II SA/GD 766/23

II SA/Gd 766/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.77.2022.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 4 marca 2022 r., ozn.: GGN.6852.111.2021
Uzasadnienie
A. P. (dalej: "skarżąca", "właścicielka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 25 stycznia 2022 r., A. (dalej: "Inwestor"), wystąpiła do Starosty Kościerskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: "Starosta") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie S., gmina Kościerzyna, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kościerzynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność A.P.
Decyzją z dnia 4 marca 2022 r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części wskazanej nieruchomości "w celu wybudowania linii kablowej nn 0,4 kV o długości 92 m, na głębokości 0,9 m pod ziemią, której powierzchnia strefy kontrolowanej będzie wynosiła 92 m2 (...) ".
Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania A. P., decyzją z dnia 31 maja 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie S., gmina Kościerzyna, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kościerzynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie A., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Prace polegać miały na budowie linii kablowej nn 0,4 kV. Długość projektowanej linii miała wynosić 92 m, obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzonych - 276 m2, a powierzchnię pasa technologicznego, tj. strefy trwałego zajęcia, określono na 92 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu dotyczącego niespełnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n."). Przywołując treść wskazanego przepisu Wojewoda wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że wniosek Inwestora z dnia 8 listopada 2021 r. dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi bezsprzecznie inwestycja celu publicznego, objęta art. 6 pkt 2 u.g.n. W złożonym wniosku Inwestor wyjaśnił, że "udzielenie w drodze decyzji zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości wnioskodawca argumentuje interesem społecznym i wyjątkowo ważnym interesem strony. Dzięki budowie odcinka linii kablowej nn 0,4 kV nastąpi możliwość zasilania obiektu przyłączanego jakim jest obiekt rekreacyjny oraz planowanych w przyszłości kolejnych odbiorców energii elektrycznej z zachowaniem obowiązujących wymagań jakościowych". W dodatkowym piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r., wyjaśnił ponadto, że "z projektowanej sieci planowane są już podłączenia kolejnych działek (prowadzone są już kolejne projekty zasilenia działek które również oczekują rozwiązania sprawy dotyczącej dz. [...])". Tym samym, zdaniem Wojewody, w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej decyzji Starosta prawidłowo przyjął, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą nr VIII/113/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego S. w gminie Kościerzyna (dalej jako: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy") obejmuje swoimi ustaleniami przedmiotową nieruchomość. W oparciu o brzmienie § 12 punkt 8 m.p.z.p. ("zaopatrzenie w energię elektryczną: z istniejącej i projektowanej sieci elektroenergetycznej") zawartego w rozdziale 2 "Zasady dotyczące systemów infrastruktury technicznej" organ administracji publicznej przyjął, że zamierzona inwestycja jest zgodna z planem miejscowym.
Wojewoda podkreślił jednocześnie, że celem prowadzonego postępowania nie jest analizowanie przez organ, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust.1 u.g.n. ważne jest bowiem ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że dla spełnienia wynikającej ze wskazanego przepisu przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obowiązujące przepisy prawa nie wymagają zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Dopuszczalne jest wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nieokreślających precyzyjnie ich przebiegu. Organ podkreślił jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n Zdaniem Wojewody niemożliwe jest umiejscowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokładnych przestrzeni wskazujących miejsce posadowienia sieci niskich napięć.
Wojewoda wyjaśnił także, że ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić na podstawie ogólnych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy nie ma możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest ona zgodna ze wskazanym wyżej aktem planistycznym. esie został złożony wniosek. W rezultacie organ nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał Inwestor, jeżeli występuje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W rezultacie za bezzasadny uznał organ odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n.
