II SA/Kr 338/25

II SA/Kr 338/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2025 r., znak WI-I.7840.26.4.2023.JM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. znak: BA.6740.224.2023, działając na podstawie art. 82 ust. 2 w oparciu o art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej w skrócie Pr. bud.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta Dąbrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] położonej w miejscowości B. gm. B..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Inwestor – zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożył w dniu 29 września 2023 r. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją – przedstawionymi przez inwestora i w tym przedmiocie wniesienie ewentualnych uwag i zastrzeżeń (zawiadomienie z dnia 23 października 2023 r.). W toku postępowania administracyjnego na Inwestora został nałożony postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r obowiązek uzupełnienia dokumentacji. W dniu 17 listopada 2023 r. Inwestor skutecznie uzupełnił braki.
Zdaniem organu projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy Bolesław o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak IRD.6733.1.2023
z dnia 3 sierpnia 2023 r. Projekty budowlane inwestycji są zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi m.in. Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679) i Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Zostały one wykonane przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane i należących do właściwej izby samorządu zawodowego oraz zawierają wymagane uzgodnienia.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S., właściciel działek nr [...], który został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji. Odwołujący się podniósł kwestię negatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez urządzenia stacji bazowej na zdrowie i życie osób zamieszkałych w istniejących budynkach mieszkalnych oraz kwestie ryzyka uszkodzenia wieży i urządzeń znajdujących się na niej wskutek występujących mocnych wiatrów, co jego zdaniem może stwarzać zagrożenie i ciągłą obawę o własne zdrowie.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.26.4.2023.JM Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy podał, że strony postępowania zostały ustalone przez organ I instancji w oparciu o obszar oddziaływania inwestycji, zweryfikowany i poszerzony w stosunku do określonego w projekcie zagospodarowania terenu przez projektanta, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679 – dalej Rzfpb). Obszar określony przez projektanta - zamykający się w granicach działki inwestycyjnej nr [...] został przez organ I instancji poszerzony o działki nr [...] sąsiadujące z terenem inwestycji.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pr. bud. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony
i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zabudowy terenu
w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z kolei od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), zgodnie z którym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności są uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalację np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.
Organ odwoławczy zauważył, że w przedłożonej dokumentacji projektowej przedstawiono obliczone zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pracy anteny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). W Tabeli 1 (str. 10 PZT) przedstawiono szczegółowe zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty). Na rysunkach ([...] i [...]) projektu telekomunikacyjnego zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy obliczonej dla danego pasma pracy anteny sektorowej, a poziomem terenu tj. miejscami dostępnymi dla ludności i wynosi 46,3 m. Z kolei z materiału przesłanego przez Inwestora na etapie postępowania odwoławczego wynika, że odległość pomiędzy granicą występowania maksymalnego sumarycznego zasięgu pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości a poziomem terenu wynosi 45,8 m. W przypadku rozpatrywanej stacji jedynym źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia są anteny nadawcze stacji.
Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. W nin. sprawie Inwestor załączył kompleksowe opracowanie, którego zakres odpowiada całości dokumentacji przedkładanej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (tj. przedłożył zmodyfikowany plik zawierający projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany i załączniki formalne). Z tego opracowania wynika (pkt 13.4 części opisowej projektu zagospodarowania terenu), że:
- maksymalny sumaryczny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mieści się w całości na terenie działki nr [...], obręb 00 01 B. , j. ewid. [...]_2 B. , pow. d. woj. małopolskie,
- utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych,
- nie ma potrzeby zmniejszania poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, ponieważ są one dotrzymane.
Zdaniem organu odwoławczego, działanie organu pierwszej instancji polegające na rozszerzeniu obszaru oddziaływania inwestycji o sąsiednie działki
nr [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem zarówno z zatwierdzonej dokumentacji projektowej jak i z materiału przedłożonego do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego wynika, że sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o wartościach będzie występował tylko nad działką inwestycyjną (dodatkowo na znacznej wysokości przekraczającej 40 m n.p.t.). Działki nr [...] znajdujące się w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowani, zostały objęte obszarem oddziaływania inwestycji przez organ I instancji, pomimo iż nie znajdują się w obszarze, nad którym będzie występowało natężenie pola elektromagnetycznego o wartości większej lub równym wartościom dopuszczalnym, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności.
