II SA/KR 323/24

II SA/Kr 323/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Joanna Człowiekowska
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1 , 2 9 , 16 , 20 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" oddala skargę.
Uzasadnienie
S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
Skarżący zakwestionował w/w plan miejscowy w zakresie § 19 zaskarżanej uchwały , w części dotyczącej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącą działkę gruntu nr [...], której jest właścicielem. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. - poprzez ograniczenie Skarżącemu możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości polegającego na zabudowie działki nr [...], tj. wolności zagospodarowania terenu oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Tonie - A-B" polegające na odrzuceniu uwagi Skarżącego do projektu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,Jonie - A-B" i uniemożliwieniu zabudowy działki nr [...] zgodnie z procedowanym wnioskiem o warunki zabudowy z dnia 27 czerwca 2017 r. 2. przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przysługującego Skarżącemu polegające na ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności poprzez uniemożliwienie zabudowy działki gruntu nr [...]; 3. przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady proporcjonalności poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przysługującego Skarżącemu polegające na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości poprzez uniemożliwienie zabudowy działki gruntu nr [...], co stanowi przekroczenie dopuszczalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności oraz poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności polegające na przedłożeniu interesu publicznego nad prawem własności Skarżącego oraz poprzez nieuzasadnione ograniczenie zabudowy działki nr [...], podczas gdy na terenie działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] Skarżący mógł podjąć budowę budynku mieszkalnego; 4. przepisu art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżącego polegające na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości poprzez uniemożliwienie zabudowy działki gruntu nr [...]; 5. przepisu art. 8e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez odrzucenie uwagi Skarżącego do projektu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" i uniemożliwieniu zabudowy działki nr [...] zgodnie z procedowanym wnioskiem o warunki zabudowy z dnia 27 czerwca 2017 r., czego konsekwencją jest ograniczenie korzystania z nieruchomości przez Skarżącego.
Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów .
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z § 19 przedmiotowej uchwały wyznaczone zostały Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: ZPo.1 - ZPo.7, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania Terenów zieleni urządzonej ZPo.1 - Zpo.7 Organ ustalił, iż minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 80%, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,01-0,2, zaś maksymalna wysokość zabudowy wynosi 5 metrów. Na Terenach zieleni urządzonej Organ dopuszcza lokalizację wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych. Zgodnie z § 20 zaskarżanej uchwały wyznaczony został również Teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem ZPz.1 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery i zieleńce. W zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania Terenu zieleni urządzonej ZPz.1 Organ ustalił, iż minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 80%, maksymalna wysokość zabudowy wynosi 5m, zaś lokalizacja budynków na Terenie zieleni urządzonej ZPz.1 jest zakazana. Skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej tym planem . Wszczął postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], które zostało zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu objętego Planem Generalnym. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie - A-B" stało się obowiązkowe na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze. Nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarżącego została objęta skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i została określona jako Tereny zieleni urządzonej ZPo.1, co uniemożliwiło Skarżącemu S. P. realizację zamierzonej inwestycji. W ocenie skarżącego w zaskarżonej uchwale Organ przedłożył potrzeby interesu publicznego nad indywidualnym prawem Skarżącego, co stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Wprawdzie przepis ort. 1 ust 2pkt 1 i 9 ustawy planistycznej przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - ort. 1 ust 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwo w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawo własności nieruchomości gruntowych. Rozwożenie interesu gminnego (publicznego) indywidualnego w rozpoznawanej sprawie szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy"(wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r.. sygn. akt II OSK 776/11, Legalis nr 368923). Co istotne, ówczesny właściciel działki nr [...], A. Z., został wywłaszczony z prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - na potrzeby budowy bazy Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr GS-11.6821,130.2016.HM spadkobiercy A. Z. nabyli prawo własności wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Skarżący występował w charakterze pełnomocnika spadkobierców A. Z.. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, iż działka gruntu nr [...] od dziesięcioleci była przeznaczona pod zabudowę i brak jest podstaw do zmiany jej przeznaczenia, dopuszczając zabudowę wiatami, altanami czy oranżeriami do wysokości 5 m. Nadto należy wskazać, iż Skarżący jest także właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której to działce Skarżący wybudował budynek mieszkalny. Wokół działki nr [...] w 2023 r. zostało wydane prawomocne pozwolenie na budowę o sygn. [...], na podstawie którego dojdzie do zbudowania osiedla mieszkalnego. Pozwolenie w swoim - zakresie obejmuje kilka działek - nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W tym stanie rzeczy działka nr [...] jest wręcz samotną wyspą pośród gęstych zabudowań w otoczeniu. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu "w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać pominięty. Wobec tego w procesie planistycznym należy brać pod uwagę nie tylko chociażby wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust 1 pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 pkt 2), wymagania ochrony środowisko, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia (art. 1 pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust 2 pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (art. 1 pkt 9), ale również kwestie ochrony prawo własności (organ planistyczny obwiązany jest uwzględnić prawo własności). Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne gminy m.in. art. 6 ust 1 i 2 upzp, który chroni interes indywidualny. Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia". Organ winien kierować się zasadą proporcjonalności i dążyć do rozwiązań, które nie odbiegają od wcześniej powziętych decyzji w podobnych stanach faktycznych. Organ uniemożliwił Skarżącemu podjęcie zaplanowanej inwestycji, wobec której Skarżący podejmował czynne działania już w 2017 roku, działając jako pełnomocnik spadkobierców wywłaszczonego A. Z.. Okolica wokół nieruchomości Skarżącego Jest silnie zabudowana, W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się kilkadziesiąt budynków, a w tym budynek na działce nr [...] należącej do Skarżącego. Tym samym nie sposób uznać, iż zabudowa działki nr [...] nie jest dopuszczalna. Skarżący wskazuje, iż niedopuszczalność zabudowy nie jest usprawiedliwiona położeniem nieruchomości na obszarze objętym Planem Generalnym Lotnika Kraków - Balice na lata 2016- 2036, albowiem Plan Generalny Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036 obejmuje dużą część Krakowa oraz okolicznych miejscowości, które są silnie zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, blokami, budynkami usługowymi czy wysokimi kościołami; oznacza to, iż zabudowa na terenie objętym Planem Generalnym nie koliduje z ustaleniami Planu, a zakaz zabudowy nieruchomości należącej do Skarżącego jest w jakimkolwiek zakresie zbyt daleko idącym rozwiązaniem, gdyż planowana przez Skarżącego inwestycja nie stanowiłaby przeszkody lotniczej w rozumieniu art. 87 ustawy - Prawo lotnicze.
W ocenie Skarżącego przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" nie uwzględnia uwarunkowań lokalnych. Okoliczność silnego zabudowania okolicy działki nr [...] - a w tym w szczególności zabudowanie sąsiedniej działki nr [...] - nie została wzięta przez Organ pod uwagę, a wręcz zignorowana. Uwaga do Projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" z dnia 9 września 2020 r. wniesiona przez Skarżącego nie została uwzględniona przez Organ. W lakonicznym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Organ stanął na błędnym stanowisku. iż wyznaczona w projekcie miejscowego planu zagospodarowania funkcja nieruchomości Skarżącego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego Uchwałą Nr CXII/1700/14 z - dnia 9 lipca 2014 r., dozwolona jest "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna istniejąca z możliwością uzupełnień wzdłuż ul. [...] i istniejących dróg dojazdowych, a - także jako zespoły zabudowy projektowane kompleksowo (drogi, przestrzeń publiczna, zieleń ogólnodostępna) wraz z usługami". W ocenie Skarżącego działka nr [...], położona przy ulicy [...], jest drogą dojazdową do ulicy [...], tak więc dopuszczenie zabudowy tejże nieruchomości