W ocenie Wojewody za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 3 u.g.n. Z akt sprawy wynika, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], Inwestor przeprowadził rokowania z właścicielką przedmiotowej nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Z materiału dowodowego dołączonego do wniosku wynika, że Inwestor próbował uzyskać zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu budowy linii kablowej. O powyższym świadczą:
- pismo Inwestora z dnia 21 września 2021 r. skierowane do skarżącej wraz z oświadczeniem woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami,
- pismo z dnia 30 września 2021 r. pełnomocnika właścicielki, z którego wynika, że w nawiązaniu do otrzymanego pisma z dnia 21 września 2021 r. nie wyraża ona zgody na udostępnienie nieruchomości, w celu umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych w postaci kabla nn 0,4 kV wyprowadzonego z istniejącej sieci,
- pismo z dnia 21 października 2021 r. pełnomocnika właścicielki, z którego wynika, że w nawiązaniu do otrzymanego pisma z dnia 21 września 2021 r. nie wyraża ona zgody na udostępnienie nieruchomości, w celu umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych w postaci kabla nn 0,4 kV wyprowadzonego z istniejącej sieci oraz nie wyraża zgody na podpisanie oświadczenia woli i nie przyjmuje zaproponowanego wynagrodzenia.
Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował momentu zakończenia rokowań, a zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, niemniej jednak konieczne jest wykazanie, że nie było szans na zawarcie porozumienia.
W ocenie Wojewody analiza wskazanych wyżej dokumentów prowadzi do stwierdzenia, że Inwestor spełnił wymóg uprzedniego przeprowadzenia rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor wystąpił o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał również, na czym będą polegać prace, zaproponował ustanowienie służebności przesyłu. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie strony nie doszły do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji, Inwestor mógł zakończyć rokowania.
Wojewoda wyjaśnił, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.
Zdaniem Wojewody prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe. Ta okoliczność prawidłowo została uznana za stan umożliwiający Inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n., a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.
Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma bowiem chronić interes rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia (w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej) pomiędzy realizującym inwestycję a właścicielem nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji. Nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania decyzji od innych niż przewiduje ustawa, dodatkowych przesłanek.
Ustosunkowując się do kwestii naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, podczas gdy dokumenty wskazujące na rokowania nie zostały podpisane przez skarżącą, która zaprzecza, aby spotkania takie miały miejsca, Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę, Inwestor uzupełnił materiał dowodowy, przesyłając przy piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. notatkę z rozmów datowaną na ten sam dzień, z której wynika, że w dniu 24 września 2021 r. w trakcie spotkania z właścicielką nieruchomości, przedstawiono plan zaprojektowanej trasy kabla. Wskazana notatka ta jest datowana na dzień 28 grudnia 2021 r., a więc po dacie złożenia wniosku przez Inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie uznał przedmiotowego dokumentu jako dowodu stanowiącego przeprowadzenie rokowań z właścicielką, bowiem data jego sporządzenia jest datą po złożeniu wniosku przez Inwestora. Niemniej jednak, mimo wyeliminowania tego dokumentu jako dowodu na prowadzenie rokowań, w ocenie organu nie można uznać, że rokowania w sprawie nie miały miejsca albowiem Inwestor załączył do wniosku m.in. pismo skierowane do właścicielki z dnia 21 września 2021 r. oraz pisma właścicielki nieruchomości z dnia 30 września i 21 października 2021 r.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja, co do zasady jest prawidłowa, jednak z uwagi na fakt, że w sposób nieprecyzyjny wyznaczono zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zawarcia w niej niepodpisanego załącznika koniecznym było jej uchylenie i orzeczenie co do istoty. W niniejszej sprawie dołączony do decyzji z dnia 4 marca 2022 r. załącznik graficzny nie zawierał podpisu, jak również nie zawierał daty i numeru decyzji. Co więcej, z uwagi na jego obszerność, był on mało czytelny. W związku z powyższym Wojewoda wezwał Inwestora do przedstawienia poprawionego załącznika mapowego, który stanowi integralną część wydanej przez niego decyzji i precyzyjnie określa zakres ograniczenia nieruchomości.