Z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii przyznania statusu stron w tego typu sprawach, organ odwoławczy uznał za zasadne pozostawienie rozszerzonego kręgu stron, tylko jeśli chodzi o właścicieli działek [...]
i [...] (nieruchomości, które nie są własnością odwołującego się), ponieważ przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w odległości około 5,70 m od granicy działki 23 oraz w odległości 6,95 m od działki [...] W ocenie Wojewody Małopolskiego projektowana inwestycja w żaden sposób, nawet potencjalnie nie ogranicza zabudowy działek nr [...] W związku z powyższym odwołującemu się nie przysługuje status strony postępowania w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.
Jednocześnie organ odniósł się do zarzutów odwołania, dokonując szczegółowej analizy zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa, zaznaczając jedocześnie, że analiza ta ma charakter jedynie informacyjny (nie jest merytorycznym rozpatrzeniem odwołania), służący wyjaśnieniu wątpliwości i obaw zawartych
w odwołaniu (art. 9, 10, 77 § 1, 7b, 107 § 1 ust. 6, 107 § 3 k.p.a.).
Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 k.p.a. w zw. w art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszelkich czynności wymaganych do wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, wobec uznania, iż nie przysługuje mu status strony
w postępowaniu, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w występowaniu
w sprawie w charakterze strony, gdyż jego nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania obiektu, a zamierzenie budowlane [...] sp. z o.o. wpłynie na możliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości w przyszłości;
- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca, a organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarżący podniósł, że w nin. sprawie Wojewoda Małopolski, "wykorzystując" fakt, iż w dniu 17 grudnia 2019 r. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, zwiększając poziomy dopuszczalnych pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludzi, wskazał, iż maksymalny sumaryczny zasięg pola elektromagnetycznego
o ponadnormatywnej gęstości mieści się w całości na terenie działki nr [...] w B. - licząc od szczytu masztu do jego podstawy. W sprawie nie rozważono jednak oddziaływania pól elektromagnetycznych o niższej gęstości na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem skarżącego, uwzględniając potencjalną zabudowę sąsiednich nieruchomości, zasięg szkodliwych pól nie powinien być liczony od szczytu wieży do jej podstawy, w całym obrębie inwestycji, obejmującym także przestrzeń nad powierzchnią sąsiednich działek.
Skarżący dodał, że za miejsca dostępne dla ludzi (jeśli chodzi o treść art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw) uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie
w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza aby za takie miejsce nie mogła być uznana przyszła możliwa zabudowa (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. aktu OSK 3133/19).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wnioskiem z 4 czerwca 2025 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zwróciło się Polskie Stowarzyszenie [...] w K.
Postanowieniem z 9 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się nieuzasadniona.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 21 stycznia 2025 r. umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 725, dalej: k.p.a.), postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem P. S. od decyzji Starosty Dąbrowskiego nr 274/2023 z 30 listopada 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] położonej w miejscowości B..
Projektowany obiekt stanowi wieżę kratową, której wysokość łączna nad poziomem terenu wynosi 49,95 m. Na wieży mają być zamieszczone anteny radioliniowe oraz sektorowe, a u jej podnóża urządzenia sterujące. Do wieży zostanie dostarczona energia elektryczna. Wieża będzie zlokalizowana w południowo- zachodnim narożniku działki, w odległości 5,70 m od zachodniej granicy działki oraz w odległości 6,95 m od południowej granicy działki, na terenie oznaczonym symbolem RII – grunty orne. Na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy Bolesław z 3 sierpnia 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy skarżącemu P. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. obiektu. Zdaniem organu nie był on stroną w tym postępowaniu. Sąd to stanowisko podziela.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar ten rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle powyższego przyjąć należy, że do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny. Zdaniem Sądu ww. przepis nie wyłączył stosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu, określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 p.b. i art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 września 2022 r. (II OSK 1567/21, orzeczenia.nsa.gov.pl): "To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17). Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17)." Zdaniem obecnie orzekającego Sądu poglądy powyższe zachowują aktualność wobec zmienionej definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 p.b. odnoszącej się obecnie do ograniczeń w zabudowie, nie jak poprzednio, także w zagospodarowaniu terenu.
