a nadto nieprawidłowe przyjęcie, że ustalony wskaźnik nawiązuje do zabudowy w sąsiedztwie inwestycji;
- naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę kontynuacji funkcji; parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, oraz naruszającej zasadę dobrego sąsiedztwa;
-art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie jako wiążące ustalenia Zespołu Urbanistycznego.
Zarzuty te zostały poparte argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu odwołania, w którym podkreślono, że nie zostały w analizie przedstawione kryteria doboru działek do analizy i wiadomo, z jakich powodów uwzględniono dz. nr [...] częściowo położona poza obszarem analizy. Szerokość elewacji frontowej i wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji zostały określone z odstępstwem od średniej tych parametrów z obszaru analizowanego - bez uzasadnienia tego odstępstwa. Odwołująca się podniosła też, że analiza nie zawiera ustaleń, jak kształtuje się wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, a autor analizy nawiązał przede wszystkim do budynków istniejących poza obszarem analizy wskazując na dz. nr [...], [...] i [...]. Ani urbanista ani organ nie uwzględnili, że w ramach inwestycji będą realizowane usługi i nie ustalili charakteru usług w planowanym budynku, nie została więc zbadana kontynuacja funkcji usługowej. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium w decyzji z 13 stycznia 2023 r., opisanej na wstępie, stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, co na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że zebrany w toku postępowania I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji.
Zasadnicze zastrzeżenia organu odwoławczego budzi sporządzona w czerwcu 2022 r. analiza urbanistyczno - architektonicznej autorstwa mgr inż. arch. K. A. - M. (k. nr [...]). Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok. 192 m od granic terenu inwestycji. W analizie wyjaśniono też, że granice obszaru określono w odległości ok. 192 m, czyli nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 64 m i nie mniejszej niż 50 m. Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa determinują uznanie za front działki tę część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji przylega jedynie niewielki fragment działki nr [...] i dz. nr [...] o łącznej szerokości ok. 7 m, przez który odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. W takiej sytuacji faktycznej, w ocenie tut. Kolegium za front należy uznać całą szerokość tej działki, na której planowana jest zabudowa kubaturowa, czyli dz. nr [...] od strony ul. [...]. Na podstawie map zalegających w aktach sprawy tut. Kolegium ustaliło, że dz. nr [...] ma front o szerokości ok. 57 m, zatem granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości ok. 171 m od granic terenu inwestycji -jako minimalny obszar analizowany. Tymczasem w przedmiotowej sprawie autorka analizy ustaliła jako front łączną szerokość działek nr [...], [...], [...] i [...] od strony drogi publicznej ul. [...]. Takie działanie budzi jednak zastrzeżenia, bowiem dz. nr [...], [...] i [...] nie są przeznaczone przez inwestora pod zabudowę kubaturową i tym samym nie powinny determinować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego - tym bardziej, że uwzględniając jedynie szerokość frontu działki nr [...] obejmuje on znaczny obszar.
Skutkiem takiego powiększenia obszaru analizowanego w jego granicach znalazły się chociażby zabudowane dz. nr [...], nr [...], zaś ich parametry zostały uwzględnione w procesie ustalania parametrów dla nowej zabudowy i do nich nawiązano wprost wyznaczając niektóre parametry. W analizie ani decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, jakie względy przestrzenne zadecydowały o konieczności powiększenia obszaru analizowanego. Tymczasem uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego, czyli bez ograniczenia. Należy bowiem pamiętać, że wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Zatem uzasadnienie powiększenia granic obszaru analizowanego powinno wynikać z przeprowadzonej analizy, a następnie z decyzji. Niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. W przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło, skutkiem czego należy uznać, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p.
