II SA/Kr 330/23

II SA/Kr 330/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art 74 ust  3 a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 28 , art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a  par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: SKO.OŚ./4170/319/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. P. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Krzeszowice decyzją z 3 sierpnia 2022 r. znak ROŚ.6220.6.2021 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Krzeszowice z 9 lutego 2021 r. znak ROŚ.6220.9.2019 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, parkingami naziemnymi, zagospodarowaniem terenu, obiektami małej architektury oraz towarzyszącymi obiektami budowlanymi infrastruktury technicznej zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w K." (aktualne nr działek po podziale [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. K.).
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ww. decyzją z 9 lutego 2021 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.
Dnia 19 marca 2021 r. wpłynęło do organu pismo T. B. i R. B., reprezentowanych przez pełnomocnika - radcę prawnego, o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uchylenie w całości ww. decyzji z 9 lutego 2021 r.
Kolejno 25 maja 2022 r. postanowieniem znak ROŚ.6220.6.2021 Burmistrz Gminy K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z 9 lutego 2021 r.
Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U 2022, poz. 1029), dalej "u.u.i.ś.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Wskazał, że przepis ten wyznacza krąg stron postępowania środowiskowego. Wyjaśnił kwestię późniejszych nowelizacji u.u.i.ś i treść przepisów międzyczasowych (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), dalej: "ustawa nowelizujaca", która weszła w życie 24 września 2019 r., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do organu 22 lipca 2019 r.
W toku przeprowadzonych czynności organ ustalił, że działki nr [...] oraz [...] nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji oraz w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska na ww. nieruchomościach.
Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXXVII/277/2020 z dnia 29 października 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., (dalej: "m.p.z.p"), działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę usługową (U5) w tym zabudowę produkcyjną o profilu ogrodniczym, natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej (MNU4) oraz "szklarnie na działce nr [...]". Aktualnie powyższe działki wykorzystywane są na prowadzenie działalności usługowej i produkcyjnej o profilu ogrodniczym – hodowla pomidorów zgodnie z ich przeznaczeniem.
Organ omówił też obszernie kwestię porozumienia T. B. ze Spółką [...] z 31 grudnia 2013 r. dotyczącego ustanowienia służebności przesyłu gazu i sposobu korzystania z działki nr [...].
Wskazał, że pismem z 13 lipca 2022 r. pełnomocnik A. P. przedłożył stanowisko w sprawie zarzutów poruszonych we wniosku o wznowienie postępowania. Dołączył pismo [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z 7 grudnia 2021 r. informujące, że "stacja gazowa położona na działce [...] w K. jest wyłączona z eksploatacji". Zatem wskazana sieć gazowa, przechodząca przez działkę inwestora, nie zaopatruje działki nr [...]. Ponadto z map wynika, że na ww. gazociągu nie jest planowana żadna zabudowa oprócz drogi dojazdowej.
Nadto organ ustalił, że działki wnioskodawców nie znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, dla których mogłyby być wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Wskazał, że składający wniosek o wznowienie nie przedłożyli żadnych nowych dokumentów w sprawie ani dowodów, które wskazywałyby na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie w znaczący sposób ograniczy możliwości w zagospodarowaniu którejś z ich nieruchomości.
W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 9 lutego 2021 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. B. i R. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu administracji publicznej, w tym zasad praworządności i prawdy obiektywnej. Wskazano na naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano na naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", poprzez pominięcie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik odwołujących się przedstawił argumenty uzasadniające jego zdaniem podnoszone zarzuty, a także wykazujące zasadność przyznania statusu strony odwołującym. Podniósł m.in., że organ I instancji błędnie interpretuje art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., niezależnie czy w stanie prawnym z daty wniosku o decyzję środowiskową, czy wydania decyzji środowiskowej, w każdej sytuacji bowiem brzmienie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. dawało podstawę do uznania odwołujących się za strony postępowania, bowiem przepisy u.u.i.ś. są mniej restrykcyjne niż art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.".
Na marginesie zarzucił organowi niekonsekwencję w stosowaniu przepisów m.p.z.p. i studium, które zaczęły obowiązywać rok po złożeniu wniosku przez inwestora, natomiast art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. i rozporządzenia środowiskowego na dzień złożenia wniosku. Podniósł, że postępowanie z wniosku inwestora, który w dacie wniesienia był sprzeczny z m.p.z.p., zostało zawieszone i podjęte po uchwaleniu zmian w m.p.z.p.
Wskazał, że art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. winien być stosowany rozszerzająco.
Zarzucił, że mapy dostarczone przez inwestora nie spełniały wymogów przewidzianych przepisami prawa (art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a u.u.i.ś.), co uniemożliwiło przeprowadzenie przez organ analizy obszaru oddziaływania inwestycji i kręgu stron postępowania.
