II SA/KR 327/23

II SA/Kr 327/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 d  ust 1 , 4, 8, 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1  lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 stycznia 2023 r., znak SKO.ZP/415/573/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wywieszenie tablic reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr AU-2-1/6851/11/2022, działając na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn zm.), oraz art. 104 kpa, w związku z § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 1984) Prezydent Miasta Krakowa wymierzył G. i sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 2 413 zł (słownie: dwa tysiące czterysta trzynaście złotych).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 16 września 2022 r.,
4 października 2022 r., a następnie w dniu 7 października 2022 r., podczas wykonywania czynności służbowych ustalono, że na elewacji frontowej parteru budynku przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca szyld na wysięgniku (sklep [...]), niezgodna z zapisami uchwały. Podmiotem, który umieścił ww. tablicę reklamową jest G. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...]. Łączna powierzchni tablicy reklamowej wynosi 1,5 m2.
Jak wskazał organ pierwszej instancji, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Strefie II. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały, niezależnie od ustaleń wskazanych w ust. 2-11, dopuszcza się sytuowanie szyldów na wysięgnikach na budynkach, na elewacji frontowej parteru prostopadle do tej elewacji; dolna krawędź szyldu znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu; wymiar szyldu: długość -0,8 m, wysokość -0,6m, odległość pomiędzy tymi szyldami - co najmniej 5 m, maksymalna odległość wysięgnika 80 cm od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem. Tymczasem wymiary tablicy reklamowej stanowiącej szyld na wysięgniku (sklep [...]), umiejscowionej na elewacji frontowej parteru budynku przy ul. [...], to 0,96 m długości i 0,78 m wysokości, a odległość wysięgnika od elewacji to 1,1 m. Wszystkie powyższe parametry przekraczają dopuszczalne wartości.
W związku z powyższym w dniu 7 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej szyld na wysięgniku niezgodnej z przepisami uchwały. W rozmowie telefonicznej z dnia 24 października 2022 r. organ został poinformowany, iż ww. tablica reklamowa stanowiąca szyld na wysięgniku zostanie usunięta w dniu 25 października 2022 r. Powyższy fakt został potwierdzony i opisany w adnotacjach urzędowych z czynności służbowych (wizji lokalnych z dnia 25 października 2022 r. i 26 października 2022 r.) oraz utrwalony
w dokumentacji fotograficznej.
W konsekwencji organ określił wysokość kary na kwotę 2413 zł (słownie: dwa tysiące czterysta trzynaście złotych) za okres 19 dni, tj. od 7 października 2022 r. do 25 października 2022 r. Równocześnie organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., co wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. sp. z o.o., podnosząc że nie została poinformowana podczas wykonywania czynności służbowych o przekroczeniu dozwolonych rozmiarów tablicy reklamowej przez pracownika organu. Ponadto zakwestionowano naruszenie ważnego interesu publicznego, nie było zagrożenia ani życia ani dla zdrowia ludzkiego, tablica została zamontowana tak aby nie naruszyć mienia osób trzecich. Urząd Miasta Krakowa nie poinformował także o naruszeniu zakazu właściciela budynku przy ul. [...], a to mogłoby skutkować dobrowolnym dostosowaniem reklamy do obowiązujących przepisów. Nadto zdaniem spółki wymiar kary finansowej jest nieadekwatny do osiągniętych korzyści wynikających z tytułu reklamy mierzącej 1,5 m2.
W konsekwencji wniesiono o anulowanie kary lub jej zmniejszenie poprzez dostosowanie jej do realnych korzyści wynikających z tablicy reklamowej
o powierzchni 1,5 m2. Podano także, że ze względu na to, że spółka jest drobnym przedsiębiorcą działającym w sieci, będzie jej bardzo trudno tak wysoką karę uiścić zważywszy na problemy wynikające z pandemii, podwyżek prądu oraz inflacji.
Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/573/022, działając na podstawi art. 37d ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1984) oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 37d ust. 1, 5, 8, 9, art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - ustawa) oraz wyjaśnił, że w uchwale
Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. ustalono "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1984, dalej - uchwała). Zgodnie z § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały, niezależnie od ustaleń wskazanych w ust. 2-11, dopuszcza się sytuowanie szyldów na wysięgnikach na budynkach, na elewacji frontowej parteru prostopadle do tej elewacji; dolna krawędź szyldu znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu; wymiar szyldu: długość -0,8 m, wysokość -0,6m, odległość pomiędzy tymi szyldami - co najmniej 5 m, maksymalna odległość wysięgnika 80 cm od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem.
Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że w sprawie bezsporne jest, że na elewacji frontowej parteru budynku przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. umieszczona została tablica reklamowa stanowiąca szyld na wysięgniku (sklep [...]). Podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie tablicy jest G. sp. z o.o., która jest stroną postępowania. Wymiary tablicy reklamowej to 0,96 m długości i 0,78 m wysokości, natomiast odległość wysięgnika od elewacji to 1,1 m. Nie budzi wątpliwości także ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w pasie drogowym w sprzeczności z przepisami uchwały (19 dni). Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 7 października 2022 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 7 października 2022 r., doręczonym w dniu 18 lipca 2022 r. Natomiast ostatnim dniem stwierdzenia pozostawania reklamy w miejscu sprzecznym z przepisami uchwały był dzień 25 października 2022 r.
Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o sprzeczności umiejscowienia tablicy z zapisami uchwały krajobrazowej. Przytoczone parametry tablicy wyraźnie bowiem przekraczają dopuszczalne przez uchwałę wartości. Organ wskazał przy tym, że treść przepisu art. 37d ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości,
a przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną.
Nadto organ I instancji szczegółowo wyjaśnił sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki części zmiennej opłaty oraz stawki części stałej opłaty, określając w rezultacie wysokość kary na kwotę [...]zł. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1 (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (Monitor Polski rok 2021 poz. 724), tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że dla ustalenia czy zostały naruszone przepisy uchwały krajobrazowej w zakresie umieszczania reklam na terenie, na którym ona obowiązuje, nie ma znaczenie zagrożenie dla życia, zdrowia, czy mienia, ani również brak nakładania kar w przeszłości na dany podmiot. Celem uchwały jest bowiem (por. § 3) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustalone zasady sytuowania powyższych obiektów mają na celu ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii
i porządku przestrzennym, ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta oraz poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia. Ponadto, jako cel uchwały wskazano przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.
Przepisy uchwały są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego i brak ich nieznajomości nie zwalnia od obowiązku ich stosowania. Oznacza to także, że nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania odpowiedzialnego podmiotu o stanie sprzecznym z uchwałą. Natomiast wymiar kary wynika wprost z przepisów prawa i, jak wyżej opisano, jest uzależniony od powierzchni uchwały oraz okresu pozostawania reklamy na obszarze objętym uchwałą.
Organ odniósł się do art. 37d ust. 4 ustawy, zgodnie z którym karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie. Wskazał, że przepisy k.p.a. nie określają momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie i nauce zgodnie przyjęto, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
Zdaniem organu obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21). Podniesiona w tym kontekście przez Stronę skarżącą argumentacja mogłaby odnieść skutek, ale w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie. W takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony, pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż jak wskazano, w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotowa karę.
W konsekwencji datą wszczęcia postępowania jest dzień wskazany przez organ I instancji, jest to bowiem data podjęcia przez organ I instancji wobec strony pierwszej czynności procesowej (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a okoliczność, że doręczenie zawiadomienia nastąpiło kilka dni później pozostaje bez znaczenia dla sprawy.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie postępowania organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Jednakże w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony.
Strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa czerpała
z tego tytułu korzyści finansowe. W opinii Kolegium takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze wzglądu, na to, że dokonuje go podmiot profesjonalny. Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający
w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności.
W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest bowiem nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania Strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy prewencyjne i stymulacyjne cele kary.
Z kolei o braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie
o charakterze ciągłym. Od uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r. uchwały krajobrazowej, strona miała wystarczającą ilość czasu do dostosowania swojej działalności do zasad ustalonych w uchwale.
Na powyższą decyzję G. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i niósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 16 stycznia 2023 r. trzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 31 października 2022 r., w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, wydana została z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Wskazaną powyżej uchwałą jest uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana uchwałą reklamową (także krajobrazową).