Odnosząc się do wątpliwości właścicielki nieruchomości w zakresie mapy, zawartych w piśmie z dnia 19 maja 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości musi być poprzedzone analizą konkretnych przesłanek, które wynikają z przepisów ustawy. Uzależnianie wydania decyzji od jakichkolwiek innych okoliczności, nie znajdujących poparcia w przepisach ustawy byłoby działaniem sprzecznym z prawem. Z tego powodu organ nie może ingerować w przebieg inwestycji.
W związku z powyższym, Wojewoda Pomorski, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty, ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jedynie w odniesieniu do jej części, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, pomimo braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zostały przeprowadzone rokowania z właścicielką nieruchomości. Podniosła także zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, podczas gdy z dokumentów tych nie wynika proces rokowań, a jedynie złożenie przez inwestora propozycji co do przebiegu kabla. Wskazała także na naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa energetycznego poprzez zaprojektowanie przebiegu kabla w sposób zagrażający bezpieczeństwu otoczeniu oraz sprzeczny z przepisami prawa oraz na naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji słusznego interesu właścicielki nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację podnoszoną w odwołaniu.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dwóch pism skarżącej kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie dotyczących odpowiednio, działki nr [...] i [...], celem wykazania faktu podejmowania przez właścicieli tych działek działań niezgodnych z prawem budowlanym, prawem wodnym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym braku celu publicznego i zasadności przeprowadzenia przedmiotowej linii kablowej.
W dodatkowym piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia działki nr [...] celem wykazania faktu posadowienia obiektu budowlanego, do którego ma być doprowadzona energia elektryczna; notatki z dnia 28 grudnia 2021 r. celem wykazania faktu zamiaru Inwestora, który to zamiar nie jest celem publicznym; pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 6 listopada 2023 r., celem wykazania faktu podjęcia działań przez inny organ, możliwości wszczęcia postepowania i konieczności zawieszenia niniejszego postępowania. Niezależnie od powyższego wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia kontroli i ewentualnych postępowań administracyjnych, które mają być przeprowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie. Wniosła także o zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji, na temat prowadzonych postępowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 31 maja 2023 r. uchylająca Starosty Kartuskiego z 4 marca 2022 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie S., gmina Kościerzyna i orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z części tej nieruchomości, poprzez udzielenie A., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Prace polegać miały na budowie linii kablowej nn 0,4 kV. Długość projektowanej linii miała wynieść 92 m, obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzonych prac miał wynosić 276 m2, a powierzchnia pasa technologicznego, tj. strefy trwałego zajęcia - 92 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 2029 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), który w dacie orzekania przez organy stanowił, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).
Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.
W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.
Jak słusznie wskazał Wojewoda Pomorski ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.;
2) ograniczenie ma być zgodne z planem miejscowym bądź w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Definicja pojęcia "inwestycja celu publicznego" została zamieszczona w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Stosownie do jego brzmienia ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera zatem dwa podstawowe kryteria. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, mieszczący się lub nie w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi umożliwiające zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. O charakterze inwestycji decyduje to czy realizuje ona potrzeby wspólnoty tworzącej związek określony publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być przy tym także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11).
Niewątpliwie inwestycja, którą zaplanował Inwestor (budowa linii kablowej nn 0,4 kV) spełnia wymagania, aby uznać, że stanowi ona cel publiczny. Jednakże okoliczność, że planowana inwestycja realizuje cele publiczne wymienione art. 6 pkt 2 u.g.n., nie znaczy jeszcze, że jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zatem dokonanie oceny, czy zamierzona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, chociażby w ujęciu lokalnym, gdyż tylko wówczas uzasadnione byłoby zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustalenia wymagało czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonej wspólnoty funkcjonującej na danym poziomie organizacji życia społecznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1208/21). Inwestycja celu publicznego sama w swojej nazwie wskazuje na konieczność zapewnienia oddziaływania na pewne gremium (nieoznaczone co do liczby), które będzie z niej korzystać. Istotą inwestycji celu publicznego, w odróżnieniu od prywatnego celu jednego członka społeczności, jest zatem znaczenie tej inwestycji dla pewnej grupy osób, będącej częścią jakiejś społeczności, np. mieszkańców gminy, sołectwa, dzielnicy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, istotne jest by w momencie wydawania decyzji grupa ta istniała i była możliwa do zidentyfikowania. Innymi słowy, poza konkretnie zainteresowanym członkiem społeczności (np. właścicielem nieruchomości) musi być możliwe określenie innych podmiotów, które również miałyby z tej inwestycji korzystać. Inwestor nie może wskazać ich w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek określenie czy podać, że są to potencjalni przyszli odbiorcy.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji stosując przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien wykazać, że realizacja wskazanego przez wnioskodawcę "celu publicznego" w istocie nie stanowi zaspokojenia wyłącznie interesu prywatnego - indywidualnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r., II SA/Gd 312/21). Nie każde bowiem zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1 – 10 u.g.n. stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19).