powinno być dozwolone. Nadto, Rada Miasta Krakowa w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniosła, iż wyznaczenie na terenie działki nr [...] Terenów zieleni urządzonej ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, które pełnią istotne funkcje środowiskowe. Nie sposób uznać, iż uwarunkowania przyrodnicze terenu uzasadniają tak drastyczną zmianę przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego. W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawo, a więc regulacji ort. 31 ust 3 Konstytucji RP, należy powołać się na utrwalone orzecznictwo TK, który podkreślił, że norma ta: 1) dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawo jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych wart. 31 ust 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwo, porządek publiczny, ochrono środowisko, zdrowia i moralności publicznej, wolności praw innych osób); 2) stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawo bądź wolności jednostki (konieczności); 3) odnosi się do środków niezbędnych w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie" (zob. Plonowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, wyd. 13, Warszawa 2023, komentarz do art. 6; wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, Legalis nr 43532). W przedmiotowej sprawie w ocenie Skarżącego Organ nie skorzystał ze środków jak najmniej uciążliwych dla Skarżącego i nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności, które uzasadniają możliwość zabudowania działki nr [...]. Organ nie wziął pod uwagę okoliczności silnego zabudowania terenu sąsiadującego z nieruchomością Skarżącego, jak również nie uwzględnił wniesionej przez Skarżącego uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania. Organ nie rozważył więc dostatecznie całości okoliczności faktycznych i prawnych, istotnie ograniczając prawo własności Skarżącego. Jak podnoszone jest w literaturze, "należy opowiedzieć się za konstrukcję uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi - za elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco [...]. Prawo zabudowy jest więc przejawem prawa do korzystania z rzeczy" (zob. . Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, wyd. 13, Warszawa 2023, komentarz do art. 6). Organ nadmiernie ograniczył prawo własności nieruchomości Skarżącego, uniemożliwiając mu realizację zamierzonej przez niego inwestycji - tym samym Organ istotnie naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Tereny zieleni krajobrazowej to tereny pokryte roślinnością o szczególnych walorach przyrodniczych, które mają za zadanie ubogacić krajobraz. W planie miejscowym powinny być określone szczegółowe wytyczne co do tego, w jaki sposób tereny te mają zostać zagospodarowane. Jaka roślinność i w jakim układzie kompozycyjnym winna się na nich znaleźć. Adresaci tych norm powinni posiadać jasne wskazania, z których w sposób klarowny wynika jakie oczekiwania zostały wobec nich sformułowane i jaki sposób zagospodarowania terenu gmina uzna za zgodny z planem miejscowym. Z kolei takie określenie sposobu zagospodarowania, o jakim mowo wyżej wyklucza możliwość rolniczego wykorzystania ziemi. Czym innym jest uprawa rolna, z której właściciel może czerpać zyski, o czym innym uprawa zieleni krajobrazowej bez możliwości zabudowy kubaturowej. Przeznaczenie terenu pod zieleń krajobrazową oznacza, że zyskuje on walor miejsca, które można określić jako przestrzeń publiczną, z której właściciel gruntu nie będzie mógł pobierać żadnych pożytków ale które winien utrzymywać w należytym stanie. W praktyce oznaczałoby to zatem konieczność dokonania nasadzeń i ich utrzymania dla podniesienia walorów krajobrazowych miejscowości no koszt właściciela nieruchomości. Sprzedaż takiej nieruchomości no warunkach rynkowych będzie praktycznie niemożliwa. Oznacza to, że ustalenia planu nadmiernie ingeruję w prawo własności skarżącego uniemożliwiając mu wykorzystanie jej dla własnych celów" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 94/22, Legalis nr 974497). Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż Organ również niedostatecznie określił sposób zagospodarowania terenu działki nr [...], dopuszczając jedynie lokalizację wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych. Nadto, Organ nie wskazał, jakie czynniki uzasadniają potrzebę wyznaczenia Terenów zieleni urządzonej na obszarze nieruchomości skarżącego. Ogólnikowe wskazanie, iż roślinność na obszarze Terenów zieleni urządzonej "pełni istotne funkcje środowiskowe" nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla tak istotnej ingerencji w prawo własności Skarżącego. "Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem - przepisów prawnych, no mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej"(wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2563/22, Legalis nr 2961927).