Podniósł brak odniesienia się przez organ I instancji do wielu zarzutów stawianych już na etapie wniosku o wznowienie postępowania, w tym usytuowania inwestycji w otulinie Parku Krajobrazowego [...] (§ 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia).
Wskazał, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest zbyt ogólna i niewiele mówi o zamierzonej inwestycji, co nie pozwala np. na ocenę, czy konieczne było w sprawie sporządzenie raportu oddziaływania.
Zarzucił, że nie zapewniono faktycznego udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, rażąco naruszając art. 85 ust. 3 u.u.i.ś.
Końcowo podniósł, że organ I instancji winien był wydać dwie odrębne decyzje wobec każdego z odwołujących się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 stycznia 2023r. znak SKO.OŚ./4170/319/2022, działając na podstawie art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję I instancji z 3 sierpnia 2022 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 5 maja 2021 r. znak ROŚ.6220.6.2021 organ I instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. z 9 lutego 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskodawcy nie wykazali, iż wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli T. B. i R. B., wyrażając niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszono art. 11, art. 80 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu i przekroczenie przy tym ustaleniu swobodnej oceny dowodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 8 lipca 2021 r. znak: SKO.OŚ./4170/210/2021, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 147 i art. 148 § 2 i art. 149 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało ww. postanowienie z 5 maja 2021 r. w całości w mocy.
Na powyższe postanowienie Kolegium z 8 lipca 2021 r. T. B. i R. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
WSA w Krakowie wyrokiem z 29 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 1064/21 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy Krzeszowice. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania znajdował się u Burmistrza już 19 marca 2021 r., a zatem termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany w obu przypadkach, zarówno biorąc pod uwagę termin 24 lutego 2021 r., jak i 4 marca 2021 r. Jest również bezsporne, że skarżący R. B. z treścią decyzji środowiskowej zapoznał się w dniu 4 marca 2021 r. w siedzibie organu I instancji, bowiem wtedy skarżącemu udostępniono akta sprawy związane z decyzją środowiskową. Nie ma też żadnych podstaw, by kwestionować stanowisko skarżących, że tego samego dnia 4 marca 2021 r. skarżący R. B., zapoznawszy się z treścią decyzji środowiskowej, zadzwonił do ojca - skarżącego T. B. i przekazał mu informację o wydaniu decyzji. Dlatego też kwestia daty dowiedzenia się przez T. B. o wydaniu przedmiotowej decyzji (4 marca 2021 r.) nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń w przedmiocie terminu, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej oraz przedwcześnie przyjął i nie uzasadnił w przekonujący sposób swojego założenia, że wnioskodawcy musieli powziąć wiedzę o decyzji środowiskowej w terminie uzasadniającym odmowę wznowienia postępowania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji nie ustalił, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej, a tylko przyjął, kiedy nie mogli się dowiedzieć o decyzji. Wobec tego sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Doszło bowiem do naruszenia art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bezpodstawnie uznały, że dzień wniesienia wniosku o wznowienie postępowania uzasadnia odmowę jego wznowienia.
Kolegium po rozpatrzeniu odwołania oraz zapoznaniu się z aktami sprawy przywołało i omówiło treść art. 16 § 1, art. 145 § 1, art. 147, art. 148 i art. 156 K.p.a.
Wskazało, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest czy odwołujący się mają przymiot stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzji Burmistrza z 9 lutego 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Stwierdziło, że zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:
1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Powołując się m.in. na wyrok WSA we Wrocławiu z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Wr 4/22 Kolegium wskazało, że oprócz wnioskodawcy, tj. inwestora, stroną w postępowaniu mogą być jedynie te podmioty, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Ustawodawca zdefiniował pojęcie obszaru oddziaływania poprzez wyliczenie trzech przesłanek. Przy spełnieniu którejkolwiek z nich dany podmiot winien być uznany za stronę w postępowaniu. W niniejszej sprawie za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmuje się stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie ma bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego.
Mówiąc o znaczącym oddziaływaniu należy mieć na względzie okoliczność, że może ono wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Definicja ta posługuje się więc elementem potencjalności, a co za tym idzie istotna jest okoliczność, że na nieruchomości wystąpi możliwość ograniczenia w jej zagospodarowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3964/19, LEX nr 2775213).
Jako istotną w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uznał podniesioną w odwołaniu okoliczność, że sprawa badania przymiotu stron postępowania R. B. i T. B. była przedmiotem rozważań sądu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych etapów realizowanej inwestycji.
I tak w zapadłych wyrokach WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r.- sygn. II SA/Kr 43/22 i II SA/Kr 45/22 sąd nakazał, zgodnie z wytycznymi zawartymi w tych wyrokach, zbadać zasadność przyznania R. i B. i T. B. statusu strony, negując ustalenia dokonane przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Oczywiście sprawy będące przedmiotem badania przez sąd zapadły w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, niemniej jednak rację ma pełnomocnik odwołujących, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę krąg stron jest węższy niż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Oczywiście kręgu stron w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie można utożsamiać z kręgiem stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, niemniej jednak ustalenia poczynione przez sąd stanowią istotną wskazówkę co do postępowania organu I instancji. Kolegium wskazało na stanowisko sądów administracyjnych, gdzie wyjaśnia się, że status strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań został istotnie ograniczony poprzez wprowadzenie art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a., przy czym nie wyłącza tego przepisu (wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3964/19).
Relacja między tymi przepisami, jak wskazuje się m.in. w powołanym wyroku, jest podobna do relacji między art. 28 K.p.a. a art. 28 ust. 2 P.b.
We wskazanej tu relacji podstawowe znaczenie ma art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., natomiast art. 28 K.p.a. może mieć jedynie znaczenie pomocnicze (WSA w Białymstoku z 1 marca 2022 r. sygn. II SA/Bk 947/21).
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zaistniałe w sprawie uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 K.p.a., a materiał dowodowy w podanym wyżej zakresie nie jest wystarczający do stwierdzenia, że wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a poprzedzające ją postępowanie jest przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Zachodzi więc konieczność uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może być uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. Organ I instancji winien dokonać stosownych ustaleń w zakresie przyznania przymiotu stron odwołującym się, dopuszczając dowód z ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z wytycznymi zapadłymi w sprawie przywołanymi powyżej wyrokami WSA w Krakowie.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał wadliwego doręczenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na pominięcie zawiadomienia stron o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie, który to obowiązek wynika wprost z przepisów u.u.i.ś.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie.
A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z 30 stycznia 2023 r.
Zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego że decyzja I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie - do którego to naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. doszło, z uwagi na naruszenie przez ten organ w toku wznowionego postępowania:
1. art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy brać pod uwagę zasady wyznaczania kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę określone w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.,
2. art. 78 K.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie należy przeprowadzić dowód z ustalenia kręgu stron postępowania w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, który jest dowodem nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy;
3. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że w sprawie nie ustalono kręgu stron z uwzględnieniem całości terenu inwestycji w sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej toczyło się wobec całego terenu inwestycji, przed podjęciem decyzji o podziale jej na etapy - a w związku z tym poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy;
4. art. 7 w zw. art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym przyjęcie, że był on niewystarczający dla uznania, iż R. B. i T. B. nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.
Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że organ odwoławczy niesłusznie uchylił decyzję I instancji, która została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.
Podkreśliła, że organ I instancji dokonał wszelkich ustaleń koniecznych dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej. Zarówno ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i z uzasadnienia decyzji I instancji jasno wynika, że organ I instancji szczegółowo rozważył wszelkie - istotne z punkt widzenia przepisów u.u.i.ś - przesłanki przyznania odwołującym się statusu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej. W szczególności rozważył on wszelkie możliwe środowiskowe oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości.
Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał jakie jego zdaniem "zaistniałe w sprawie uchybienia" organu I instancji spowodowały jego zdaniem konieczność uchylenia decyzji I instancji i ponowne rozpoznanie sprawy, za wyjątkiem konieczności przeprowadzenia "dowodu z ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę" oraz zweryfikowania kręgu stron postępowania z godnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach, co nie powinno mieć znaczenia dla niniejszego postępowania.
Skarżąca wskazała jednak, że wskazane wyroki zostały wydane w toku odrębnego postępowania administracyjnego - postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla części inwestycji objętej decyzją środowiskową - i jako takie nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na wydaną decyzję środowiskową, ani też na krąg stron w postępowaniu dotyczącym jej wydania. Krąg stron w obu postępowaniach ustalany jest zgodnie z innymi ustawowymi przesłankami i przeprowadzenie wymaganego przez organ dowodu w toku wznowionego postępowania jest nie tylko bezcelowe, ale też niedopuszczalne.
Skarżąca podkreśliła, że wyżej wskazany brak szczegółowego wskazania przez organ odwoławczy uchybień organu I instancji, które jego zdaniem uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej, samo w sobie stanowi naruszenie wskazanego art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy to nie tylko jednoznacznie błędne stwierdzenie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, ale także niewystarczające wykazanie tych przesłanek.
Zdaniem skarżącej wskazane przez nią naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. było skutkiem naruszenia przez organ w toku postępowania innych przepisów, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. skarżąca wskazała, że regulacje objęte art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. stanowią dwa odrębne sposoby ustalania kręgu stron i o ile - na różnych etapach - dotyczą postępowania w sprawie tej samej inwestycji, to brak jest podstaw, aby w jakikolwiek sposób przekładać przesłanki bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na przesłanki przyznania statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skarżąca wskazała, że w praktyce decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dużo wcześniej niż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę i krąg stron w obu tych postępowaniach może znacznie się różnić, a nawet w ogóle nie pokrywać. Stwierdzenie pełnomocnika odwołujących się, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest "szerszy" niż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, stanowi uogólnienie, które jednak nie zawsze musi być prawdą. Ponadto obie regulacje stanowią przepisy szczególne do art. 28 K.p.a. i zgodnie podstawowymi zasadami wykładni, bez wyraźnego wskazania ustawowego, brak jest podstaw, aby stosować przepisy dotyczące jednego postępowania do drugiego.
Niezrozumiałym jest dla skarżącej, dlaczego przy podejmowaniu decyzji, czy odwołujący się powinni być strona postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, organ I instancji miałby brać pod uwagę wyroki WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 43/22 i II SA/Kr 45/22, dotyczące przyznania im statusu strony w odrębnej sprawie administracyjnej, ti. postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, dla - odpowiednio - etapu czwartego i trzeciego z czterech etapów realizowanej w oparciu o decyzję środowiskowa inwestycji.
Z uwagi jednak na przyjęcie takiej konieczności przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom odwołujących się oraz argumentacji organu odwoławczego - WSA w ww. wyrokach wcale nie uznał, iż odwołującym się przysługuje status strony w postępowaniach w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (pomimo, iż tej kwestii w rzeczywistości dotyczyła złożona w sprawie skarga). WSA wskazał jedynie na potrzebę rozważenia obszaru oddziaływań danego etapu inwestycji w kontekście jej całości.
Gdyby WSA uznał odwołujących się za strony postępowań w przedmiocie wydania pozwoleń na budowę dla etapów III i IV inwestycji, to uchyliłby decyzje obu instancji i zwrócił sprawę Staroście Krakowskiemu do ponownego rozpoznania - czego jednak nie uczynił.
Po drugie, w oparciu o decyzję środowiskową wydane zostały cztery pozwolenia na budowę: dla pierwszego etapu inwestycji decyzja nr AB.IV.1.517.2021 (dalej: "PNB 1"), drugiego - decyzja nr AB.IV.1.516.2021 (dalej: "PNB 2"), trzeciego - decyzja nr AB.1V.1.518.2021 (dalej: "PNB 3") oraz czwartego - decyzja nr AB.IV.1.519.2021 (dalej: "PNB 4"). Przy tym do wniosku o wydanie PNB 1 skarżąca załączyła projekt zagospodarowania terenu całej inwestycji podzielonej na etapy (dalej: "PZT"). PZT stanowił integralną część projektu budowlanego, zatwierdzonego PNB 1. Wszystkie cztery decyzje zostały następnie zaskarżone przez odwołujących się najpierw do Wojewody Małopolskiego, a następnie - wobec utrzymania przez ten organ, iż odwołującym się nie przysługuje status strony w przedmiotowych postępowaniach - do WSA w Krakowie, przy czym sprawy dotyczące PNB 1 i PNB 2, objęte odpowiednio sygn. II SA/Kr 1250/21 i II SA/Kr 1254/21, zostały już prawomocnie rozstrzygnięte, a w obu przypadkach WSA oddalił skargi odwołujących się uznając, iż nie przysługuje im status strony w tych postępowaniach.
Skarżąca podkreśliła, że szczególnie istotny jest wyrok sygn. II SA/Kr 1250/21, z uwagi na fakt, iż - stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 P.b. - do wniosku o wydanie PNB 1 skarżąca załączyła PZT. Wojewoda Małopolski decyzją z 8 września 2021 r., znak WI-1.7840.7.52.2021.AN potwierdził, że ustalenia zawarte w PNB 1 wynikające z badania tego PZT są poprawne, w konsekwencji czego nieruchomości odwołujących się znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Poprawność powyższego potwierdził WSA w Krakowie ww. wyrokiem, który jest prawomocny (w przeciwieństwie do wyroku sygn. II SA/Kr 43/22, na który powołuje się organ, a który został zaskarżony skargą kasacyjną do NSA).
Zdaniem skarżącej naruszenie wskazanego art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. doprowadziło organ do błędnego uznania, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia, czy odwołującym się przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym do uchylenia wydanej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 78 K.p.a. skarżąca podniosła, że żądanie przez organ odwoławczy, aby organ I instancji przeprowadził w ramach wznowionego postępowania dowód z ustalenia kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (a właściwie dwóch z pozwoleń na budowę) wydanego dla inwestycji w oparciu o decyzję środowiskową jest nie tylko sprzeczne z przepisami u.u.i.ś. ustalającymi zasady wyznaczania kręgu stron w tym postępowaniu, ale również sprzeczne z zasadami logiki. Nie można bowiem wymagać od organu I instancji, aby w ramach wznowionego postępowania uwzględniał dowody, które nie tylko nie istniały, ale nawet nie miały prawa istnieć w chwili orzekania przez organ I instancji w sprawie wydania decyzji środowiskowej.
Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem postępowaniem pierwotnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i jako takie zawsze odbywa się w sytuacji, w której krąg stron tego drugiego postępowania jest jeszcze nie znany. Decyzja środowiskowa była wydawana przed wszczęciem postępowania o wydanie PNB 1, PNB 2, PNB 3 i PNB 4, w chwili jej wydawania nie istniał nawet jeszcze projekt budowlany, nie było więc możliwości przeprowadzenia dowodu z ustalenia kręgu stron we wskazanych postępowaniach, a tym samym nie można żądać od organu I instancji, aby przeprowadził taki dowód we wznowionym postępowaniu.
Z uwagi na powyższe oraz na fakt, iż zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie stosuje się do ustalenia kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej - wskazany przez organ "dowód z ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę" skarżąca uznaje za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na marginesie skarżąca wskazała, że jej zdaniem "ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę" w ogóle nie może stanowić przedmiotu dowodu, bo kwestia ta nie stanowi ustalenia okoliczności faktycznych, a prawnych i to w dodatku dotyczących nie prawa materialnego, a procesowego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. skarżąca podniosła, że decyzja środowiskowa została wydana przed dokonaniem podziału działki nr [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] i przed sporządzeniem projektów budowlanych, w oparciu o które uzyskane zostały PNB 1, PNB 2, PNB 3 i PNB 4, dzielące planowaną inwestycję na poszczególne etapy.
Z uwagi na to decyzja środowiskowa została wydana dla terenu inwestycji w całości, co z resztą wynika również z samej nazwy przedsięwzięcia wskazanej w tej decyzji, jak i z dokumentacji graficznej zgromadzonej w postępowaniu. Także fakt, iż w oparciu o tę jedną decyzję wydano wszystkie cztery pozwolenia na budowę świadczy o tym, że przedmiotem orzekania przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu była całość inwestycji i w takim zakresie badano jej oddziaływanie na okoliczne nieruchomości, a tym samym - w ten sposób został wyznaczony krąg stron w postępowaniu.
Niezrozumiałe są więc dla skarżącej podniesione przez organ II instancji zarzuty, jakoby istotne dla sprawy były zawarte w ww. wyrokach wytyczne WSA, nakazujące rozważenie obszaru oddziaływań danego etapu inwestycji w kontekście jej całości i jakoby z tego powodu sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organ I instancji ustalił, że działki odwołujących się nie przylegają bezpośrednio do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Działka nr [...] oddzielona jest od tej nieruchomości drogą publiczną, a działka nr [...] położona jest - jak wskazano w złożonym wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania - ponad 100 m od granicy tej nieruchomości i oddzielona jest od niej innymi działkami.
Ponadto odwołujący się w żaden sposób nie wykazali, by w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska na terenie przysługujących im działek, co również potwierdziły przeprowadzone przez organ I instancji ustalenia.
Stosownie do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydanych w trakcie wznowionego postępowania opinii, w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia nie dojdzie do przekroczenia standardów jakości środowiska na działkach odwołujących się. W decyzji środowiskowej wskazano jasno, że ewentualne zanieczyszczenia środowiska będą niewielkie i nie będą w znacznym stopniu oddziaływać nawet na działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji - brak jest więc podstaw dla przyjęcia, że ocena dotycząca ich oddziaływania na działki położone w większej odległości byłaby inna.
Wbrew twierdzeniom odwołujących się, działki te nie znajdują się również w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Stosownie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1548/18, przez użyte we wskazanym przepisie pojęcie "zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem" należy rozumieć "aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego".
Zgodnie z zawartymi już w decyzji środowiskowej ustaleniami, działka nr [...] jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę usługową (w tym zabudowę produkcyjną o profilu ogrodniczym) i w taki sposób jest użytkowana. Działka nr [...] jest położona na terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz "szklarnie na działce nr [...]". Brak jest powodu, dla którego inwestycja mieszkaniowa na działce inwestorki mogłaby wprowadzać jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z obu nieruchomości zgodnie z ich usługowo-ogrodniczym przeznaczeniem, zwłaszcza, w sytuacji, w której działka nr [...] otoczona jest również prawie ze wszystkich stron nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową.
Ponadto jako potencjalne źródło oddziaływania ograniczającego im korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z ich aktualnym przeznaczeniem, odwołujący się podali posadowiony na działce skarżącej przyłącz gazu, z którego rzekomo korzysta ich gospodarstwo i rzekomo ustanowioną służebność korzystania z tego przyłącza. Skarżąca podkreśliła, że nie jest prawdą twierdzenie, jakoby biegnąca przez działkę skarżącej sieć gazowa stanowiła rzekomo jedyne źródło zasilania w gaz gospodarstwa ogrodniczego odwołujących się. W rzeczywistości stacja gazowa zlokalizowana na działce nr [...], przez którą przechodzi sieć gazowa z działki skarżącej na działkę T. B. od dawna była wyłączona z eksploatacji, a 28 kwietnia 2022 r. została unieczynniona przez pogotowie gazowe, jako uszkodzona i nieczynna, a następnie usunięta w toku trwającej na tym terenie budowy, co wynika z otrzymanego przez stronę pisma [...] Spółki Gazownictwa sp. z o. o. Oddziału Gazowniczego w K., karty pracy Pogotowia Gazowego [...] Spółki Gazownictwa sp. z o. o. Oddziału Gazowniczego w K. oraz szkicu z zaznaczonym przyłączem, który został zlikwidowany podczas budowy. Wskazana sieć nie może zatem w ogóle stanowić zaopatrzenia w gaz dla odwołujących się.
Niezależnie od powyższego jednak, okoliczność potencjalnego odcięcia nieruchomości T. B. jest jednak irrelewantna dla przyznania odwołującym się statusu strony we wznowionym postępowaniu, a to z uwagi na fakt, iż - jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie - zawarte w przepisie art. 74 ust. 34 pkt 3 u.u.i.ś. "pojęcie
nie może być interpretowane szeroko, w sposób odbiegający od zakresu przedmiotowego u.u.i.ś. Norma z art. 74 ust. 3a pkt 3 ww. ustawy zakłada oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a nie inne formy oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Oczywistym jest zatem, że chodzi o ewentualne wpływy planowanej inwestycji o charakterze środowiskowym i technologicznym, a nie jakiekolwiek wpływy na inne nieruchomości, które to ewentualne wpływy mogą jednak dawać właścicielom innych nieruchomości przymiot strony w innych niż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rodzajach postępowań (np. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę etc.). Ewentualny brak możliwości dostępu do gazu, takiego wpływu niewątpliwie nie stanowi i jako taki - nawet gdyby rzeczywiście istniał i był znaczący - nie stanowi on w myśl powołanego przepisu podstawy do przyznania statusu strony we wznowionym postępowaniu.
Niezależnie od powyższego, wbrew przedstawionemu przez odwołujących się stanowisku, porozumieniem z 31 grudnia 2013 r. nie doszło do ustanowienia jakiejkolwiek służebności ani na rzecz T. B., ani na rzecz nieruchomości stanowiącej jego własność.
Stosownie do postanowień art. 3051 ustawy Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: "K.c.", służebność przesyłu ustanawiana jest "na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa wart. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń, przy czym urządzenia o których mowa we wskazanym przepisie, to "urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne".
Zgodnie z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem, przedsiębiorca na rzecz którego można ustanowić służebność przesyłu, to tzw. "przedsiębiorca przesyłowy" - tj. taki, "którego działalność polega na świadczeniu usług w zakresie odpłatnego udostępniania tych urządzeń innym przedsiębiorcom do korzystania (przesyłu) albo samodzielnym dostarczaniu wody (niezależnie od jej przeznaczenia), odprowadzaniu ścieków, pary, gazu, energii elektrycznej lub cieplnej, ropy naftowej, produktów naftowych, usług telekomunikacyjnych itp.".
Z informacji, którymi dysponuje skarżąca, a wynikających z danych ujawnionych w Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej oraz wskazanych przez samego zainteresowanego w przesłanych do organu II instancji pismach, wynika, że T. B. nie prowadzi działalności gospodarczej jako przedsiębiorca przesyłowy, więc nie jest możliwe ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu, jak wskazano we wspomnianym porozumieniu. Nie byłoby to również możliwe, skoro - nawet zgodnie z treścią wskazanego porozumienia z 31 grudnia 2013 roku - urządzenia przesyłowe nie stanowiły własności T. B..
Niezależnie od powyższego - co najważniejsze - ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, wymaga dla swej ważności - stosownie do postanowień art. 245 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 158 w zw. z art. 73 § 2 K.c. - oświadczenia osoby, która to prawo ustanawia, złożonego w formie aktu notarialnego, do czego w przedmiotowej sytuacji nigdy nie doszło.
Nadto, postanowień zawartych w porozumieniu nie można traktować również, jako zobowiązania do ustanowienia służebności, gdyż "w formie aktu notarialnego zastrzeżonej przez art. 245 § 2 zd. 2 K.c. powinno być złożone nie tylko oświadczenie o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, ale także oświadczenie o zobowiązaniu się do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości". Niezachowanie formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu służebności powoduje nieważność umowy.
Konieczność ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych poprzez złożenie stosownego oświadczenia w formie aktu notarialnego nie jest i nigdy nie była kwestią wątpliwą czy też sporną na gruncie przepisów obowiązującego K.c., a to z uwagi na jej bezpośrednie, ustawowe uregulowanie. Do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności (niezależnie czy to gruntowej, osobistej czy przesyłu) w przedmiotowej sprawie nigdy więc nie doszło.
Dodatkowo, z uwagi na fakt, iż stronami wspomnianego porozumienia byli przedsiębiorcy, a użyte w nim sformułowanie ma charakter terminu prawnego o ustawowo nadanym znaczeniu, to postanowieniu stanowiącemu o "ustanowieniu służebności" nie można nadać żadnego innego znaczenia prawnego, w szczególności nie sposób uznać go za postanowienie przyznające jakiekolwiek inne (np. obligacyjne) prawo do korzystania ze wskazanych urządzeń. Z resztą prawo takie nie byłoby skuteczne wobec skarżącej, z uwagi na inny charakter stosunku obligacyjnego, który jest skuteczny jedynie inter partes (wiąże jedynie jego strony), a nie, jak służebność erga omnes.
W świetle wyżej przytoczonych argumentów, skarżąca stwierdziła, że odwołującym się nie przysługuje żadne uprawnienie umożliwiające korzystanie z urządzeń posadowionych na nieruchomości, które to uprawnienie mogłoby stać się zagrożone, z uwagi na realizowaną przez skarżącą inwestycję. Co najistotniejsze - powyższe ustalenia również stanowią element decyzji I instancji, co uzasadnia twierdzenie, że były one rozpatrywane w toku postępowania przez organ I instancji.
Kończąc skarżąca podkreśliła, że nie jest prawdą zarzut podniesiony w toku postępowania, jakoby organ I instancji nie był w stanie ustalić poprawnego kręgu stron wznowionego postępowania, z uwagi na fakt, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej skarżąca nie załączyła dokumentów umożliwiających poczynienie takich ustaleń, w tym w szczególności mapy z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
Warunki formalne wniosku były weryfikowane przez organ I instancji, a sam wniosek był również uzupełniany przez skarżącą w toku postępowania (w tym w szczególności był uzupełniany w zakresie załączanych do wniosku map), z uwagi na wezwania poczynione przez organ I instancji. Ponadto sam organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie potwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, aby dokumentacja zawierała jakiekolwiek, wskazane powyżej braki, a tym samym niejako potwierdził, iż dostarczona przez skarżącą w toku postępowania dokumentacja jest kompletna i wystarczająca dla rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego przyznania odwołującym się statusu strony w tym postępowaniu.
Podsumowując, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla jej rozstrzygnięcia, a decyzja została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".
W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).
Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:
§ 1 Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
§ 3 Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.
Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).
W myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).
Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. I OSK 3632/18).
Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny.
Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.
W niniejszej sprawie bezsporne było, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do organu 22 lipca 2019 r.
Zatem wbrew stanowisku odwołujących się, niewątpliwie zgodnie z jednoznaczną treścią art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej organ I instancji weryfikując krąg stron postępowania środowiskowego słusznie przyjął brzmienie art. 74 ust. 3a w wersji sprzed nowelizacji.
Organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do wytknięcia organowi I instancji, że w uzasadnieniu decyzji I instancji nie wzięto pod uwagę, że sprawa badania przymiotu stron postępowania odwołujących się była przedmiotem rozważań sądu w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych etapów realizowanej inwestycji, a jednocześnie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę krąg stron jest węższy niż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej.
Dodatkowo organ odwoławczy w ogólnikowy sposób stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 K.p.a. nie wskazując konkretnie jakiego to materiału dowodowego brakuje do zweryfikowania, czy decyzja I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.
Należy też podkreślić, że organ II instancji nawet nie spróbował poprzeć jakimkolwiek argumentem gołosłownej tezy, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może być uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że jeżeli organ II instancji stwierdził w niniejszej sprawie potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie przyznania przymiotu stron odwołującym się, to zobowiązany był poczynić je w ramach postępowania odwoławczego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 K.p.a.
Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał zaistnienia wyjątkowych okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest powtórne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji w zasadzie nie dotyczyły sposobu i zakresu postępowania dowodowego, lecz w istocie niedokonania właściwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w odniesieniu do zweryfikowania interesu prawnego odwołujących się w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.
Kolegium nie wykazało, by materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był niekompletny. Zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do unikania podjęcia merytorycznej decyzji.
Należy podkreślić, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).
Zatem sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bowiem wydając decyzję, której dotyczy, organ II instancji zastosował art. 138 § 2 K.p.a. w sposób dowolny i nieuzasadniony okolicznościami i nie wykazał przewidzianych w nim przesłanek.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że wbrew stanowisku odwołujących się i organu II instancji, organ ten nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, by organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone decyzją z 3 sierpnia 2022 r. dopuścił się naruszenia art. 6-8, art. 77, czy art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie przedstawił również przekonywującej argumentacji z której by wynikało, że organ I instancji oparł swą decyzję i jej uzasadnienie w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu administracji publicznej, w tym zasad praworządności i prawdy obiektywnej oraz art. 11 K.p.a.
Nie mógł i nie powinien przynieść zamierzonego skutku również podniesiony w odwołaniu od decyzji Burmistrza zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 153 P.p.s.a., bowiem WSA w wyroku z 29 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 1064/21 zajmował się tylko i wyłącznie kwestią wadliwej weryfikacji przez organ terminowości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nie zajmował się i nie wypowiadał natomiast w żadnej mierze na temat posiadania bądź nie interesu prawnego przez wnioskodawców w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, a w konsekwencji czy powinni oni być uznani za strony tegoż postępowania, bowiem byłoby to przedwczesne. Skoro zatem sąd nie zawarł w tym przedmiocie żadnych wytycznych, to nie mogły one zostać naruszone przez organ I instancji. Organ I instancji zrealizował wytyczne sądu, wszczynając i przeprowadzając wznowione postępowanie.
Jeżeli chodzi zaś o art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, w odniesieniu do powołanych przez organ II instancji i odwołujących się wyroków z jednej strony, a także do argumentacji sprzeciwu, należy wyjaśnić po pierwsze, że jak słusznie podniosła skarżąca, wyroki WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 43/22 i II SA/Kr 45/22 są nieprawomocne (wniesiono od nich skargi kasacyjne nierozpoznane jeszcze przez NSA), a zatem art. 170 P.p.s.a. nie znajduje do nich zastosowania. Nota bene, pozostałe dwa wyroki wydane dla I i II etapu inwestycji, to jest wyrok z 28 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Kr 1250/21 oraz z 2 lutego 2022 r., sygn. II SA/Kr 1254/21, oddalające skargi odwołujących się, są prawomocne.
Zatem wytyczne sformułowane w ww. wyrokach z 14 kwietnia 2022 r. nie tylko nie dotyczą wprost sprawy decyzji środowiskowej, ale nie wiążą organów, jako zawarte w uzasadnieniach wyroków nieprawomocnych.
Zasadnie przy tym podniosła skarżąca, że błędne i wadliwe są sugestie organu II instancji, by przy stosowaniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. i ustalaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można było, czy też należało, brać pod uwagę zasady wyznaczania kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę określone w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Przeciwnie, należy stosować art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. w zw. z art. 28 K.p.a., a ww. przepisy prawa budowlanego nie znajdują tu zastosowania.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien dokonać analizy kwestii, czy odwołujący się są podmiotami, które mają interes prawny w sprawie decyzji środowiskowej, a zatem którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten natomiast rozumie się:
1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;
2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o sposobie rozstrzygnięcia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też takie zagadnienia, jak ocena zarzutów niekonsekwencji w stosowaniu przepisów m.p.z.p. i studium, które zaczęły obowiązywać rok po złożeniu wniosku przez inwestora, sprzeczności inwestycji w dacie złożenia wniosku z m.p.z.p., czy niespełnienie przez dokumentację inwestora wymogów przewidzianych przepisami prawa (w zakresie mającym wpływ na ustalenie kręgu stron), znajdujące się poza zakresem możliwości orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, powinny być ocenione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji.
Z kolei takie kwestie, jak brak wzięcia pod uwagę usytuowania inwestycji w otulinie Parku Krajobrazowego [...], prawidłowości przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia pod kątem ewentualnego sporządzanie raportu oddziaływania, czy niezapewnienia faktycznego udziału społeczeństwa w postępowaniu, mogłyby być rozważane dopiero w przypadku potwierdzenia statusu stron odwołujących się w postępowaniu środowiskowym, a w konsekwencji ponownym prowadzeniu tegoż postępowania.
Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że jak słusznie podniosła skarżąca, stwierdzenie pełnomocnika odwołujących się, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest "szerszy" niż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, stanowi abstrakcyjne uogólnienie.
Brak jest podstaw by twierdzić, jak chcą odwołujący, że art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. winien być stosowany rozszerzająco. Bezpodstawne jest też żądanie pełnomocnika odwołujących, by wydawać odrębne decyzje wobec każdego z nich.
Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji normy art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł składa się: 100 zł jako uiszczony wpis od sprzeciwu, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.