We wniosku o wszczęcie postępowania wskazano, że planowana inwestycja to "Budowa linii kablowej nn 0,4 kV o długości 92 m". W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że "Udzielenie w drodze decyzji zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości wnioskodawca argumentuje interesem społecznym i wyjątkowo ważnym interesem strony. Dzięki budowie odcinka linii kablowej nn-0,4 kV nastąpi możliwość zasilenia obiektu przyłączanego jakim jest obiekt rekreacyjny oraz planowanych w przyszłości kolejnych odbiorców energii elektrycznej". Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się notatka z dnia 28 grudnia 2021 r. dotycząca rozmów przeprowadzonych przez pełnomocnika Inwestora z właścicielką nieruchomości, z której wynika, że dotyczy budowy przyłącza kablowego dla zasilania domku letniskowego na dz. [...]. Powyższa rozbieżność nie została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Należy zaznaczyć, że wniosek Inwestora sugeruje, iż budowa linii kablowej ma nastąpić w interesie właściciela obiektu rekreacyjnego (domku letniskowego?), a zatem w interesie indywidualnym. Trudno bowiem przyjąć, że budowa ta ma nastąpić również w interesie przyszłych, potencjalnych odbiorców energii elektrycznej, których na etapie wniosku o wszczęcie postępowania nie sposób określić. Z akt sprawy wynika, że nie zostały nawet wskazane numery działek, które w przyszłości miałyby być przyłączane do budowanej sieci. Ta okoliczność oznacza, że realizacja inwestycji nie służy jakiemuś szerszemu gronu, co wyklucza możliwość przyjęcia, iż ma ona charakter inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że spełniona została przesłanka realizacji "inwestycji celu publicznego".
W odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania należy także podkreślić, że jako załącznik wymieniona została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wniosek o ograniczenie korzystania z nieruchomości z dnia 8 listopada 2021 r. – w aktach organu I instancji). Załącznik ten nie został jednak dołączony do wniosku ani do akt sprawy. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 24 listopada 2021 r. Starosta Powiatowy wezwał wnioskodawcę –A. do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], sprecyzowania długości projektowanej linii kablowej oraz przedłożenia kopii pism kierowanych do właścicielki działki nr [...], obręb S. i notatki służbowej ze spotkania z właścicielką nieruchomości. Wezwanie to zostało prawidłowo doręczone, a następnie powtórzone w dniu 21 grudnia 2021 r. (zwrotne poświadczenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wezwania z dnia 21 grudnia 2021 r. – w aktach organu I instancji). W aktach sprawy znajduje się pismo R. L. działającego w imieniu A. z dnia 28 grudnia 2021 r. określone jako odpowiedź na zawiadomienie z dnia 21 grudnia 2021 r., do którego dołączono: kopię uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwały nr VIII/113/19 z dnia 20 września 2019 r., kopie pism wysłanych do właścicielki nieruchomości nr [...] i notatki służbowej z dnia 24 września 2021 r., a także sprecyzowano długość projektowanej linii kablowej (91,5 m). Z akt sprawy nie wynika natomiast by wezwanie w części dotyczącej przedstawienia oryginału lub kopii uwierzytelnionej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało kiedykolwiek wykonane. zostało ono kiedykolwiek w tym zakresie wykonane. W oparciu o zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy nie można ustalić czy faktycznie decyzja o wskazanym w wezwaniu numerze została wydana i czy dotyczyła ona budowy linii kablowej nn 0,4 kV. Oceny tej nie zmienia treść notatki służbowej sporządzonej w dniu 4 lutego 2022 r. przez (jak należy wnioskować z pieczęci nagłówkowej, podpis jest nieczytelny, stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska pracownika nie podano) pracownika Starostwa Powiatowego w Kościerzynie, w której wskazano, że R. L. stawił się w siedzibie organu aby dołączyć do akt sprawy "uzupełnienie wniosku z dnia 8 listopada 2021 r.". Poza powyższą informacją w notatce nie wskazano co przyniósł R. L., a żadne dokumenty nie zostały przy tej notatce dołączone do akt sprawy. Odnotować należy, że w aktach sprawy znajduje się jeszcze wniosek z dnia 25 stycznia 2022 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] obręb M., gmina Kościerzyna, zbożny w imieniu A. przez R. L. Jest on identyczny w treści z wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. i również jako załącznik powołuje "decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Nie dołączono jednak do niego ani oryginału ani uwierzytelnionej kopii decyzji.
W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono długości projektowanej linii kablowej. Pierwotny wniosek z dnia 8 listopada 2021 r. określał ją na 91 m, po czym został zmodyfikowany pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. na 91,5 m. W kolejnym wniosku o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z dnia 25 stycznia 2022 r. długość linii kablowej określono na 92 m. W ten też sposób określono długość linii kablowej w decyzjach organów administracji publicznej. Nie jest jednak jasne czy nowy wniosek z dnia 25 stycznia 2022 r. stanowi modyfikację wniosku pierwotnego czy też miał dotyczyć nowego postępowania. W tym drugim przypadku oznaczałoby to, że organy administracji publicznej orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora.
Z treści decyzji Wojewody Pomorskiego wynika, że organy administracji publicznej ustaliły, że nieruchomość oznaczona nr [...] położona w obrębie S., gmina Kościerzyna należąca do A. P. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr VIII/113/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego S. w gminie Kościerzyna (dalej jako: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy"). Ze względu na treść rozdziału 2 § 12 m.p.z.p. dopuszczającego "zaopatrzenie w energię elektryczną: z istniejącej i projektowanej sieci elektroenergetycznej" przyjęto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z planem miejscowym, wobec czego spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Sąd orzekający w sprawie oceny tej nie podziela. Przede wszystkim należy podkreślić, że w nadesłanych przez Wojewodę Pomorskiego aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z m.p.z.p. z oznaczeniem położenia nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Nie sposób zatem ustalić jakimi symbolami na rysunku planu zaznaczone są tereny, na których położona jest nieruchomość. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolami ZL/36, ZL/37 (lasy) i R/23 (tereny rolnicze), niemniej jednak brak wskazanych dokumentów uniemożliwia weryfikację tych ustaleń. W dalszych rozważaniach Sąd przyjął, że ustalenia organu I instancji były trafne i faktycznie nieruchomość należąca do A. P. znajduje się na terenach tak oznaczonych w planie miejscowym.