W konsekwencji błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium nie ma możliwości ustalenia, czy wyznaczone w decyzji organu I instancji parametry dla nowej zabudowy są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w stanie zabudowy istniejącej w obszarze. Z tego powodu Kolegium ograniczyło swoje rozważania dotyczące ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej i analizy do zasygnalizowania naruszeń dostrzeżonych w samym sposobie wyznaczenia współczynników:
- w analizie ani decyzji nie podano, która z nieruchomości wskazanych jako działka sąsiednia ma dostęp to tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji ul. [...], choć z całą pewnością takiego dostępu nie mają uznane za działki sąsiednie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - dostępne od drogi gminnej ul. [...]. Podobnie nie podano, na jakich działkach z obszaru analizowanego realizowana jest funkcja usługowa, na jakich funkcja mieszkaniowa ze szczególnym uwzględnieniem jej rodzaju wielorodzinnego, odpowiadającego funkcji planowanej inwestycji. Analiza winna jasno opisywać te dane - zwłaszcza, że od tego zależy ustalenie kontynuacji funkcji. Podobnie powinien być ustalony w analizie rodzaj usług realizowanych w obszarze analizowanym celem wykluczenia wątpliwości co do tego, czy usługi planowane w ramach inwestycji odpowiadają tym już obecnie występującym w badanym obszarze. Tymczasem w analizie z czerwca 2021 r. co do niektórych działek przy poszczególnych parametrach opisano ich funkcję, jednak pozostaje ona niespójna z danymi z tabeli załączonej do analizy. W tabeli tej bowiem - pomimo że w drugim wersie wskazano "ZW - ul. [...], co sugeruje, że znajdujące się poniżej wszystkie nieruchomości są zabudowane zabudową wielorodzinną, tylko przy dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w ostatniej kolumnie o nazwie "funkcja" określono "MW". Brak określenia funkcji zabudowy występującej na poszczególnych działkach uniemożliwia też sprawdzenie prawidłowości wyliczonej w analizie średniej poszczególnych parametrów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W analizie uwzględniono działki nr [...], [...] i [...], które jedynie w niewielkiej części i to niezabudowanej znajdują się w obszarze analizowanym. Brak jest więc uzasadnienia dla ich uwzględnienia w analizie. Powyższe nieścisłości i braki należy więc usunąć w toku ponownego rozpatrzenia sprawy;
- nie zostały przedstawione odległości wszystkich budynków w obszarze od dróg publicznych, a nawet od ul. [...] np. nie wskazano odległości od tej drogi publicznej budynków na dz. nr [...] Wobec tego braku nie sposób uznać, że wykazane zostało twierdzenie analizy i decyzji o usytuowaniu budynków w swobodnych układach, be charakterystycznych linii zabudowy, które winny być kontynuowane. Kolegium dostrzega, że z racji kształtu dz. nr [...] planowana zabudowa będzie zlokalizowana w głębi tej działki - co może uzasadniać odstąpienie od ustalenia linii zabudowy, jednak okoliczność ta nie zwalnia analizatora i organu od rzetelnego i pełnego ustalenia danych o sposobu usytuowania zabudowy już istniejącej w obszarze w odniesieniu do dróg publicznych. W tym kontekście uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia;
- wskaźnik zabudowy - ustalony dla wszystkich działek objętych terenem inwestycji, a więc także tych, na których inwestor nie planuje realizacji zabudowy kubaturowej, co nie jest prawidłowe - został ustalony w przedziale 30%-38% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli z odstąpieniem od średniej z obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że średnia z obszaru dla budynków - niezależnie od ich funkcji -wynosi 38% - więc nie jest zasadny zarzut jednego z odwołań o braku obliczenia takiej średniej, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 21%. Obecnie teren inwestycji jest zabudowany w 30%. Skoro jednak planowana jest rozbiórka tej zabudowy, brak jest podstaw do nawiązywania do obecnego stopnia zainwestowania terenu inwestycji. Z kolei w świetle znacznie niższej średniej dla zabudowy wielorodzinnej i faktu, że w obszarze występuje wiele budynków o funkcji wyłącznie usługowej i przemysłowej, rozważenia wymagałaby zasadność ustalenia omawianego parametru w nawiązaniu do średniej z całego obszaru;
- organ ustalił w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji planowanego budynku do attyki lub gzymsu na poziomie 25,0 m ± 1m, czyli w przedziale od 24 m do 26 m, w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania tego parametru z § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli na podstawie wyników analizy. Przewidziano też dla budynków przekrytych dachem płaskim zielonym intensywnym, użytkowanym jako ogród dostępny dla mieszkańców obiektu zwiększenie wysokości attyki do 27,5 m oraz przekroczenie tej wysokości o 1,0 m przez urządzenia techniczne (pod warunkiem odsunięcia ich o min. 2 m od lica wszystkich elewacji budynku), a także przekroczenie wysokości attyki o 2,5 m dla szybu windy i klatki schodowej (pod warunkiem ich lokalizacji min. 2 m od lica elewacji budynku) - czyli do 28,5 m oraz przekroczenie wysokości attyki o min. 1,1 m przez transparentne balustrady ochronne,
- w analizie zaś w zestawieniu tabelarycznym wskazano wysokość do okapu i kalenic attyki budynków z obszaru analizowanego podkreślając, że wysokość zabudowy przy ul. [...] jest wyższa i stopniowo ulega obniżeniu w kierunku zachodniej części ul. [...]. Z powodu też gradacji wysokości uznano za zasadne wyznaczenie wysokości dla nowej zabudowy na ww. poziomie przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium zwraca jednak uwagę, że powołany przepis stanowi wyjątek i jego zastosowanie wymaga ustalenia, że żaden z podstawowych sposobów wyznaczenia wysokości dla nowej zabudowy nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i zasad kształtowania architektury w danym rejonie. Takich zaś rozważań co do możliwości ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji według metod podstawowych zabrakło w analizie, jej wynikach i warunkach zabudowy. Wyznaczenie tego parametru w decyzji nastąpiło z naruszeniem § 7 ust. 1-4 rozporządzenia.
Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie wysokości dla nowej zabudowy nie może odbywać się przy zupełnym zignorowaniu wysokości zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, czyli na działkach nr [...], [...], [...] i 76, które graniczą z terenem inwestycji, a które mają wysokość frontową odpowiednio 4 m, 5 m, 9 m i 9 m. Pominięcie najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji jest więc nieprawidłowe. Skoro też w analizie i decyzji zaobserwowano wyraźną wymagającą kontynuowania tendencję, zgodnie z którą zabudowa w obszarze analizowanym ma wysokość, która zmniejsza się od ul. [...] w kierunku zachodniej części ul. [...], to chociażby przy wskazanej w analizie wysokości budynku na dz. nr [...] do okapu 8 m i do attyki 17 m wysokość zabudowy na terenie inwestycji nie powinna być wyższa. Wreszcie, odnosząc się do stwierdzenia analizy i decyzji, że w pasie 100 m od działek drogowych tworzących pas drogowy ul. [...] obserwuje się sukcesywne tworzenie zabudowy o wysokości ok. 30 m - 33 m Kolegium zauważa, że po pierwsze nie wykazano, by teren inwestycji kubaturowej znajdował się w tym pasie, a ponadto takiej wysokości nie osiągają będące w takiej odległości budynki na dz. nr [...] - wysokość 8m i na dz. nr [...] - wysokość do attyki 17 m. W związku z powyższym zasadność nawiązania wysokością nowej zabudowy do zabudowy o wysokości 30m - 33 m, która jest najwyższą zabudową w obszarze analizowanym nie została wykazana. Zatem choć błędnie w jednym odwołaniu zarzucono organowi brak podania parametrów wysokościowych zabudowy na działkach sąsiednich, to słusznie podniesiono zignorowanie najbliższego sąsiedztwa inwestycji oraz wyznaczenie wysokości dla planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze budynku w nawiązaniu do najwyższych budynków w obszarze o funkcji usługowej i przemysłowej.
W konsekwencji powyższych ustaleń, w tym dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonych decyzją parametrów nowej zabudowy przedwczesna jest ocena organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Uzasadnia to też postanowienie organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe determinuje konieczność uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. Jednocześnie Kolegium wyjaśnia, że nie może we własnym zakresie uzupełnić wszystkich braków i usunąć wątpliwości, które zostały opisane powyżej, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Po jego przeprowadzeniu bowiem, w tym przygotowaniu uzupełnionej analizy architektoniczno - urbanistycznej, koniecznym będzie sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obecny skład Kolegium zobligowany był zatem wydać decyzję kasacyjną.
Sprzeciw od powyżej opisanej decyzji Kolegium wniosła D. M.-P., ponosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez usankcjonowanie roli Zespołu Urbanistycznego, którego ustalenia zdeterminowały przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną wbrew stanowisku organu II instancji, zgodnie z którym: "stanowisko Zespołu Urbanistycznego, utrwalone nawet protokołem, nie może i nie stanowiło podstawy dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy". Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postepowania na jej rzecz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.
W badanej sprawie zaszły ww. przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.
Podstawą materialnoprawną w mniejszej sprawie, wyznaczającą zakres ustaleń organów, jest art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (posiadającej uprawnienia urbanisty na terytorium RP), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Natomiast warunki dopuszczające wydanie decyzji wskazano w art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, na którym mam być realizowane zamierzenie inwestycyjne, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Mając zatem na uwadze przepisy prawa materialnego, wskazujące co należy ustalić w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy nowej inwestycji oraz dokonane przez organ I instancji ustalenia, wskazać należy, że Kolegium wykazało skutecznie w swojej decyzji przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. SKO prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego jak wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, co w konsekwencji pociągnęło za sobą wyznaczenie istotnych parametrów nowej zabudowy na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ drugiej instancji nie dysponował wystraczającym materiałem do wydania decyzji merytorycznej, bowiem braki postępowania w pierwszej instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, nawet w trybie zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W tej sytuacji faktycznej i prawnej po przygotowaniu poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, konieczne będzie bowiem sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaakcentowania wymaga, że analiza architektoniczno-urbanistyczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma kardynalne znaczenie, bowiem jest podstawą do wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, stanowi zatem podstawę do wszelkich działań organu w celu wyznaczenia warunków nowej zabudowy. W konsekwencji dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonych decyzją parametrów nowej zabudowy, czyli zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, Kolegium zobligowane było do uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.