II SA/Kr 332/25

II SA/Kr 332/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 54 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 lutego 2025 r., znak: SKO.ZP/415/11/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej P. w K. kwotę 394 (trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 332/25
UZASADNIENIE
8 listopada 2024 r. P. w K. zażądało stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzji nr 3/C/2024 Prezydenta Miasta Tarnowa z 25 stycznia 2024 r., znak: WPP-I.6733.16.2023, ustalającej A. Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nominale [...] z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową [...] na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T. – bo nie podano w niej podstawowych parametrów decydujących o wpływie promieniowania na środowisko, zdrowie i interesy osób trzecich. Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (II OSK 1122/21, II SA/Ol 213/20) i podniosło, że elementem decyzji lokalizacyjnej nie jest dokumentacja inwestora w aktach sprawy, zaś ustawodawca położył duży nacisk na szczegółowość postępowania lokalizacyjnego (brak parametrów inwestycji pozwalałby inwestorowi najpierw wnioskować o decyzję lokalizacyjną dla anten o małych mocach, a następnie o pozwolenie na budowę dla anten o większych mocach). Tymczasem sporna decyzja jest tak ogólna, że mogłaby kończyć dowolne postępowanie lokalizacyjne (bo nie zawiera żadnych charakterystycznych parametrów konkretnej inwestycji) i uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę (bo stwierdzenie zgodności między projektem budowlanym a sporną decyzją jest niemożliwe). O wielkości emisji świadczą EIRP, tilty, PAPR oraz parametry urządzeń RRU, ODU i elementów torów antenowych. W spornej decyzji nie wskazano maksymalnej EIRP (więc inwestor może dowolnie napromieniowywać środowisko i ludzi), ani żadnych warunków i zasad ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich (nawet takiej oczywistości, jak to, że eksploatacja musi być zgodna z dopuszczalnymi poziomami pól elektromagnetycznych w środowisku ogólnym i środowisku pracy). Ograniczono się do podania wysokości wieży, liczby anten sektorowych i radioliniowych, oraz podania, co ma wchodzić w jej skład (ale już bez wskazania, ile i jakich urządzeń RRU, ODU i elementów torów antenowych może być), a także do gołosłownego stwierdzenia, że "inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan zdrowia ludzi i nie wpływa ujemnie na środowisko".
Decyzją z 8 stycznia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/370/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że żaden przepis nie wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej czy sama decyzja lokalizacyjna określali moce anten czy inne parametry. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że decyzje lokalizacyjne niezawierające parametrów anten są obarczone wadą, ale uzasadniającą tylko ich uchylenie, a nie aż stwierdzenie nieważności (II SA/Kr 676/24, II SA/Kr 424/24). Wyroki, na które powołuje się stowarzyszenie, zapadły przed zmianą rozporządzenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), kiedy to parametry anten miały znaczenie dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto sporna decyzja zawiera warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 2 ppkt 2) i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 ppkt 4) z lakonicznym uszczegółowieniem – skoro ustawodawca nie wskazał, jakie konkretnie uwarunkowania powinny być zawarte w decyzji lokalizacyjnej, to stwierdzenie nieważności decyzji wchodziłoby w grę tylko wtedy, gdyby sporna decyzja nie zawierała ich wcale. Na koniec organ pierwszej instancji wskazał, że nie dopatrzył się innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 k.p.a.
Decyzją z 3 lutego 2025 r., znak: SKO.ZP/415/11/2025, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję własną.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sporna decyzja określa wysokość stacji, liczbę anten i wysokość ich zamieszczenia oraz kierunki ich usytuowania, zaś nie każde (nawet oczywiste) naruszenie prawa jest rażące, bo musi chodzić o sytuację, w której o sprawie rozstrzygnięto sprzecznie z wyraźnym przepisem prawa. Skoro "inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan zdrowia ludzi i nie wpływa ujemnie na środowisko", to logiczny jest brak potrzeby zamieszczenia warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w spornej decyzji (pkt 2 ppkt 4) czytamy: "projektowana inwestycja nie może pozbawić właścicieli sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby; właściciel gruntu nie może zmienić kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wodę i wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie". Z kolei art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie powiada, co należy rozumieć przez "charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" – wymóg określania mocy anten został wypracowany przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, a poglądy sądów nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (nieprecyzyjny przepis może być różnie wykładany, zaś stwierdzenie nieważności wymaga naruszenia precyzyjnie sformułowanego przepisu). Na koniec organ odwoławczy wskazał, że stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, bo sporna decyzja została wydana (25.01) przed rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia go do udziału w postępowaniu przez SKO (24.06), więc wady mogłyby być wyeliminowane w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W skardze P. w K. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. przez uznanie – wbrew ugruntowanemu poglądowi sądów – że nie narusza rażąco prawa decyzja lokalizacyjna, w której nie określono żadnych zasad i szczegółowych warunków w sprawie ochrony środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich w związku z emisją promieniowania, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę oraz w żaden sposób nie chroni środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich, bo nie podano EIRP anten sektorowych i radioliniowych, kątów nachylenia anten (tiltów), a nawet w ogóle żadnych parametrów elementów torów antenowych.