Poprzedzając odniesienie się do wykładni części tekstowej planu miejscowego Sąd podkreśla, że podziela dominujący w orzecznictwie kierunek wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjmujący, iż kwestia zgodności ograniczenia korzystania z nieruchomości nie jest związana w przypadku inwestycji liniowych z wymogiem ich precyzyjnego określenia w planie miejscowym. Art. 15 u.p.z.p. określa elementy, które powinny być określone w planie obowiązkowo (wymienione w ust. 2) oraz elementy, które określa się "w zależności od potrzeb" (wymienione w ust. 3). Zgodnie z jego brzmieniem do tej drugiej kategorii elementów planu miejscowego należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub znaczeniu ponadlokalnym (zob. art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.). Przepis ten odnosi się jedynie do określenia granic terenów inwestycji celu publicznego. Nie jest natomiast wymagane precyzyjne oznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu albowiem w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Istotne jest to, żeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2024 r., I OSK 1082/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r., II SA/Kr 1171/23). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w przypadku nieruchomości, której dotyczy wniosek o ograniczenie sposobu korzystania niezbędnym jest by konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczał realizację celu publicznego (E. Klat – Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, t. 4.2 do art. 124 u.g.n.). Jednocześnie jednak w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ogólnego jej przebiegu, bez określenia granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest wystarczające (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., II SA/Kr 1375/21). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, brak wymogu precyzyjnego oznaczenia w planie miejscowym przebiegu danej sieci nie może być też rozumiany w ten sposób, że można od niego odstąpić zarówno w części tekstowej jak i graficznej, a wystarczające w tym zakresie będzie ogólne powołanie się na dopuszczalność zaopatrzenia w poszczególne media z istniejących lub planowanych sieci.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski oparł się o postanowienie planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszcza się "zaopatrzenie w energię elektryczną: z istniejącej i projektowanej sieci elektroenergetycznej" (§ 12 pkt 8 lit. a). Starosta Kościerski analizując zgodność wniosku inwestora z planem miejscowym odniósł się natomiast do ustaleń szczegółowych przyjmując, że działka nr [...] oznaczona jest symbolami ZL/36, ZL/37 (lasy) i R/23 (tereny rolnicze) do których odnoszą się § 22 i § 25 planu miejscowego.
W ocenie Sądu oba sposoby wykładni postanowień planu miejscowego są nieuzasadnione i dokonane z naruszeniem zasad obowiązujących przy wykładni aktów normatywnych. Stosownie do treści art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a do wykładni jego postanowień mają zastosowanie zasady wykładni aktów prawa powszechnie obowiązującego. Z faktu, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego w orzecznictwie sądowym wyprowadzana jest istotna konsekwencja w zakresie wykładni treści planu, albowiem przyjmuje się, iż do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej - wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r., II SA/Lu 314/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2008 r., II SA/Op 601/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Wr 48/09).
Jedną z podstawowych metod w procesie wykładni jest uwzględnianie dyrektyw wykładni systemowej. Dyrektywy te wiążą ustalanie znaczenia treści przepisu prawa z miejscem jakie zajmuje on w systematyce aktu normatywnego. (zob.: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 161 – 173; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 433 – 438; J. Jabłońska – Bonca, Wstęp do nauk prawnych, Gdańsk 1992, s. 174 – 176). Pochodną dyrektyw systemowych jest zatem dyrektywa pełnej, kompletnej wykładni aktu normatywnego uwzględniającej wszystkie przepisy w nim zawarte. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., III OSK 699/22). Rekonstrukcja normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga sięgnięcia do treści planu miejscowego, który w danej sprawie ma zastosowanie. Należy przy tym zaznaczyć, że odwołanie się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno mieć charakter pełny, kompleksowy, a więc uwzględniający całość regulacji zawartej w planie, a dotyczącej omawianego zagadnienia, a nie tylko do niektórych z postanowień planu (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 754/21). Ograniczenie się jedynie do niektórych postanowień planu miejscowego przesądza o wadliwości takiego działania, którego skutkiem jest to, że wydanej w takiej sytuacji decyzji nie można przypisać miana zgodnej z prawem.
