II SA/Kr 332/23

II SA/Kr 332/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2034/23 - Postanowienie NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1,3,6,15 ust. 2 i 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Nr LIX/424/2023 Rady Gminy Poronin z dnia 19 stycznia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały częściowo, a to § 20 ust. 2 części tekstowej; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Poronin na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest uchwała Nr LIX/424/2023 Rady Gminy Poronin z dnia 19 stycznia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Mała Ciche (dalej: Uchwała).
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, skarżąca wskazała, że zaskarża uchwałę w całości, a zwłaszcza co do § 20 ust. 2, zgodnie z którym: "W odniesieniu do nieoznaczonych na rysunku planu dojazdów niewydzielonych dopuszcza się lokalizowanie nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi", oraz § 3 ust. 1 pkt 13,14 i 29, które definiują pojęcia drogi publicznej, drogi wewnętrznej oraz dojazdu niewydzielonego. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 1 ust. 2 pkt. 1,7,9, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w zw. z § 12 ust. 10 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustanowienie zakazu lokalizowania nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi w odniesieniu do nieoznaczonych na rysunku planu dojazdów niewydzielonych, podczas gdy zapis ten pozostaje całkowicie dowolny, istotnie narusza prawo własności, nie znajduje usprawiedliwienia w interesie publicznym, pozostaje sprzeczny z zasadą proporcjonalności oraz warunkami technicznymi i tym samym stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego czego skutek stanowi wykroczenie poza uprawnienie Rady Gminy Poronin do regulowania zasad zagospodarowania terenu;
2. naruszenie § 6 w zw. z § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zdefiniowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terminu drogi publicznej, drogi wewnętrznej oraz nieoznaczonego na rysunku planu dojazdu niewydzielonego, który wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowi drogę wewnętrzną, co powoduje iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza określenia na ustawowo zdefiniowana terminy, przez co pozostaje sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do § 20 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 13,14 i 29. Podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] obr. [...], która jest objęta uchwałą, na dowód czego przedłożyła wydruk księgi wieczystej. Jak podkreśliła skarżąca, sąsiednią od wschodniej strony do jej nieruchomości pozostaje gminna działka nr [...], stanowiąca zgodnie z ustawą o drogach publicznych drogę wewnętrzną, natomiast zgodnie z uchwałą dojazd niewydzielony przez który zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 29 rozumie się: niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające nieruchomości dostęp do dróg publicznych – w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania. Zgodnie z § 20 ust. 2 uchwały "W odniesieniu do nieoznaczonych na rysunku planu dojazdów niewydzielonych dopuszcza się lokalizowanie nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi." W ocenie skarżącej zapis ten w bezpośredni i istotny sposób narusza prawo własności sąsiednich nieruchomości poprzez jego ograniczenie co do możliwości zabudowy terenów leżących w odległości mniejszej niż 6 m od osi drogi, tj. np. całej wschodniej części nieruchomości skarżącej. Skarżąca zaakcentowała, że w obecnym stanie prawnym obowiązują jednak jedynie dwie kategorie dróg: drogi publiczne oraz wewnętrzne. Ustawodawca nie odnosi do niej także żadnych innych norm prawnych, jak kategoria drogi, kwestie jej zarządu, czy w ogólności dotyczących administracji drogowej. Drogę wewnętrzną może zatem stanowić dowolny szlak komunikacyjny, w tym wydeptany czy wyjeżdżony w terenie. Brak jest także norm prawnych co do odległości zabudowy od drogi wewnętrznej, w przeciwieństwie do wymogu zachowania odległości zabudowy od dróg publicznych określonego w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Powyższe świadczy o podrzędnym charakterze dróg wewnętrznych. Uchwała, oprócz definiowania ustawowo określonych pojęć drogi publicznej i drogi wewnętrznej, wprowadza trzecią niedookreśloną kategorię dróg – nieoznaczony na rysunku planu dojazd niewydzielony. Zdaniem skarżącej jest on w istocie zgodnie z ustawą o drogach publicznych drogą wewnętrzną. Zgodnie jednak z uchwałą drogami wewnętrznymi są tylko i wyłącznie drogi wrysowane na rysunku planu. Nieoznaczony na rysunku planu dojazd niewydzielony zgodnie z ustawą o drogach publicznych pozostaje drogą wewnętrzną, jednak zgodnie z uchwałą nie stanowi on drogi wewnętrznej, co czyni ten zapis nie dość, że sprzecznym z ustawą o drogach publicznych, to jeszcze przez to niezrozumiałym dla jego adresatów – stanowi on bowiem inną niż droga wewnętrzna i droga publiczna nieznaną i bliżej niedookreśloną kategorię.
Jak wskazała skarżąca, uchwała statuuje bezwzględnie obowiązujący zakaz zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi przy braku jakichkolwiek wyjątków. A contrario dla kategorii dróg o statusie publicznych uchwała przewiduje w § 20 ust. 3 iż: "Zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy lokalizacja budynków byłaby niemożliwa ze względu na ukształtowanie terenu lub zachowanie wymaganych przepisami odrębnymi odległości od obiektów istniejących, dla dróg KDD2 dopuszcza się lokalizację usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, na warunkach określonych w przepisach odrębnych.". Oznacza to tym samym, że uchwała nakłada bezwzględny nakaz zachowania odległości (6 m) od osi podrzędnego szlaku komunikacyjnego, który stanowi nieoznaczony na rysunku planu dojazd niewydzielony, przy jednoczesnym umożliwieniu realizacji zabudowy bez zachowania wymaganych i to nie tylko przez uchwałę, ale także ustawę o drogach publicznych odległości pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. W ocenie skarżącej stanowi to rażące naruszenie zasady proporcjonalności i istotnie ingeruje w prawo własności.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu nie nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Nie można wykazywać naruszenia interesu prawnego tylko z powodu tego, że w planie miejscowym przyjęto inne rozwiązania planistyczne niż oczekiwane przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Sam fakt posiadania prawa własności, nie przesądza o wykazaniu naruszenia interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy można mówić ewentualnie i hipotetycznie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącej, a ten nie daje podstawy do zaskarżenia prawa miejscowego. Zdaniem organu przytaczana w skardze ustawa o drogach publicznych nie wymienia wszystkich sposobów na skomunikowanie nieruchomości, o którym mowa w regulującej przepisy z zakresu planu miejscowego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej zdefiniowano także dostęp do dróg publicznych jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Tym samym nie można podzielić poglądu, iż ustalenia planu miejscowego w zakresie elementów układu komunikacyjnego związane są wyłącznie określonymi w ustawie o drogach publicznych drogami publicznymi i wewnętrznymi, gdyż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje szerszy katalog sposobów, dzięki którym zapewniony może i ma zostać dostęp działki budowlanej do drogi publicznej. Opisana w przepisie obok drogi wewnętrznej służebność drogowa to nic innego, jak właśnie niewydzielony na rysunku planu dojazd do nieruchomości czy obiektu, co w ustaleniach skarżonej uchwały opisano poprzez definicję (§ 3 ust. 1 pkt 29) oraz regulacje dla dojazdów niewydzielonych (§ 20 ust. 2). Organ podkreślił, że podobne rozwiązanie obowiązywało w poprzednim planie miejscowym. Intencją pierwotnego zapisu regulującego odległość budynków od niewskazanych na rysunku planu dojazdów, opisanych we wcześniejszej uchwale jako drogi wewnętrzne była realizacja wymagań ładu przestrzennego, w tym linii zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazanie odległości lokalizacji budynków tj. de facto tekstowe określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od dojazdów niewydzielonych nie jest działaniem nieuprawnionym, gdyż pojęcie to w żadnym z przepisów prawa nie zostało jednoznacznie przypisane do dróg publicznych. Kontynuowane ustalenie nie stanowi też ograniczenia w dopuszczonej planem intensywności zabudowy, bo nie ingeruje w żadne z określonych w uchwale wskaźników zagospodarowania i zabudowy terenu, a jedynie wskazuje na miejsce położenia budynku względem dojazdu wskazanego na nieruchomości w ramach wniosku o pozwolenie na budowę, dokładnie tak jak obowiązujący wcześniej plan.
W ocenie organu plan miejscowy nie ma obowiązku, ale też i możliwości wskazać na rysunku planu dojazdu do każdej z nieruchomości. Zastosowana konstrukcja zapisu planistycznego realizuje obowiązek zapewnienia działce budowlanej dostępu do dróg publicznych bez nadmiernego ograniczania prawa własności w ramach poszczególnych nieruchomości, za które to ograniczenie można by uznać wskazanie graficzne takich dojazdów. Aktualny zapis pozostawia w tym względzie właścicielom nieruchomości znaczna swobodę pozwalając na stosunkowo dowolne decyzje projektowe, co do lokalizacji dojazdów. Ma to szczególne znaczenie i uzasadnienie w terenach górzystych, o znacznych spadkach oraz skomplikowanym ukształtowaniu terenu oraz strukturze własności, z którym mamy do czynienia w przypadku skarżonej uchwały. Wycofanie się z regulacji obowiązujących od 2013 r. i dopuszczenie lokalizacji zabudowy względem dojazdów niewydzielonych w sposób dowolny skutkowałoby brakiem ciągłości ustaleń planistycznych (zasada "ciągłości planistycznej"), a w konsekwencji chaosem przestrzennym wywołanym realizacją nowych obiektów na innych zasadach niż obowiązujące w ostatnim dziesięcioleciu.
Odnosząc się do zarzutu braku wyjątku dla określonej w planie odległości zbliżenia zabudowy do dojazdu niewydzielonego (6 m od osi jezdni) w kontekście wyjątków, które ustala ustawa o drogach publicznych organ zwrócił uwagę, iż ustawa ta określa minimalne odległości, a także możliwe do zastosowania odstępstwa za zgodą zarządcy drogi jednak nie bez znaczenia jest tu fakt, iż jej przepisy określają odległości od krawędzi jezdni, a nie od osi dojazdu, co stanowi znaczącą różnicę w kwestii wprowadzanych ograniczeń. Nieprawdziwe jest twierdzenie o wyłączeniu z zabudowy w ramach działki pasa o szerokości 12 m. Należy zaznaczyć, iż plan miejscowy nie wskazuje miejsca lokalizacji dojazdu, tym samym może on zostać rozplanowany przez właściciela nieruchomości dowolnie, w sposób który zapewni najkorzystniejsze dla niego zagospodarowanie nieruchomości, przy jednoczesnym zachowaniu określonych planem zasad ładu przestrzennego. Jednocześnie skarżąca próbowała wykazywać swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie co do swojej nieruchomości, gdyż tylko w tym zakresie przedłożyła dokumenty potwierdzające jej prawa. Powyższe oznacza, że nie posiada ona w szerszym zakresie żadnych uprawnień, aby kwestionować skarżony akt.
Końcowo organ wskazał, że skarżąca uzyskała 3 sierpnia 2018 r. decyzję Starosty Tatrzańskiego o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z 3 września 2021 r. stwierdził nieważność ww. decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako właściciel działki nr [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o ewentualnych obiektywnych naruszeniach będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie.
Przechodząc do zarzutów merytorycznych, wskazać należy, że skarżąca zakwestionowała § 3 ust. 1 pkt 13,14 i 29 Uchwały. Opisane jednostki redakcyjne wskazują, że ilekroć w uchwale jest mowa o: - drogach publicznych – rozumie się przez to drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne zaliczone do odpowiedniej klasy technicznej stosownie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (pkt 13); -drogach wewnętrznych – rozumie się przez to drogi nie zaliczone do dróg publicznych, wrysowane na rysunku planu (pkt 14); - dojazdach niewydzielonych – rozumie się przez to niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające nieruchomości dostęp do dróg publicznych – w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania ( pkt 29).
Skarga zarzuciła sprzeczność z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej, a w szczególności § 6 i 9. W ocenie Sądu wskazane zapisy nie są sprzeczne z przepisami Rozporządzenia. Jak chodzi o pkt 13 i 14, to definicja drogi publicznej i drogi wewnętrznej nie powtarza definicji z ustawy o drogach publicznych, a jedynie do niej zasadniczo odsyła. Albowiem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz.U.2023.645 t.j. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, a w art. 2-gim wymieniono kategorie dróg publicznych, co przytacza Uchwała. Natomiast zgodnie z art. 8 - drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi; tak więc sformułowanie zawarte w pkt 14 zasadniczo nie powiela tej definicji, a pośrednio odsyła ( poprzez odwołanie się do kategorii) do ustawy o drogach publicznych. Należy przytoczyć w tym miejscu fragment tez wyroku NSA z dnia 12 września 2017 r. II OSK 2884/16, LEX nr 2404522 : "1. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego (ustawowego) uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina.2. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych.3. Dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących (...)".
W efekcie brak podstaw do unieważnienia § 3 ust. 1 pkt 13 i 14 Uchwały.
W ocenie Sądu nie uchybia ogólnym zasadom legislacji pkt 29 definiujący na potrzeby Planu tzw. dojazdy niewydzielone. Warto zauważyć, że pkt 13 i 14 wskazywały na drogi publiczne, siłą rzeczy narysowane w części graficznej, oraz na drogi wewnętrzne, które mają być wrysowane na rysunku planu. Stąd tzw. dojazdy niewydzielone to w ocenie Sądu drogi wewnętrzne niewrysowane w części graficznej oraz ewentualnie służebności nie będące drogami wewnętrznymi. Służebność gruntowa bowiem jest ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Natomiast droga wewnętrzna może nie być wrysowana w części graficznej planu, ale przyjąć należy, że drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt ( w przeciwieństwie do służebności, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r. II SA/Po 866/16, LEX nr 2336402). Tak więc w ocenie Sądu definicja dojazdu niewydzielonego podana w Uchwale, sama w sobie, nie narusza wskazanego Rozporządzenia i posiada stosunkowo łatwo identyfikowalne desygnaty.
Wobec powyższego w zakresie żądania unieważnienia § 3 ust. 1 pkt 13,14 i 29 Uchwały skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Inaczej rzecz się ma w zakresie § 20 ust. 2, który wskazuje: "W odniesieniu do nieoznaczonych na rysunku planu dojazdów niewydzielonych dopuszcza się lokalizowanie nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi".
Rozpoczynając ten wątek, należy wskazać, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. dalej u.p.z.p.):
Art. 15. ust. 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
W odniesieniu do systemów komunikacji, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404), wedle § 4: ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami:
11) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Jak z tego wynika, co do zasady układ komunikacyjny w zakresie dróg i innych szlaków komunikacyjnych winien być określony w planie. W kontrolowanej sprawie na potrzeby ustaleń planistycznych zdefiniowano pojęcie tzw. dojazdów niewydzielonych (nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu), o czym była wyżej mowa. Te dojazdy mogą istnieć w rzeczywistości, ale nie są wykreślone w części graficznej, za pomocą oznaczeń planistycznych. Mogą dopiero powstać w przyszłości i taką też sytuację przewidywała Rada Gminy, albowiem w odpowiedzi na skargę wskazała, że to właściciele będą decydować o lokalizacji dojazdów na swoich działkach, a więc o sposobie zastosowania tego przepisu. Rada Gminy wskazała przy tym, że zapis § 20 ust. 2 jest w istocie wskazaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy od dojazdów niewydzielonych. Nie ma przy tym wątpliwości, że w planie zostały wyznaczone linie zabudowy od dróg publicznych, natomiast niewykreślone linie zabudowy od dojazdów niewydzielonych dotyczą każdej działki, gdzie taki dojazd się pojawi.
Należy zgodzić się z organem, że pojęcie linii zabudowy nie zostało jednoznacznie związane wyłącznie z drogami publicznymi. Prawdą jest również, że w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych. Niemniej o ile już dochodzi do ich wyznaczenia, linie zabudowy powinny w jednoznaczny sposób określać na rysunku planu, możliwość sytuowania nowej zabudowy, tj. wyznaczać obszar tzw. "ruchu budowlanego". Obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Określenie linii zabudowy winno jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż to dopiero stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, imieniu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga domyślnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Z tych przyczyn w ocenie Sądu nie można pozostawić zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy ( 6 m od osi drogi) mającego działać w tak niedookreślony i niewiadomy sposób, de facto in casu w określonych przypadkach ( w zależności, gdzie i kiedy pojawi się droga). Ta niedookreśloność stanowi o konieczności wyeliminowania tego przepisu.
Drugim z powodów eliminacji tego przepisu jest naruszenie prawa własności poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności w zakresie użycia władztwa planistycznego ( czyli przypadek tzw. nadużycia władztwa planistycznego).
W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją.
Akty planistyczne gminy mogą [...] ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki ( Jerzy Parchomiuk w: "Nadużycie władztwa planistycznego gminy" - ST 2014/4/22-37 ). Szczególnie ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia ( por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r. II OSK 2509/18 LEX nr 2768999).
Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny.
Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej (tak wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16, LEX nr 2447153 ).
W ocenie Sądu Gmina przekroczyła przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty lokalnej przemawiają za przyjęciem kwestionowanego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych w tak niedookreślony sposób. Gmina wskazała ogólnie na zachowanie ładu przestrzennego ( uporządkowany sposób budowy), co jest o tyle niezrozumiałe, że nie sposób przewidzieć, jak ukształtuje się sytuacja przy dojazdach niewydzielonych, w szczególności jeszcze nieistniejących. Jak to trafnie wskazał WSA w Szczecinie, w wyroku z dnia 13 września 2018 r. II SA/Sz 447/18, LEX nr 2563773: " Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie na terenie w środku tego obszaru". Trzeba też mieć na uwadze sytuację faktyczną na obszarze objętym planem. Mianowicie, przestrzeń do zabudowy składa się (między innymi) z działek o stosunkowo małym obszarze. Jeśli zatem przyjąć konieczność zabudowy w odległości 6 metrów od osi drogi na danej działce, to rację ma skarżąca, że ogranicza to, zwłaszcza na tak małych działkach jak jej, możliwość zabudowy. Trzeba przy tym pamiętać, że przepisy Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a konkretnie § 12 tego aktu prawnego, wskazują na konieczność zachowania odległości budynku od granic działki, chyba że działka sąsiednia jest działką drogową. ( chodzi tu o całą działką wyodrębnioną geodezyjnie jako droga, a więc oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "dr", nie zaś o część działki ewidencyjnej, obciążonej służebnością przejazdu i przechodu). Natomiast art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2023.645 t.j.) reguluje odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych. W sumie przepisy rangi ustawy i rozporządzenia sytuują obiekty budowlane na działkach: do tego dochodzą linie zabudowy wykreślone na rysunku planu. Tworzenie jeszcze jednego wymogu dotyczącego sytuowania budynku, jeszcze jednej nieprzekraczalnej linii zabudowy, tworzy ograniczenie prawa własności w ocenie Sądu w stopniu znacznym, nie usprawiedliwionym wystarczająco wymogami ładu przestrzennego, naruszając wspomnianą zasadę proporcjonalności. Słusznym jest zauważenie przez skarżącego, że 6 m od osi drogi jest wówczas, gdy droga ( dojazd niewydzielony) poprowadzona jest wzdłuż jednej z granic działki. Natomiast jeśli biegnie w poprzek działki, to wówczas trzeba odliczyć po 6 m z każdej strony. Przy takim zapisie nie można mówić, że organ planistyczny wybrał środek jak najmniej ingerujący w sferę uprawnień obywateli wynikającą z prawa własności.
Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2337/14 LEX nr 2083485, władztwo planistyczne rozumiane jest jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to stąd, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc podkreślenia wymaga, że sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczył jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe okazało się natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych i niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. W ocenie Sądu wprowadzony zapis § 20 ust. 2 Uchwały jest właśnie takim zapisem, a zatem narusza zasady sporządzenia planu miejscowego w sposób istotny; a więc zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność Uchwały w części, a mianowicie w zakresie wspomnianego przepisu.
Trzeba końcowo wskazać, że wadliwość zapisu § 20 ust. 2 nie jest sanowana poprzez fakt, że podobny zapis został umieszczony w poprzednim planie.
Z tych względów na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.