W uzasadnieniu skargi podniosło w szczególności, że art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna określa "warunki i szczegółowe zasady", a tymczasem sporna decyzja ich nie zawiera, bo niepoparte niczym stwierdzenie ("inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan zdrowia ludzi i nie wpływa ujemnie na środowisko") to nie "warunek" czy "szczegółowa zasada". Ustawodawca nie mógł w art. 54 u.p.z.p. powiedzieć wprost, że EIRP należy podawać, bo byłoby to niezgodne ze sztuką legislacyjną, skoro przepis ma dotyczyć różnych inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna musi zawierać parametry emisji promieniowania, aby nie doszło do popełnienia czynu karalnego (art. 342 ust. 2 pkt 3 POŚ, art. 160 KK). Brak określenia parametrów anten oznacza, że decyzja lokalizacyjna jest wydawana dla bliżej nieokreślonej inwestycji. Jeśli więc zostaną wydane dwie decyzje o lokalizacyjne dla dwóch różnych stacji bazowych zlokalizowanych pod tym samym adresem bez podania mocy anten, to nie będzie wiadomo, która decyzja lokalizacyjna dotyczy której stacji bazowej, co może uzasadniać stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stowarzyszenie podkreśliło, że w postępowaniu zwykłym sądy mają skłonność do uchylania decyzji (zamiast stwierdzania ich nieważności – zwłaszcza jeśli skarżący wnosi o uchylenie), zaś decyzje lokalizacyjne bez określenia mocy anten są nieakceptowalne także z punktu widzenia inwestora, który przy ubieganiu się o pozwoleniu na budowę może być wezwany o uzyskanie nowej decyzji lokalizacyjnej z określeniem mocy anten.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że kwestionowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym była w tym wypadku stacja bazowa telefonii komórkowej osadzona na wieży kratowej, nie zawierała parametrów anten, mających być zawieszonymi na tej wieży.
W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że przepis, który reguluje to zagadnienie, to art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j., dalej "u.p.z.p.") o treści:
Art. 54.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Należy zauważyć, że art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w odniesieniu do stacji bazowych zyskał doprecyzowanie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. "W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego najistotniejszym elementem są anteny, a konkretnie ich szeroko rozumiane parametry. Sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji jest w przedmiotowym wypadku natomiast takie, jakby inwestycją celu publicznego w zasadzie był maszt z zasilaniem elektrycznym, a nie cały obiekt budowlany stanowiący stację bazową telefonii komórkowej. Można co najwyżej domniemywać, że na maszcie będą się znajdować anteny, przy czym w niewynikających z decyzji ilościach, rodzajach, mocach, czy tiltach. Skoro inwestycją celu publicznego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a ilość, rodzaje i szeroko rozumiane parametry anten stanowią istotny i nieodłączny element tego typu obiektu budowlanego, to decyzja ustalająca taką inwestycję musi ustalać rodzaj anten danej instalacji, liczbę anten, maksymalną moc promieniowania poszczególnych anten, wysokość ich zawieszenia, emisję pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunek emisji oraz tilt. Pominięcie tych elementów stanowi istotną wadliwość tak wydanej decyzji" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. II SA/Kr 424/24, publ. CBOSA). "Proste zestawienie treści art. 54 pkt 2 u.p.z.p. z treścią decyzji z 29 kwietnia 2019 r. wskazuje na widoczną sprzeczność decyzji z powyższym unormowaniem, gdyż nie określa ona konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji. To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie. Na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)" (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. II OSK 1122/21 publ. Lex/el.). "Inwestycja celu publicznego odnosi się do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, a także krajowym stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym celami publicznymi jest także łączność publiczna i sygnalizacyjna. Za inwestycję celu publicznego może być jednak uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych łączność tę zapewniających. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych(zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) – tak wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. II OSK 496/19 publ. Lex/el. "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane ( wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2157/17 publ. Lex/el.). "Nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie co najmniej jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r. II SA/Bd 165/19 LEX nr 2691800). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne. Niezbędne jest także precyzyjne wskazanie w decyzji o dopuszczeniu montażu anten nadawczo - odbiorczych, które przecież zapewniają łączność publiczną i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się pełna istota zgody organu planistycznego, precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2020 r. II SA/Rz 888/19, LEX nr 3195965).