Wojewoda Pomorski wywiódł zgodność z planem miejscowym wydanej decyzji z postanowień § 12 pkt 8 lit. a – "zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej i projektowanej sieci elektroenergetycznej". W tej jednostce redakcyjnej planu uregulowane zostały zasady dotyczące systemów infrastruktury technicznej stanowiące obligatoryjny element planu miejscowego (zob. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Z części tekstowej planu wynika, że nie zawiera on określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym ani też granic terenów inwestycji celu publicznego oznaczeniu ponadlokalnym wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub ostatecznych decyzji lokalizacyjnych (zob. art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.). W ocenie Sądu, pominięcie wskazania granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w planie miejscowym wyklucza możliwość przyjęcia zgodności z tym planem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że plan miejscowy upoważnia jedynie do podejmowania takich rozstrzygnięć, które wyraźnie wynikają z jego części tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. W postępowaniach dotyczących rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na zakres prawa własności, organy administracji publicznej nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA/259/96).
Organ wydający zaskarżoną decyzję pominął także fakt, że plan miejscowy w żadnym punkcie nie odnosi się do sieci napięcia nn 0,4 kv (mowa jest jedynie o liniach średniego napięcia SN). Nie uwzględnił także treści § 22 i § 25 dotyczących ustaleń planu dla poszczególnych terenów. Oznacza to, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni § 12 m.p.z.p. i nie skonfrontował ustaleń ogólnych z ustaleniami szczegółowymi. Skutkiem tego była błędna wykładnia prawa materialnego (przepisów planu miejscowego), co doprowadziło do błędnego wniosku o zgodności inwestycji z planem. Starosta Kościerski analizując treść planu miejscowego pominął ustalenia ogólne i odniósł się wyłącznie do § 22 i § 25 planu miejscowego. W obu przepisach przyjęto do terenów oznaczonych na rysunku planu R/23, ZL/36 i ZL/37 przeznaczenie podstawowe i zagospodarowanie towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu. W przypadku terenu oznaczonego symbolem R/23 jako przeznaczenie podstawowe przyjęto "tereny rolnicze", dla terenu oznaczonego symbolem ZL/36 i ZL/37 "lasy", a jako zabudowę i zagospodarowanie towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu w obu przypadkach przewidziano "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej". Te fragmenty przepisów stanowiły podstawę do stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodna z planem. W ocenie Sądu przyjęty sposób wykładni treści planu miejscowego jest niedopuszczalny. Przede wszystkim oparty jest on jedynie o fragment przepisu bez uwzględnienia treści całej jednostki redakcyjnej, co jest niezgodne z zasadami wykładni. Jest też przykładem wykładni rozszerzającej dokonywanej na niekorzyść właścicielki nieruchomości ozn. nr [...]. W żadnym miejscu przywołanego fragmentu, ani też w całych jednostkach redakcyjnych (§ 22 i § 25) nie ma mowy o inwestycjach celu publicznego. Ze zwrotu dopuszczającego realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności realizacji inwestycji celu publicznego. Tym bardziej, że o sieciach i urządzeniach mowa jest jedynie jako zabudowie i zagospodarowaniu towarzyszącemu przeznaczeniu podstawowemu. Zdaniem Sądu, oznacza to, że dopuszczalność realizacji tego rodzaju inwestycji jest możliwa tylko wtedy gdy występuje ona jednocześnie, razem z realizacją przeznaczenia podstawowego. Uwzględniając dyrektywy wykładni gramatycznej i znaczenie określenia "towarzyszyć" w języku potocznym ("towarzyszyć" – występować jednocześnie, razem z czymś – https://sjp.pwn.pl/szukaj/towarzyszyć/html) tak właśnie należałoby interpretować treść przywołanych jednostek redakcyjnych planu miejscowego. Dodać jedynie na marginesie należy, że zarówno dla terenów rolniczych (§ 22), jak i dla tych dla których jako przeznaczenie podstawowe wskazano "lasy" (§ 25) przewidziano możliwość przebudowy, remontu, zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych i budowę obiektów budowlanych czy lokalizację nowych siedlisk rolniczych oraz budowle i urządzenia służące gospodarce leśnej. Przy takim brzmieniu przepisów planu miejscowego nie może budzić wątpliwości, że realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić jedynie w związku z realizacją robót czy obiektów, o których jest mowa w ramach przeznaczenia podstawowego.