Powyższe argumenty w ocenie Skarżącego czynią skargę konieczną i uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zawarty w piśmie skarżącego z dnia 24 maja 2024r. wniosek o odroczenie rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie i został przez Sąd oddalony na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r.
Należy podkreślić, że skarga została wniesiona 1 lutego 2024 r., zatem postępowanie sądowe do momentu wyrokowania trwało blisko 4 miesiące i obejmowało przeprowadzenie dwóch rozpraw – w dniu 9.04. 2024r. i 29.05.2024r., przy czym w dniu 9 kwietnia 2024r. Sąd z uwagi na nieudostępnienie przez NSA w Warszawie akt planistycznych ( które były niezbędne NSA z uwagi na trwające inne postępowanie) rozprawę odroczył na kolejny termin. Akta planistyczne zostały wypożyczone przez NSA Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na termin kolejnej rozprawy wyznaczony na 29 maja 2024r., z zastrzeżeniem jednak ich pilnego zwrotu do NSA po przeprowadzonej rozprawie. Skarżący miał więc dostateczną ilość czasu ( od 1.02 – do 29.05. 2024r.), by przedstawić swoje twierdzenia i zarzuty, co też uczynił przedstawiając szeroką pisemną skargę , zawierającą oprócz zarzutów, również wnioski dowodowe w postaci dowodu z dokumentów, które również były przedmiotem analizy Sądu. Wobec powyższych faktów Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do kolejnego odroczenia rozprawy.
Co do kwestii terminu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na dzień 29 maja 2024 r., to zawiadomienie to zostało fizyczne odebrane w dniu 23 maja 2024r. – vide k. 67 akt sprawy. Ze śledzenia przesyłki – k. 67 akt – wynika, że przesyłkę tę przekazano do doręczenia już w dniu 9 maja 2024r. i tego samego dnia awizowano możliwość jej odbioru w placówce pocztowej gdzie oczekiwała; przesyłka w dniu 17 maja 2024 r. była ponownie awizowana. Została odebrana w placówce pocztowej w dniu 23 maja 2024r. r., zatem w czternastym dniu od pierwszego awizowania.
Zgodnie natomiast z art. 73 § 1 – 4 P.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie – awizo - o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1.
Zatem należy stwierdzić, że termin oczekiwania na odbiór pisma wynosi 14 dni, a powtórne zawiadomienie, które jest pozostawiane po bezskutecznym upływie terminu siedmiodniowego, nie otwiera kolejnego siedmiodniowego terminu, a jedynie po raz kolejny informuje o biegnącym już terminie czternastodniowym, który jest liczony od daty pierwszego zawiadomienia [por. K. Celińska-Grzegorczyk, Postulat przejrzystości systemu prawa a regulacja doręczeń zastępczych ("przez awizo") w polskich ustawach procesowych, ZNSA 2011, nr 5, s. 24]. Za datę doręczenia złożonego pisma przyjmować należy datę jego odebrania przez adresata lub datę, w której upłynął termin jego odbioru, jeżeli przed jego upływem adresat nie zgłosił się po odbiór (por. postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 992/08, LEX nr 506004). Nawet jeśli po upływie terminu odbioru pisma pismo to zostanie w sposób nieprawidłowy wydane adresatowi, datą doręczenia jest ostatni dzień określonego w zawiadomieniu terminu wydania pisma, a nie data faktycznego jego doręczenia (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2014 r., I FZ 313/14, LEX nr 1528761).
W niniejszym przypadku termin czternastodniowy od pierwszego awizo upłynął skarżącemu z dniem 23 maja 2024r. i w tym też dniu fizycznie przesyłka została odebrana przez adresata - a z zatem na 6 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy.
Zgodnie natomiast z art. 91 § 2 P.p.s.a., który ma zagwarantować stronie możliwość przygotowania się do udziału w rozprawie, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni.