Karę pieniężną, stanowiącą dochód gminy, wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3, 4, 11). Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Zgodnie z art. 37d ust. 6 u.p.z.p., decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały reklamowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Stosownie do art. 37d ust. 8 u.p.z.p., wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Z kolei, zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
Jeśli natomiast kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kara w przedmiotowej sprawie wymierzona została za niezgodne z § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2023 r., poz. 1984 (dalej: uchwała reklamowa).
Już w tym miejscu wskazać należy, że błędna jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji, z której nie wynika za co dokładnie wymierzona została kara pieniężna. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja powinna określać rozstrzygnięcie. Podkreślić wypada, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy; nie można go więc ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie w sentencji decyzji organu I instancji określono wprawdzie wysokość wymierzonej kary, jednak nie sprecyzowano obiektu uznanego za niezgodny z konkretnym przepisem uchwały reklamowej oraz okresu czasu, za jaki kara została wymierzona.
Co do samego naruszenia prawa będącego podstawą wymierzenia kary pieniężnej przywołać należy treść § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały reklamowej: "(...) Niezależnie od ustaleń wskazanych w ust. 2-11, dopuszcza się sytuowanie szyldów: 2) na wysięgnikach na budynkach, na elewacji frontowej parteru prostopadle do tej elewacji; dolna krawędź szyldu znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu; wymiar szyldu: długość - 0,8 m, wysokość - 0,6 m, odległość pomiędzy tymi szyldami – co najmniej 5 m, maksymalna odległość wysięgnika 80 cm od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem."
Zgodnie z definicją legalną szyldu, określoną w art. 2 pkt 16d u.p.z.p., stanowi on tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Tablicą reklamową jest, po myśli art. 2 pkt 16b u.p.z.p., przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzeniem reklamowym, stosownie do art. 2 pkt 16c u.p.z.p., jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Niewątpliwie opisany w uzasadnieniu decyzji obiekt stanowi szyld w podanym wyżej rozumieniu. Nie było też sporne w sprawie położenie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy szyld, na obszarze, który w uchwale oznaczono jako II Strefa. Należało zatem ustalić, czy szyld odpowiada wzorcowi reklamy określonemu w przywołanej normie § 20 ust. 12 pkt 2 uchwały reklamowej. Wzorzec ten, co tylko ubocznie Sąd zauważa w nawiązaniu do uwag zawartych w uzasadnieniach decyzji co do powinności podmiotów prowadzących profesjonalnie działalność gospodarczą, nie jest precyzyjny.
Z przywołanej normy wynika mianowicie, że szyld powinien spełniać łącznie następujące warunki:
- umieszczenie na wysięgniku,
- umieszczenie na elewacji frontowej parteru, prostopadle do tej elewacji,
- umieszczenie dolnej krawędzi szyldu na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu;
- wymiar szyldu: długość - 0,8 m, wysokość - 0,6 m,
- maksymalna odległość wysięgnika od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem - 80 cm,
- zachowanie odległości między szyldami – co najmniej 5 m.
Odnosząc powyższe do ustaleń poczynionych w decyzji organu I instancji, których strona skarżąca nie kwestionowała, trzeba zauważyć, że przedmiotowy szyld
ma kształt owalny, którego wymiary opisane zostały następująco: szerokość powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym – 0,96 m, wysokość powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym – 0,78 m. Ponadto na rysunku na karcie 4 (akta adm. I inst.) wskazano długość wysięgnika z szyldem – 1,10 m.
Analizowana norma prawna nie wypowiada się co do kształtu szyldu, a posługuje się wymiarami długość i wysokość. Takie wymiary zasadniczo nie opisują owalu. Jednak, w ocenie Sądu, nie jest właściwa wykładnia tej normy, która zakładałaby zakaz umieszczania szyldów o innym kształcie niż prostokątny. W takim bowiem przypadku należałoby się spodziewać jednoznacznego stanowiska prawodawcy. W konsekwencji za dopuszczalne można uznać stanowisko organ I instancji, który wymiary długości i wysokości odniósł do szerokości i wysokości powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym.
Porównanie wymiarów nakazanych z wymiarami zakwestionowanego szyldu prowadzi do wniosku, zbieżnego z ustaleniami organów, że przedmiotowy szyld nie jest zgodny z wzorcem określonym w uchwale reklamowej: wyznaczona tam długość szyldu wynosi 0,80 m, podczas gdy szyld ma długość 0,96 m, a wyznaczona wysokość wynosi 0,60, podczas gdy wysokość szyldu wynosi 0,78 m.
Przechodząc do wymierzonej kary pieniężnej należy przypomnieć, że w świetle art. 37d ust. 1 u.p.z.p., karze pieniężnej podlega "podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały". W treści decyzji organu I instancji wskazano, że podmiotem, który umieścił tablicę reklamową jest G. sp. z o.o. Nie wskazano jednak, na jakiej podstawie takie ustalenie zostało dokonane. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że jest to okoliczność niewątpliwa w sprawie. Sąd zauważa, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy sprowadza się w zasadzie do notatek służbowych sporządzonych przez pracownika Urzędu Miasta Krakowa: 7 października 2022 r., 16 września 2022 r., 7 października 2022 r., 24 października 2022 r., 25 października 2022 r., na okoliczność istnienia szyldu w określonym miejscu oraz jego wielkości.
Zasadnicze wątpliwości w sprawie budzi sposób ustalenia wysokości kary pieniężnej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 37 d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Organ ustalił wysokość kary, uwzględniając okres od 7 października 2022 r. do 25 października 2022 r., tj. 19 dni. Data 7 października 2022 r. to data pisma stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś data 25 października 2022 r. to data zdjęcia szyldu, nie kwestionowana przez skarżącą. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym kara w przedmiotowej sprawie wyliczona została wadliwie, tj. wadliwie ustalono początek okresu, za który należy się przedmiotowa kara.
Przywołany wyżej przepis art. 37 d ust. 4 u.p.z.p. odwołuje się do procesowego pojęcia wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wskazuje się w literaturze, za datę wszczęcia postępowania z urzędu "należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142–143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w post. z 22.4.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "Datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu". W wyr. z 4.3.1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) NSA przyjął: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (B. Adamiak, w; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2022, komentarz do art. 61).
W ocenie Sądu przy wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest uwzględnienie materialnoprawnego kontekstu, w którym występuje nawiązanie do wszczęcia postępowania przez organ (z urzędu). W tym kontekście istotny jest szczególny mechanizm przyjęty przez ustawodawcę dla kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową. Mechanizm ten polega na tym, że zrezygnowano z kary, której wysokość zależna byłaby od rzeczywistego okresu czasu pozostawania niezgodnej z uchwałą reklamy, na rzecz kary pieniężnej, o stosunkowo dużej wysokości, naliczanej progresywnie za każdy dzień pozostawania reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, liczoną od momentu, w którym właściwy organ podjął wobec podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, w sformalizowanej procedurze, działania zmierzające do usunięcia reklamy. Taki mechanizm opiera się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął; w przeciwnym razie naraża się na wyższą karę. Taki mechanizm, zdaniem Sądu, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z k.p.a., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności). Taka wykładnia spójna jest, w przekonaniu Sądu, z zasadą równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów, które mogłyby zostać naruszone, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez organy w przedmiotowej sprawie. W takim bowiem przypadku wysokość kary uzależniona byłaby w części od okoliczności, które na wysokość kary nie powinny mieć wpływu, a mianowicie np. od sprawności działania organu, poczty, czy też od miejsca zamieszkania lub siedziby strony.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do stanowiska, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak też art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Ponownie prowadząc postępowanie organ ustali stan faktyczny w zakresie wskazanym powyżej, uwzględniając stanowisko Sądu. Organ ustali też, czy szyld został zamieszczony po wejściu w życie przedmiotowej uchwały reklamowej. Zauważyć trzeba, że chociaż dla wysokości kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z uchwałą reklamową nie ma znaczenia data jej umieszczenia, to jednak okoliczność ta może mieć znaczenie dla dopuszczalności jej wymierzenia, a to ze względu na istotne wątpliwości wyrażone w pytaniach prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego (vide: sprawy zarejestrowane pod sygn. P 20/19 i 15/20). Wątpliwości te dotyczą zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowi o obowiązku określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.
W przedstawionych realiach sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.