II OSK 550/23

II SA/Łd 102/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 550/23 - Wyrok NSA z 2025-08-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 ust. 2a, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 12 ust. 1, par. 13 ust. 1, par. 57, par. 60 ust. 1, par. 271-273
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 16 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2021 roku nr 395/2021 znak GPB-III.7721.315.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 102/22
U Z A S A D N I E N I E
W dniu 6 sierpnia 2021 r. A.S. i K.S., wystąpili do Starosty Pajęczańskiego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej, dwóch ścian przeciwpożarowych, na działce nr ewid. [...], obręb [...].
Pismem z dnia 6 września 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag i wniosków do przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, A.B. będąca stroną postępowania, w dniu 16 września 2021 r. zapoznała się z dokumentacją projektową w niniejszej sprawie. Jednocześnie pismem z dnia 17 września 2021 r., A.B. zwróciła się z prośbą m.in. o wyjaśnienie, czy projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząca prosiła również o wyjaśnienie usytuowania ściany przeciwpożarowej w narożniku działek nr ewid. [...] i [...] oraz o wskazanie odległości od granicy działki nr ewid. [...], w jakiej projektowana jest ta ściana.
Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia 17 września 2021 r. zawiadomił strony o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji. K.K., będąca stroną postępowania, w dniu 20 września 2021 r. zapoznała się z dokumentacją projektową w niniejszej sprawie. Jednocześnie w piśmie z dnia 20 września 2021 r. wskazała, że nie wyraża zgody na budowę ścian przeciwpożarowych zaprojektowanych w granicy z jej działką nr ewid. [...]. Ponadto wskazała, że działka nr ewid. [...], objęta przedmiotową inwestycją, znajduje się w obszarze sklasyfikowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do zabudowy jednorodzinnej (obszar D.MN.29). W ocenie K.K., na działce Inwestorów powstanie zabudowa szeregowa wielorodzinna, niezgodna z planem miejscowym. A.B. w piśmie z dnia 20 września 2021 r., wskazała, że nie wyraża zgody na budowę ścian przeciwpożarowych zaprojektowanych w granicy z jej działką nr ewid. [...]. Ponadto Wnosząca wskazała, że projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] jest niezgodny z planem miejscowym.
Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 20 września 2021 r. zawiadomił kolejne osoby o wszczęciu niniejszego postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag i wniosków do przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie, Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia 20 września 2021 r. zawiadomił strony o tym, że do organu wpłynęły pisma A.B. i K.K. z uwagami dotyczącymi ww. sprawy.
Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr 144/2021 z dnia 20 września 2021 r., nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w złożonym projekcie budowlanym, poprzez:
1) precyzyjne określenie nazwy zamierzenia budowlanego zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę,
2) precyzyjne określenie typu i rodzaju projektowanego zamierzenia budowlanego, uwzględniając art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pajęczna, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXV1/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r.,
3) wyszczególnienie w części rysunkowej w sposób czytelny projektowanych lokali mieszkalnych, w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), z uwzględnieniem wymagań przeciwpożarowych, zgodnie z § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.),
4) określenie w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki rzędnych terenu istniejącego i projektowanego (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego),
5) załączenie układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanych schematów konstrukcyjnych (statycznych), założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji oraz podstawowych wyników tych obliczeń (§ 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego),
6) przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących, w bezpośrednim sąsiedztwie z projektowanymi ścianami przeciwpożarowymi, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (§ 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie),
7) zaprojektowanie usytuowania budynku z uwzględnieniem bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jak wynika z akt sprawy, A.G. będąca stroną postępowania, w dniu 21 września 2021 r. zapoznała się z dokumentacją projektową w niniejszej sprawie. Jednocześnie pismem z dnia 21 września 2021 r., A.G. wyraziła wątpliwości w stosunku do projektowanej inwestycji.
Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia 22 września 2021 r. zawiadomił strony o tym, że do organu wpłynęło pismo A.G. z uwagami dotyczącymi ww. sprawy.
A.S. i K.S. w odpowiedzi na zawiadomienia organu z dnia 20 września 2021 r. i 22 września 2021 r., w pismach z dnia 23 września i 24 września 2021 r. wyjaśnili, że przedstawiony projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to w § 78 ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako podstawowe przeznaczenie terenu. Inwestorzy wskazali również, że ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 2a podaje definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z powyższą definicją zaprojektowano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, których wysokość jest zgodna z planem miejscowym.
Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia 24 września 2021 r. zawiadomił strony o tym, że do organu wpłynęło pismo A.S. i K.S., zawierające odpowiedź do zastrzeżeń A.B., K.K. i A.G. wniesionych w sprawie przedmiotowej inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że zapoznały się z dokumentacją projektową w dniu 27 września 2021 r. K.K. i W.C., a w dniu 7 października 2021 r. A.B.
A.G., pismem z dnia 11 października 2021 r., wniosła o niewydanie pozwolenia na budowę łącznie dwóch budynków na działce nr ewid. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, Wnosząca wskazała, że zabudowa skutkująca zamieszkaniem budynków przez min. 4 rodziny - 4 odrębne gospodarstwa domowe nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. A.G. odniosła się również, do jej zdaniem błędnie przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, powierzchni działki Inwestorów, projektowanych ścian przeciwpożarowych, funkcji zabudowy oraz poszanowania interesów osób trzecich.
W wyznaczonym terminie, Inwestorzy, odpowiedzieli na postanowienie Starosty Pajęczańskiego nr 144/2021 z dnia 20 września 2021 r., przedkładając poprawioną dokumentację i stosowne wyjaśnienia.
Organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia 21 października 2021 r. zawiadomił strony o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji.
Starosta Pajęczański, decyzją nr 490/2021 z dnia 28 października 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A.S. i K.S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej, dwóch ścian przeciwpożarowych, na działce nr ewid. [...], obręb [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, Inwestorzy wypełnili obowiązki nałożone postanowieniem, doprowadzając projekt budowlany do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz uwzględniając zastrzeżenia stron postępowania. Szeroko uzasadniając zajęte stanowisko Starosta Pajęczański uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXVI/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 257 poz. 2570) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jest wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, potwierdzającymi wpis na listę członków właściwych izb samorządu zawodowego. Dodatkowo projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także inne warunki i wymagania określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Projektowana budowa budynku mieszkalnego dwulokalowego została usytuowana z zachowaniem warunków określonych w § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji, kierując się zasadą wolności budowlanej, określoną w art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
W ustawowo przewidzianym terminie, odwołanie od ww. decyzji wniosły: A.B., W.C. i A.G., które brały udział na prawach strony w postępowaniu Starosty Pajęczańskiego. A.B. wskazała na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, zacienienie oraz zalewanie wodami opadowymi jej działki. W.C. wskazała, że planowana zabudowa działki skutkująca zamieszkaniem budynków w 4 lokalach przez 4 odrębne gospodarstwa domowe nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowana zabudowa na działce nr ewid. [...] obniży poziom warunków życia mieszkańców domostwa, ingerując znacznie w prywatność. Zlokalizowanie takiej inwestycji może prowadzić do sytuacji kolizyjnych wynikających z przeznaczenia terenów dla różnych funkcji oraz stanowi brak poszanowania interesów osób trzecich. A.G. w złożonym odwołaniu, podniosła, że lokalizacja planowanej budowy będzie znacząco naruszać interes osób trzecich i zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie Skarżącej, wymiary projektowanych budynków będą znacząco wpływały na zacienienie jej działki. Projektowane budynki znajdują się od strony południowo - zachodniej działki, co będzie miało zdecydowanie negatywny wpływ na jej funkcjonalność, użytkowanie oraz możliwość przyszłej zabudowy (powodując jej znaczne zacienienie oraz przesłanianie). Ponadto A.G. podniosła, że znaczna część wody opadowej będzie spływała z terenu inwestycji zgodnie z ukształtowaniem terenu na niżej położoną działkę Skarżącej, co spowoduje jej zalewanie.
W toku prowadzonego postępowania, w dniu 6 grudnia 2021 r. do tutejszego organu wpłynęło pismo r.pr. P.M., pełnomocnika W.C. i A.G., stanowiące uzupełnienie odwołania. Pełnomocnik Skarżących, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 Kpa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę wydania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym, a organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu dokonał błędnej wykładni przepisów.
Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Zabudowa nieruchomości może nastąpić zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,
4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Organ winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w razie konieczności, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ww. ustawy, wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, w myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej oraz dwóch ścian przeciwpożarowych, na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Jak wynika z projektu budowlanego, niniejsza inwestycja jest jednym z dwóch etapów zamierzenia obejmującego łącznie dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Każdy z tych budynków stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, a ich ściany zewnętrzne przyległe do siebie zaprojektowano o odporności ogniowej RE I 60. W każdym z budynków będą dwa lokale mieszkalne, z których każdy z nich będzie stanowił samodzielne gospodarstwo domowe. Inwestycja, dla której została wydana zaskarżona decyzja, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 212/XXVI/05 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pajęczna, zwaną dalej mpzp.
Organ odwoławczy zbadał zgodność inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja, zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w mpzp symbolem D.MN.29. W rozdziale 2 mpzp, zawarto ustalenia ogólne dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów. W niniejszej sprawie kluczowy jest zapis zawarty w § 6 planu, w którym wskazano, że MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone do samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową. Przeznaczenie oraz szczegółowe ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem D.MN.29 zawarte są w § 78 planu miejscowego. W myśl § 78 pkt 1 mpzp, jako podstawowe przeznaczenie terenu, plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające: zabudowę usługową.
W ocenie Wojewody Łódzkiego, projektowana inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej oraz dwóch ścian przeciwpożarowych na działce nr ewid. [...], obręb [...], jest zgodna w zakresie przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolem D.MN.29. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jednocześnie, w myśl art. 3 ust. 2a ww. ustawy, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Dodatkowo, jak stanowi § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Jednocześnie, zgodnie z § 3 pkt 9, mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.
W ocenie Wojewody Łódzkiego, biorąc pod uwagę powyższe przepisy, planowana inwestycja nie narusza ustaleń mpzp w omawianym zakresie. Z zapisów planu miejscowego nie wynika, że budowa dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej jest niezgodna z jego zapisami. Wobec powyższego stanowisko Strony skarżącej w tym zakresie jest bezzasadne.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Postanowienia planu miejscowego określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien być ukształtowany przy uwzględnieniu zasad techniki prawodawczej, zawierając postanowienia o charakterze jednoznacznym, niepowodujące wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, warto zwrócić uwagę, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05).
Dla zabudowy podstawowej, w omawianej jednostce planistycznej (D.MN.29), zgodnie z zapisami zawartymi w § 78 pkt 2, plan miejscowy ustala następujące wskaźniki:
a) maksymalna powierzchnia zabudowy: 40% (warunek spełniony, wg projektu: 26,77%),
b) minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 30 % (warunek spełniony, wg projektu: 49,62 %),
c) maksymalna wysokość kalenicy: 12,0 m (warunek spełniony, wg projektu: 10,14 m),
d) kąt pochylenia połaci dachowych: od 15º do 45º (warunek spełniony, wg projektu: 35º),
e) dachy wielopołaciowe z zaleceniem zachowania jednakowych spadków połaci (warunek spełniony, wg projektu: dach dwuspadowy),
f) zaleca się stosowanie materiałów wykończeniowych zgodnych z lokalną tradycją budowlaną (warunek spełniony),
g) zakaz stosowania w elewacji kolorów jaskrawych, kontrastujących z otoczeniem (warunek spełniony).
Wszystkie warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione. Powyższe wskaźniki sprawdzono biorąc pod uwagę całą działkę nr ewid. [...] obręb [...], na której zaprojektowano dwa budynki mieszkalne.
Po przeprowadzeniu analizy zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda Łódzki uznał, że planowana inwestycja jest z nimi zgodna, co wypełnia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie spełniony został przepis zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W następnej kolejności, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, Wojewoda Łódzki poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Z uwagi na usytuowanie projektowanych budynków na działce Inwestorów oraz lokalizację istniejących budynków na sąsiednich działkach budowlanych (nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb [...]), w szczególności należało sprawdzić zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi usytuowania budynków na działce, przesłaniania, nasłonecznienia budynków mieszkalnych oraz bezpieczeństwa pożarowego.
Generalną zasadą jest, zgodnie z § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, iż budynek powinien być usytuowany na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od jej granicy, gdy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, bądź w odległości co najmniej 3 m gdy jest zwrócony ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowany na działce Inwestorów budynek mieszkalny jednorodzinny, za wyjątkiem ściany od strony południowej (którą będzie przylegał do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, objętego odrębnym opracowaniem), usytuowany jest od strony granic z sąsiednimi działkami budowlanymi, ścianami z oknami lub drzwiami w odległości, co najmniej 4,0 m, spełnia więc powyższy przepis.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 13 § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Analizując projekt zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że projektowana inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń związanych z przesłanianiem innych obiektów, w sposób wykluczający możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, o której mowa w ww. przepisie. Projektowana budowa budynku nie spowoduje przesłaniania i zacieniana sąsiednich budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na podstawie § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) cytowanego rozporządzenia. Sporna inwestycja nie wpłynie również na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe potwierdza projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją i zastosowanie ścian oddzielenia pożarowego RE I 60 pomiędzy dwoma lokalami mieszkalnymi w projektowanym budynku oraz zastosowanie takiej ściany od strony przylegania z budynkiem będącym przedmiotem odrębnego opracowania. Ponadto z uwagi na fakt, iż w granicy działki Inwestorów, na sąsiednich działkach znajdują się inne budynki, projekt obejmuje wykonanie ścian oddzielenia pożarowego, które jak wynika z projektu budowlanego będą wyprowadzone 30 cm ponad krawędź dachu oraz min. 30 cm poza obrys budynku. Ściany te będą wolnostojące, niepołączone z budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich oraz będą spełniać wymogi odporności ogniowej RE I 60. Ponadto, projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją zawiera ekspertyzę techniczną budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach sąsiednich (tj.: [...] i [...]), w granicy z działką Inwestorów. Budynki te sąsiadować będą z nowoprojektowanymi ścianami oddzielenia pożarowego. Ekspertyza techniczna zawiera wnioski stwierdzające możliwość wykonania ścian przeciwpożarowych zgodnie z projektem budowlanym. Dodatkowo, w ocenie Wojewody Łódzkiego, przedmiotowa inwestycja nie pozbawi nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej ani dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).
Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, zdaniem Wojewody Łódzkiego, dołączony do wniosku projekt budowlany, jest kompletny, został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935).
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Pajęczański prowadząc postępowanie, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wykazując ten fakt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Równocześnie organ pierwszej instancji zapewnił możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy.
Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, odwodnienie powierzchniowe nowoprojektowanego obiektu oraz utwardzenia terenu, odbywać się będzie poprzez odpowiednio założone pochylenie nawierzchni, z odprowadzeniem wód deszczowych na teren biologicznie czynny na działce Inwestorów. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw, aby stwierdzić, że budowa budynku na działce nr ewid. [...], obręb [...], w zakresie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Starosty Pajęczańskiego nr 490/2021 z dnia 28 października 2021 r., spowoduje zalewanie nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.
Ponadto, w zakresie zarzutów braku poszanowania interesów osób trzecich i ingerowania w prywatność Skarżących, organ odwoławczy stwierdził, że również one pozostają bezzasadne i bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Działalność organów administracji publicznej w zakresie udzielania pozwoleń na budowę określają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a także ustawa Kodeks postępowania administracyjnego i zgodnie z tymi przepisami rozstrzygnięto niniejszą sprawę.
W związku z powyższym, podnoszone w toku postępowania zarzuty nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami (wyrok WSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/06). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Ochrona tych interesów obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno- budowlanych, jednak nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie można rozumieć w ten sposób, że interes osób trzecich nim chroniony może naruszać prawo inwestora wynikające z art. 4 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 648/12). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jest jednak interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.B., reprezentowana przez radcę prawnego P.M., podniosła zarzuty naruszenia:
1) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w postaci:
- art. 35 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXVI/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r., tj. pominięcia faktu, że plan zagospodarowania dla spornej nieruchomości przewiduje teren oznaczony D.MN.29, jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmujący budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego", podczas gdy projekt budowlany nie uwzględnia pojęcia budynku przeznaczonego dla samodzielnego gospodarstwa domowego, lecz odwołuje się do definicji ustawowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlanego, czym pomija zawężenie pojęcia ustawowego przez treść uchwały rady miejskiej, co w konsekwencji doprowadza do wydania decyzji sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego,
- § 6 Rozdział II uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXVI/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego sprowadza się do pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego definicję ustawową zawiera art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, podczas gdy pojęcie zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego jest pojęciem zawężającym budynek mieszkalny jednorodzinny do możliwości usytuowania w nim wyłącznie jednego lokalu, z uwagi na przeznaczenie budynku do "samodzielnego gospodarstwa domowego",
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w postaci:
- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXVI/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r., wobec przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczoną dla samodzielnego gospodarstwa domowego, podczas gdy decyzja powinna zostać na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 Kpa uchylona, a co do istoty sprawy winno stać wydane orzeczenie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiające w konsekwencji wydania pozwolenia na budowę,
- art. 77 § 1 w związku z art. 80 i z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak dokonania wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu twierdzeń powoływanych w piśmie przygotowawczym pełnomocnika z dnia 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie braku zgodności pomiędzy projektem budowlanym a postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Pajęczańskiego, podczas gdy ww. sprzeczność powinna stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Formułując takie zarzuty A.B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - o rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 1 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 11 lipca 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 1 czerwca 2022 r.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontroli sądu została poddana decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pajęczańskiego nr 490/2021 z dnia 28 października 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej, dwóch ścian przeciwpożarowych, na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, na mocy zaś ust. 4 - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodność inwestycji z ww. przepisami nie przesądza natomiast o tym, że zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę inwestycja nie spowoduje zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Kwestii tej nie przesądzi ani organ administracji, wydając decyzję na podstawie ww. norm prawnych, ani tym bardziej sąd administracyjny, kontrolujący legalność wydanej decyzji.
W powołanym art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy Prawo budowlane) uprawnienia budowlane.
Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Okolicznością bezsporną jest fakt, że A.S. i K.S. są inwestorami inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Inwestycja ta została "rozdzielona" i inwestorzy złożyli odrębne (dwa) wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla każdej z dwóch części "bliźniaka". W konsekwencji wydane zostały przez Starostę Pajęczańskiego dwie decyzje: decyzja nr 485/2021 z dnia 25 października 2021 r. oraz nr 490/2021 z dnia 28 października 2021 r.
W ocenie tut. Sądu działanie inwestora nie jest pozbawione podstawy prawnej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Stosownie do tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestorzy złożyli dwa wnioski, co znajduje usprawiedliwienie w w/w przepisie, a analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że przedstawione zostało całe zamierzenie obejmujące dwie części bliźniaka. Co również istotne, wskazane zostały parametry drugiego bliźniaczego budynku, co pozwoliło organom na ustalenie rzeczywistych rozmiarów całej inwestycji w kontekście wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wniosek inwestora i projekt budowlany spełniają wszystkie wymagane prawem wymogi, także odnośnie do projektu zagospodarowania terenu inwestycji (uwzględniona została całość zamierzenia budowlanego). Brak jest zastrzeżeń co do spełnienia wymagań ochrony środowiska, a także wykazania wymaganych opinii i uzgodnień. Bezsporne jest, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych zgodnej z oryginałem, co zostało poświadczone przez projektanta, a mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie było sporne, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej.
Jak prawidłowo ustaliły organy projektowana zabudowa spełnia wszystkie warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wszystkie wskaźniki sprawdzono biorąc pod uwagę całą działkę nr ewid. [...] obręb [...], na której zaprojektowano dwa budynki mieszkalne.
Dla zabudowy podstawowej, w omawianej jednostce planistycznej (D.MN.29), zgodnie z zapisami zawartymi w § 78 pkt 2, plan miejscowy ustala następujące wskaźniki: a) maksymalna powierzchnia zabudowy: 40% (warunek spełniony, wg projektu: 26,77 %), b) minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 30 % (warunek spełniony, wg projektu: 49,62 %), c) maksymalna wysokość kalenicy: 12,0 m (warunek spełniony, wg projektu: 10,14 m), d) kąt pochylenia połaci dachowych: od 15º do 45º (warunek spełniony, wg projektu: 35º), e) dachy wielopołaciowe z zaleceniem zachowania jednakowych spadków połaci (warunek spełniony, wg projektu: dach dwuspadowy), f) zaleca się stosowanie materiałów wykończeniowych zgodnych z lokalną tradycją budowlaną (warunek spełniony), g) zakaz stosowania w elewacji kolorów jaskrawych, kontrastujących z otoczeniem (warunek spełniony).
Prawidłowo Wojewoda Łódzki poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Sprawdzono zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi usytuowania budynków na działce, przesłaniania, nasłonecznienia budynków mieszkalnych oraz bezpieczeństwa pożarowego.
Zgodnie z § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia budynek powinien być usytuowany na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od jej granicy, gdy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, bądź w odległości co najmniej 3 m, gdy jest zwrócony ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowany na działce Inwestorów budynek mieszkalny jednorodzinny, za wyjątkiem ściany od strony południowej (którą będzie przylegał do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, objętego odrębnym opracowaniem), usytuowany jest od strony granic z sąsiednimi działkami budowlanymi, ścianami z oknami lub drzwiami w odległości, co najmniej 4,0 m, spełnia więc powyższy warunek.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 13 § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Analizując projekt zagospodarowania terenu stwierdzono prawidłowo, że projektowana inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń związanych z przesłanianiem innych obiektów, w sposób wykluczający możliwość zagospodarowania działek sąsiednich o której mowa w ww. przepisie. Projektowana budowa budynku nie spowoduje przesłaniania i zacieniana sąsiednich budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na podstawie § 57 oraz § 60 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Sporna inwestycja nie wpłynie również na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe potwierdza projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją i zastosowanie ścian oddzielenia pożarowego RE I 60 pomiędzy dwoma lokalami mieszkalnymi w projektowanym budynku oraz zastosowanie takiej ściany od strony przylegania z budynkiem będącym przedmiotem odrębnego opracowania. Ponadto z uwagi na fakt, iż w granicy działki Inwestorów, na sąsiednich działkach znajdują się inne budynki, projekt obejmuje wykonanie ścian oddzielenia pożarowego, które jak wynika z projektu budowlanego będą wyprowadzone 30 cm ponad krawędź dachu oraz min. 30 cm poza obrys budynku. Ściany te będą wolnostojące, niepołączone z budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich oraz będą spełniać wymogi odporności ogniowej RE I 60. Zaprojektowanie takich "wolnostojących ścian" czy też murów przeciwpożarowych traktowane być musi jako zaprojektowanie urządzeń budowlanych związanych z poszczególnymi projektowanymi budynkami, czemu nie stoją na przeszkodzie przepisy ustawy Prawo budowlane ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją zawiera ekspertyzę techniczną budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach sąsiednich (tj.: [...] i [...]), w granicy z działką Inwestorów. Budynki te sąsiadować będą z nowoprojektowanymi ścianami oddzielenia pożarowego. Ekspertyza techniczna zawiera wnioski stwierdzające możliwość wykonania ścian przeciwpożarowych zgodnie z projektem budowlanym.
Kwestie sporne związane z zamierzeniem budowlanym dotyczące określenia obszaru oddziaływania drugiej bliźniaczej części inwestycji, które to zagadnienie stało się przedmiotem rozważań w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 101/22 i pozostają poza przedmiotem niniejszej analizy.
Główną osią sporu stała się natomiast kwestionowana przez skarżącą zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Otóż, planowana inwestycja, zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem D.MN.29.
Przepisem § 6 planu miejscowego, usytuowanym w rozdziale 2 "Ustalenia ogólne dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów" ustalono symbole określające w planie podstawowe formy przeznaczenia i zagospodarowania terenów. Tereny oznaczone symbolem MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone do samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową. Przeznaczenie oraz szczegółowe ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem D.MN.29 zawarte zostały w § 78 planu miejscowego, który przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające: zabudowę usługową.
Rację przyznać należy organom orzekającym w sprawie, że projektowana inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, odbiorczej instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej instalacji zasilającej oraz dwóch ścian przeciwpożarowych na działce nr ewid. [...], obręb [...], jest zgodna w zakresie przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolem D.MN.29.
Nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że na terenach oznaczonych symbolem MN dopuszczalna jest zabudowa wyłącznie budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, co wynika ze sformułowania "budynki przeznaczone do samodzielnego gospodarstwa domowego". Sformułowanie to pozwala jedynie na wyodrębnienie zabudowy jednorodzinnej od wielorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to § 78 planu miejscowego, który przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające: zabudowę usługową
Podkreślenia wymaga, że znajdujący zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXV1/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r. Już w dacie uchwalania planu miejscowego art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane zawierało jednoznaczną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustawodawca rozumiał budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika zatem, że budynkiem takim będzie budynek, w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne. Jako że zabudowa bliźniacza polega na wybudowaniu dwóch budynków jednorodzinnych stanowiących samodzielnie funkcjonujące budynki, w których wydzielono po dwa lokale mieszkalne, prawnie dopuszczone zostało przez ustawodawcę, aby w zabudowie bliźniaczej funkcjonowały cztery lokale mieszkalne. W rozumieniu art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane nadal będzie to zabudowa jednorodzinna, dopuszczona § 78 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 212/XXV1/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r.
Istotnie, według przedłożonych przez inwestorów do zatwierdzenia dwóch projektów budowlanych przewiduje się realizację dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, na jednej i niepodzielonej działce geodezyjnej, a projektowane obiekty budowlane niewątpliwie jako całość służyć będą mogły zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych czterech rodzin, lecz z całą mocą podkreślić należy, że taka inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązującego planu miejscowego. Rozdzielenie zatem tak określonego zamierzenia budowlanego na dwie części i zatwierdzenie każdej z części odrębną decyzją nie stanowi o próbie obejścia zakazu wynikającego z planu miejscowego.
Warto również jednocześnie zauważyć, że brak jest przeszkód, żeby na jednej działce posadowiono jeden, a nawet więcej zespołów zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, o ile byłoby to zgodne z odpowiednimi przepisami planu i zachowane byłyby inne przewidziane prawem warunki urbanistyczne, ładu przestrzennego i techniczno-budowlane (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. II OSK 688/21).
Dodatkowo warto wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji postanowień prawa miejscowego. Jak wyjaśnił NSA m.in. w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.
Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żadne obowiązujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają ustaleń uniemożliwiających udzielenie pozwolenia na projektowaną inwestycję.
Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, opatrzony został w wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt spełnia nadto wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, skutkiem czego organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
is