Warto również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2025 r., II OSK 1613/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przekonująco wskazano: "Metodologia ustalania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga zatem w pierwszej kolejności identyfikacji regulacji prawnych (przepisów odrębnych), które skutkują wpływem i to wpływem ograniczającym na rozumiane szeroko uprawnienie do zagospodarowania (wykorzystania, urządzenia) nieruchomości związane z określonym obiektem. Co istotne, nie można oczywiście tego obszaru wyznaczyć abstrakcyjnie, albowiem tak rozumiany obszar oddziaływania obiektu może zostać wyznaczony wyłącznie w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności określonych cech charakterystycznych, właściwości, funkcji zamierzenia budowlanego. Tylko pełne, miarodajne i skonkretyzowane ustalenia faktyczne obejmujące wyżej wskazane okoliczności pozwalają na wytyczenie wokół danego obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji obszarów zdeterminowanych określonymi zakazami i nakazami wynikającymi z przepisów prawa. Konkretyzacja cech obiektu budowlanego stanowiącego zamierzenie budowlane musi odbywać się przede wszystkim na podstawie sporządzonej zgodnie z prawem kompletnej dokumentacji dotyczącej obiektu przedstawionej przez inwestora, który kształtuje zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania. Wymóg odniesienia się do konkretnych i zadanych cech obiektu oznacza nie tylko krytyczną ocenę tego, co wskazuje inwestor, ale również wyłączenie możliwości przypisywania obiektowi cech lub form oddziaływania, które nie są oparte na danych wskazanych w dokumentacji lub zgoła opartych wyłącznie na spekulacji sprzecznej z cechami zamierzania inwestycyjnego scharakteryzowanymi w projekcie budowlanym. Powyższe zapatrywanie odzwierciedlono w wiążącej wypowiedzi zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, stwierdzającej, że "(...) nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji".
Ze względu na przedmiot projektowanej inwestycji istotne znaczenie ma § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2022.1225 ze zm.), zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 r. poz. 2448) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalacji. Do kwestii ochrony przed polami elektromagnetycznymi nawiązuje również ustawa Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.
W skardze P. S. podał, że jest właścicielem położonych w B. działek nr [...]. Jak wskazał skarżący działka nr [...] jest oddzielona od terenu inwestycji wąską drogą, a działki nr [...] oraz [...] znajdują się w bliskim sąsiedztwie planowanego masztu telekomunikacyjnego.
Wojewoda Małopolski ustalił, że w przedłożonej dokumentacji projektowej przedstawiono obliczone zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pracy anteny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 r. poz. 2448). Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). W Tabeli 1 (str. 10 PZT) przedstawiono zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty). Na rysunkach ([...]) projektu telekomunikacyjnego zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy obliczonej dla danego pasma pracy anteny sektorowej, a poziomem terenu tj. miejscami dostępnymi dla ludności i wynosi 46,3 m.
Organ odwoławczy ustalił też, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym, że odległość pomiędzy granicą występowania maksymalnego sumarycznego zasięgu pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości, a poziomem terenu wynosi 45,8 m, przy czym uznał, że w przypadku rozpatrywanej stacji jedynym źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia są anteny nadawcze stacji.
Zdaniem organu odwoławczego w przypadku budowy stacji bazowych telefonii
komórkowej krąg stron postępowania jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie, w toku postępowania odwoławczego wezwał inwestora o przedłożenia opracowania, w którym uwzględniony zostanie sumaryczny zasięg pole elektromagnetycznego generowanego przez wszystkie anteny na wszystkich pasmach (w zatwierdzonym projekcie oznaczono taki zasięg dla poszczególnych pasm/częstotliwości i anten).
Wojewoda Małopolski dokonał analizy przedłożonego przez inwestora opracowania, którego zakres odpowiada całości dokumentacji przedkładanej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę i wskazał, że z pkt 13.4 części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że:
- maksymalny sumaryczny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mieści się w całości na terenie działki nr [...], obręb [...] B. ,
- utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych,
- nie ma potrzeby zmniejszania poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, ponieważ są one dotrzymane.
Zdaniem organu odwoławczego działki nr [...], będące własnością odwołującego (obecnie skarżącego) błędnie zostały objęte obszarem oddziaływania inwestycji przez organ I instancji, pomimo iż nie znajdują się w tym obszarze, nad którym będzie występowało natężenie pola elektromagnetycznego o wartości większej lub równym wartościom dopuszczalnym, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności.
Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewody Małopolskiego co do ustalonego obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, w tym ustaleń co do statusu skarżącego. Ustalenia te są przekonujące i prowadzą do wniosku, że zarówno ze względu na tytuł prawny do działki nr [...], jak też działek określonych w skardze (nr [...]) skarżącemu nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony.
Sąd zauważa, że ustalenia należało odnosić do obowiązujących obecnie przepisów prawa, które wiążą organy administracji publicznej. Z tej przyczyny należało odnosić się do aktualnego znaczenia pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, które na podstawie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska należy rozumieć jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Organ odwoławczy oparł się na przedstawionych przez inwestora dokumentach, sporządzonych przez osoby posiadające niezakwestionowane uprawnienia. Nie zostały podważone ustalenia dotyczące wyznaczonych obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. W nawiązaniu do tych ustaleń przyjęto, że stronami powinien być właściciel terenu inwestycji i inwestor. W odniesieniu do właścicieli działek nr [...] organ odwoławczy uznał ich legitymację, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem objętym robotami budowlanymi. To zdaniem Sądu, stanowi słuszne nawiązanie do treści art. 28 K.p.a. W odniesieniu do innych nieruchomości nie ustalono obiektywnych okoliczności, które uzasadniałyby stanowisko, że ze względu na budowę wieży ograniczeniu ulegną prawa właścicielskie skarżącego. Kwestia statusu strony nie może opierać się na spekulacjach oderwanych od danych przedstawionych w dokumentacji projektowej. W szczególności na obszar oddziaływania obiektu nie wpływają obawy skarżącego, jak też dopuszczonego do udziału Stowarzyszenia, o podstawy normatywnego ustalenia dopuszczalnych oddziaływań, o dochowanie dopuszczalnych oddziaływań, czy też o przestrzeganie przez inwestora dopuszczalnych norm na etapie użytkowania obiektu. Nie uzasadnia statusu strony również przypuszczenie o szkodliwym oddziaływaniu promieniowania elektromagnetycznego.
Trzeba również wskazać, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. nie są regulacje dotyczące treści prawa własności (art. 140 k.c.) i regulacje prawa sąsiedzkiego dotyczące immisji pośrednich (art. 144 k.c.). Warto wskazać w tym miejscu na stanowisko NSA wyrażone w przywołanym już wyroku z 25 marca 2025 r., zgodnie z którym przepisy art. 140 k.c. i 144 k.c. wyznaczają granice i treść własności jako prawa podmiotowego, a jednocześnie nie mogą stanowić ograniczenia tego prawa współkształtowanego przez te regulacje. Roszczenia związane z prawem sąsiedzkim należą do sfery prawa cywilnego, a spory z tym związane należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że w opisanych realiach sprawy umorzenie postępowania odwoławczego było uzasadnione i znajdowało oparcie w przywołanych w decyzji przepisach prawa. Tym samym skarga i zarzuty w niej powołane nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dlatego Sąd skargę oddalił, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.