W odniesieniu do treści skargi należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości orzeczenia przez sąd co do istoty sprawy poprzez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, podczas gdy z dokumentów tych nie wynika proces rokowań, a jedynie złożenie przez inwestora propozycji co do przebiegu kabla nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, podzielanym przez Sąd w składzie orzekającym, przy wykładni treści art. 124 ust. 3 u.g.n. należy przyjmować, że strony, zmierzające do załatwienia sprawy, w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownej propozycji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r., I SA/Po 940/22). Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2023 r., II SA/Ke 516/23), a sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielem oraz brak zgody właściciela wyczerpuje przesłanki wynikające z art. 124 ust. 3 u.g.n. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2023 r., II SA/Go 422/23). W orzecznictwie podkreśla się także, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., II SA/Gd 306/23).
W aktach sprawy znajduje się pismo R. L. (pełnomocnika Inwestora) z dnia 21 września 2021 r. dotyczące propozycji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...], a także pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 30 września i 21 października 2021 r. W pismach tych pełnomocnik strony informował, że jego mocodawczyni nie wyraża zgody na udostępnienie A. działki nr [...] w celu umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych w postaci kabla nn 0,4 kV inie wyraża zgody na ustanowienie służebności. Uwzględniając przywołane orzecznictwo należy przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostało poprzedzone rokowaniami, o których mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 51 ustawy Prawo energetyczne poprzez zaprojektowanie przebiegu kabla w sposób zagrażający bezpieczeństwu otoczenia oraz sprzeczny z przepisami prawa. Decyzja wydana przez Wojewodę Pomorskiego dotyczyła ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co wiąże się z koniecznością określenia obszaru zajęcia na czas budowy. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, że podstawowym celem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, co do zasady, obiektu budowlanego o charakterze liniowym, w sytuacji gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie wyraża zgody na realizację takiego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości. Decyzja ta stanowi przymusowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Nie rozstrzyga ona o lokalizacji obiektu, ale jedynie konkretyzuje w zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego) oraz przyznaje, w tym zakresie, inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (E. Klat – Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, t. 4.2 do art. 124 u.g.n.). Szczegółowa lokalizacja przebiegu kabla i ewentualne naruszenie art. 51 ustawy Prawo energetyczne może mieć miejsce dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, to jest postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszony zarzut na etapie postępowania dotyczącego decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.gn. jest więc przedwczesny. Sąd uznał za częściowo zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji słusznego interesu właścicielki nieruchomości albowiem kwestię wyważania sprzecznych ze sobą interesów organ administracji publicznej rozwiązał jednym zdaniem w uzasadnieniu na s. 6. Niemniej w skardze zachodzi wewnętrzna sprzeczność w tym zakresie albowiem skarżąca wskazuje, że przeprowadzenie kabla będzie ograniczeniem korzystania z nieruchomości rolnej w sposób kolidujący z przeznaczeniem i wykorzystaniem nieruchomości i jednocześnie podaje, że ten sam kabel koliduje z zamierzeniami skarżącej odnośnie budowy drogi. W ocenie Sądu nie było potrzeby uwzględniania wniosku dowodowego zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącej z 7 listopada 2023 r. albowiem treść pisma z dnia 20 października 2023 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nie miała wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził także by w sprawie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania sądowego o co wnosił pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 15 listopada 2023 r.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania ze względu na brzmienie art. 210 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Jeżeli strona działa bez zawodowego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego) sąd powinien ją pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (art. 210 § 2 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że jeżeli strona jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, a sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym, to koszty postępowania przyznawane są wyłącznie na wniosek. Brak zgłoszenia wniosku wyklucza możliwość orzeczenia o kosztach. W niniejszej sprawie wniosek taki nie złożony.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych), a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy. Wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. powinno nastąpić zgodnie z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., II SA/Kr 1145/23). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją tak się nie stało, a wykazane naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło także do naruszenia prawa materialnego polegającego na jego błędnej wykładni, które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w bazie orzeczeń: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl.