II SA/Kr 2330/02

II SA/Kr 2330/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek ( spr.) Protokolant: Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r sprawy ze skargi J. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 sierpnia 2002r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji-
Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5.08.2002r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 4 punkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §1 i §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2002r., Nr [...], w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W rozpatrywanej sprawie ustalono, że J.O.pracował zawodowo od [...].1966 r. do [...].1999 r. w tym od [...].1979 r. do [...].1999 r. w "H " W zakładzie tym pracował na stanowiskach: spawacza gazowego, palacza ręcznego i operatora urządzeń wielopalnikowych. Ustalono dane o narażeniu zawodowym, które zostały przekazane pismem z dnia [...].1999 r. Nr [...] i z dnia [...]2000 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Działu Konsultacyjne - Diagnostycznego. Z przekazanych do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Działu Konsultacyjne - Diagnostycznego informacji wynika, że w okresie od [...].1979 r. do [...].1981 r. wykonując czynności spawacza gazowego, palacza ręcznego pracował w hałasie, którego poziom równoważny wynosił 84 dB czyli był mniejszy od dopuszczalnej normy 85 dB. Zaznaczono, że był narażony na dochodzący hałas impulsowy od pracującej gilotyny Erfurt. Ponadto na tym stanowisku występowały również: pył przemysłowy zawierający SiO2 i przekraczający dopuszczalną normę około czterokrotnie oraz gazy spawalnicze w skład których wchodziły tlenki azotu, tlenek węgla, mangan i żelazo, a których sumujące działanie przekraczało dopuszczalną wartość 1. W czasie pracy na stanowisku operatora urządzeń wielopalnikowych przypadającej na okres od [...]1981 r. do [...].1999 r. narażony był na działanie hałasu w granicach 84- 90 dB czyli powyżej NDN o 5 dB oraz pył przemysłowy zawierający SiO2 i przekraczający normę ponad pięciokrotnie. Ponadto występowały gazy spawalnicze, których sumujące działanie przekraczało wartość 1. Z powyższych danych jasno więc wynikało, że J. O. w czasie pracy w "H " w upadłości narażony był na działanie hałasu, pyłu zawierającego SiO2 oraz gazów spawalniczych w skład których wchodziły: tlenek węgla, tlenki azotu, żelazo, mangan.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Dział Konsultacyjne - Diagnostyczny na podstawie wyników badań lekarskich oraz danych o narażeniu zawodowym rozpoznał u P.O: obustronny niedosłuch odbiorczy oraz chorobę nowotworową. We wnioskach orzeczenia lekarskiego z dnia [...].2000 r. Nr [...] stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania zawodowej etiologii nowotworu, zaś ubytek słuchu nie spełnia wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej.
W trybie odwoławczym Pan J. O. został zbadany w Instytucie Medycyny Pracy, gdzie w wyniku badań orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut Medycyny Pracy we wnioskach orzeczenia lekarskiego z dnia [...].2000 r. Nr [...] zawarł uzasadnienie zajętego stanowiska o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu i nowotworu kości. Orzeczono, że stwierdzony ubytek słuchu nie spełnia kryteriów klinicznych dla przewlekłego urazu akustycznego, zaś rozpoznany nowotwór kości nie ma związku przyczynowego z warunkami pracy.
Brak rozpoznania choroby zawodowej stał się podstawą do wydania zgodnie z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji negatywnej dla zainteresowanego. Z tego samego powodu, czyli braku rozpoznania choroby objętej wykazem chorób zawodowych, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał tę decyzję w mocy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu ich niezgodności z prawem. Zarzucił, że choroba zawodowa to pojęcie prawne a nie medyczne i to nie lekarze rozstrzygają o jej istnieniu lecz jedynie stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny, a w niniejszej sprawie uszkodzenie słuchu zostało ustalone. Kwalifikacji zaś prawnej choroby winien dokonać organ administracyjny. Podkreślił też, że ustawodawca przyjął domniemanie związku przyczynowego. W jego przypadku to długotrwała praca w warunkach szkodliwych spowodowała powstanie choroby zawodowej narządu słuchu. Zarzucił również naruszenie art. 7, 10 ust. 1 i 12 ust. 1 i 2 kpa oraz przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Powołał się także na orzecznictwo Sądu Najwyższego z którego wynika, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W przedmiotowej zaś sprawie żadna z placówek służby zdrowia nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej. Podkreślono też, że nie jest regułą, że praca w hałasie skutkuje zawsze powstaniem choroby zawodowej słuchu. W przedmiotowym zaś wypadku przeprowadzone badania nie potwierdziły zmian chorobowych uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem ponadnormatywnego hałasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Są one niezwykle enigmatyczne, ograniczając się do jednozdaniowych stwierdzeń, iż "wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej" nawet bez wskazania wielkości tego ubytku, lub że "w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań i dostarczonej dokumentacji brak jest wystarczających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwaliflkowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniaj ą treść dokonanego rozpoznania.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Dział Konsultacyjne - Diagnostyczny oraz Instytutu Medycyny Pracy. W pierwszym z tych orzeczeń rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy oraz chorobę nowotworową, a we wnioskach orzeczenia lekarskiego z dnia [...].2000 r. stwierdzono m.in., że "wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej", nie wskazując zresztą dokładnie wielkości tego ubytku. Natomiast Instytut Medycyny Pracy we wnioskach orzeczenia lekarskiego z dnia [...].2000 r. orzekł, że "w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań i dostarczonej dokumentacji brak jest wystarczających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". W pierwszym wypadku mowa jest o niespełnieniu jakichś bliżej nieokreślonych "kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej" ze względu na "wielkość stwierdzonego ubytku słuchu", w drugim zaś wskazano wynik ABR UP-34 dB i UL-26 dB wskazując ogólnie argument o braku "wystarczających" podstaw do rozpoznania zawodowej choroby narządu słuchu wywołanej działaniem hałasu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych niespójności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały.
Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia jednostki pierwszego szczebla, jedynym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy.
Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak istotnego narażenia na hałas ponadnormatywny ("przekroczenie o 5 dB"). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy w ogóle nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, aNSA 1995/1/28). Należy też podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56).Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Powołane argumenty o braku "wystarczających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej" tego domniemania nie obalają.
Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu. II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji organu 1, które nie spełniaj ą wymogów art. 107 §3 kpa.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.