Rozważając inwestycje celu publicznego, możemy mieć na myśli różnorakie ich rodzaje: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie.. przeprowadzanie ciągów energetycznych, gazowych, wodno – kanalizacyjnych itp. Jak widać z powyższego krótkiego przytoczenia, wiele jest rodzajów takich inwestycji i to krańcowo różnych od siebie. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie wymogów i aspektów technicznych w niczym nie przypomina budowy drogi. Jednak wszystkie te inwestycje, połączone wspólnym celem publicznym, w zakresie wymogów zawartości decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego opierają się na jednym przepisie – art. 54 u.p.z.p. Jest zatem oczywistym, że skoro ustawodawca zdecydował się na takie generalne rozstrzygnięcie, zamiast stworzyć przepisy dla każdej konkretnej inwestycji – to przepis musi być sformułowany ogólnie. Natomiast potrzeby i charakterystyka każdej konkretnej inwestycji daje asumpt do wypełnienia jego treści wymogami jej dotyczącymi.
Przytoczone wyżej (przykładowe) orzecznictwo, ukształtowane na bazie wspomnianego przepisu art. 54 u.p.z.p. sprecyzowało wymogi co do treści decyzji w przedmiocie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Nie ulega dziś najmniejszej wątpliwości, że decyzja taka winna zawierać precyzyjne dane co do anten montowanych w ramach budowy stacji. Nie ma sporu co do tego, że konieczne jest precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiej mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 505/23, zauważyć należy, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny samodzielnie.
W konsekwencji, jak to wyżej wskazano, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt).
W przypadku decyzji kontrolowanej w ramach postępowania nadzwyczajnego, a więc decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 25 stycznia 2024r. wskazano w niej ilość sztuk anten, azymuty, a w przypadku anten sektorowych także ich typ ([...]), zaś w przypadku anten radiolinii - wysokość ich zawieszenia.
Nie wskazano natomiast charakterystyki anten, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz w jaki sposób anteny powinny być skierowane ( pochylenie).
Oznacza to, że inwestor może na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, przy uzyskaniu pozwolenia na budowę, zamontować dowolnej mocy anteny, albowiem ma swoistą carte blanche w tym zakresie.
Nie ulega zatem wątpliwości, że brak zamieszczenia charakterystyki anten jest wadliwością decyzji naruszającą art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.
W tym punkcie dochodzimy do najbardziej spornej kwestii.
Mianowicie Organ Odwoławczy wskazuje, że wadliwość ta może odnosić się tylko do postępowania zwyczajnego i skutkować wniesieniem odwołania, natomiast nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji. Albowiem przepis art. 54 u.p.z.p. jest zbyt ogólny, a rozumienie tej wadliwości było osadzone przede wszystkim w stanie prawnym sprzed wyżej wskazanej zmiany.
Zanim Sąd przejdzie do oceny ten centralnej kwestii, należy przypomnieć, jak rozumie się rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.( wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r. III OSK 1357/23 LEX nr 3885135). Jeśli chodzi o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym.(wyrok NSA z dnia 31 marca 2025 r. I OSK 405/22, LEX nr 3860525 ).
Najbardziej sporna kwestia to charakter przepisu, który został naruszony, a to art. 54 u.p.z.p. Albowiem nie sposób się nie zgodzić ze stwierdzeniem, że czytając przepis, nie znajdziemy w nim wymogów decyzji dotyczących charakterystyki anten, ich mocy. Jednak jest również tak, że czytając decyzję, widzimy na pierwszy rzut oka jej braki w tym zakresie. Albowiem, jak to wyżej wspomniano, istnieje ustalone I jednolite orzecznictwo stawiające ten wymóg decyzjom, w oparciu o wspomniany przepis.
Powstaje zatem pytanie, czy rzeczywiście jedynie przepis jednoznaczny, zrozumiały literalnie, łatwy i nie wymagający chocby niewielkiego namysłu czy sięgnięcia do orzecznictwa może być przedmiotem rażacego naruszenia prawa. W ocenie Sądu - nie wyłącznie. Pamiętac należy, że każdy przepis podlega wykładni. Jest oczywistym, że jeśli ta wykładnia jest różnoraka, to nie można zarzucic rażącego naruszenia prawa przy przyjęciu jednej z kilku propozycji wykładni. Jednak jeśli, jak w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, wykładnia art. 54 u.p.z.p. co do koniecznej treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest ustalona I jednolita, w ocenie Sądu można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Brak bowiem wskazanej charakterystyki anten prowadzi do całkowitej dowolności decyzyjnej inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego w najważniejszym dla zdrowia I środowiska aspekcie. Jest on najważniejszy, albowiem wszelkie inne aspekty obiektu stacja bazowa telefonii komórkowej – a to wieża kratowa czy jej oprzyrządowanie zamknięte w szafach – mogą być niewątpliwie rozpatrywane w kontekście wpływu na krajobraz okolicy, ale nie są istotne z punktu widzenia wpływu na środowisko.
Bezapelacyjnie dowodem tego, że kwestia charakterystyki anten jest ściśle związana z kwestią zdrowia ludzkiego, jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (DZ.U.2019.2448). Kwestii tej dotyczy także Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (DZ.U.2022.2630 t.j.), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 122a Prawa Ochrony Środowiska – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. (DZ.U.2025.647 t.j.). Warto przy tym zauważyć, że na podstawie wspomnianego przepisu obowiązek dokonywania kontrolnych pomiarów spoczywa na prowadzącym instalację oraz użytkowniku urządzenia emitującego; zaś Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi takie pomiary okresowo ( art. 123 p.o.ś.), co przy ilości stacji bazowych w Polsce jest raczej iluzoryczne. Stąd tak istotna jest wiedza o parametrach stacji bazowej na każdym etapie procesu inwestycyjnego.
W ocenie Sądu, wobec istotności kwestii charakterystyki anten dla zdrowia ludzkiego, a szerzej, dla środowiska, naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. przez pominięcie zamieszczenia tej charakterystyki w decyzji, jest nie tylko naruszeniem "zwykłym", ale także naruszeniem rażącym. Gdyż charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Ze względu na zdrowie obywateli skutek naruszenia prawa powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Końcowo należy podnieść, że ocena sygnalizująca możliwość stwierdzenia nieważności, choć w innym kontekście, została również zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 8 marca 2023 r.II OSK 2733/19, publ. Lex/el., w którym Sąd ten wskazał:
"Powodem uzasadniającym uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji, był brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji. To że z treści decyzji o lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ani z jej uzasadnienia nie wynika rodzaj anten (typ), moc oraz dane techniczne anten, które będą zawieszone na maszcie, sprawia że decyzja ta została wydana, a następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, z pominięciem kluczowych elementów treści dla tego rodzaju aktu. Brak tych elementów identyfikujących przedmiot załatwianej przez organ sprawy administracyjnej ma znacznie również w kontekście oceny zaistnienia ewentualnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zwłaszcza że sytuacja taka mogłaby zaistnieć w przypadku składania przez inwestora kilku wniosków o wydanie decyzji o ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej samej nieruchomości, której charakter jest przedmiotowo zbliżony".
Reasumując, Sąd przyjął, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w związku z ustaloną wykładnią ma charakter jasny i oczywisty odnośnie tego, co ma zawierać decyzja. Naruszenie tego przepisu w przypadku braku zamieszczenia w niej charakterystyki anten ma zaś charakter rażący, albowiem z uwagi na wpływ na środowisko, w tym zdrowie ludzkie, takie naruszenie jest nie do zaakceptowania w porządku prawnym.
Końcowo należy jeszcze podnieść, że zarzucane przez skarżącego błędy proceduralne i w tym kontekście żądanie stwierdzenia nieważności wydanych decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym nie może zostać zaakceptowane przez Sąd. Przesłanki nieważności decyzji mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 1048/17; z 17 stycznia 2019 r., II OSK 1375/18; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 801/17; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 4248/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – za wyrokiem NSA z 19.11.2024r. II OSK 352/22, publ. CBOSA. Żadne tego typu wyjątkowe sytuacje w niniejszej sprawie nie występują.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a. i na koszty składał się wpis 200 zł, opłaty kancelaryjne 160 zł i koszty przejazdu strony 34 zł.