W niniejszym przypadku termin co najmniej trzydniowy był skarżącemu zagwarantowany, a skarżący zdążył przedstawić swoje racje we wcześniejszym trwającym kilka miesięcy postępowaniu. Sprawę należało uznać za pilną z uwagi na uprzednie odroczenie wyznaczonej na 9 kwietnia rozprawy (o której skarżący był powiadomiony) oraz z uwagi na fakt trudności w dostępie do akt planistycznych i konieczność ich szybkiego zwrotu. Stąd też nie było uzasadnionej podstawy do odroczenia rozprawy wyznaczonej na dzień 29 maja 2029r.
Niezależnie od powyższych argumentów wskazać należy również na fakt, iż skarżący jest reprezentowany w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem. Zgodnie z treścią art. 37 a Prawa o adwokaturze (Dz.U.2022.1184 t.j. z dnia 2022.06.03) - adwokat wykonujący zawód w kancelarii adwokackiej oraz w spółkach, o których mowa w art. 4a ust. 1, obowiązany jest zapewnić zastępstwo w przypadku urlopu lub innej przemijającej przeszkody tak, aby prowadzone przez niego sprawy nie doznały uszczerbku. Zatem argument wniosku o odroczenie rozprawy nawiązujący do konieczności uczestniczenia pełnomocnika w innych rozprawach nie uzasadniał wniosku o odroczenie rozprawy w niniejszym postępowaniu.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność – uchwały nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B". Sąd dokonuje kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 - "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rada Miasta Krakowa w dniu 14 października 2020 r. podjęła uchwałę nr XLVII/1291/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący ma legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżący S. P. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], która położona jest przy ul. [...] w K.. Przedmiotowa nieruchomość jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały, która w istotny sposób wpływa na możliwości jej zagospodarowania. Tak więc skarżący ma legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Zaznaczyć także należy, że wobec zaskarżenia uchwały z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B" (plan ten został uchwalony po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XXVII/614/19 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B") skarżący nie był obowiązany do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Przechodząc dalej do badania procedury planistycznej podnieść należy, iż była ona już dwukrotnie przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten w sprawie sygn. akt II SA/Kr 916/23 oraz w sprawie sygn. akt II SA/Kr 424/21 stwierdził, iż wszelkie wymogi dochowania poprawności procedury planistycznej zostały dopełnione. Również Sąd w niniejszej sprawie po analizie akt procedury planistycznej stwierdza, że w sprawie brak naruszeń procedury, które mogłyby być podstawą stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. W ramach przeprowadzonej procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu wykonano następujące czynności:
1) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 listopada 2019 r.
2) Termin składania wniosków do planu - do 20 grudnia 2019 r.
3) Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu – Zarządzenie Nr 1315/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2020 r.
4) Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 15 czerwca 2020 r.
5) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 24 lipca 2020 r.
6) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2020 r.
7) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu -11 sierpnia 2020 r.
8) Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 14 września 2020 r.
9) Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 2331/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 września 2020 r.
10) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 2409/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2020 r.
11) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 2410/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2020 r.
12) Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa – 14 października 2020 r. - pierwsze i drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwały Nr XLVII/1267/20 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag oraz Nr XLVll/1291/20 w sprawie uchwalenia planu.
13) Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.
Przechodząc do analizy zasad sporządzania skarżonego planu Sąd wskazuje, co następuje.
Mimo, że skarga nie zarzuca (w kontekście zasad sporządzania planu) wprost sprzeczności skarżonego planu z ustaleniami studium Sąd powyższą kwestię również zbadał w niniejszej sprawie. Na przedmiotowym obszarze w dacie uchwalania skarżonego planu obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dalej "Studium".
Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie ze wskazaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w czasie uchwalania planu działka skarżącego nr [...] znajdowała się w terenach, gdzie Studium wyznacza kierunek zagospodarowania o symbolu UM – o funkcji podstawowej:
- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;
- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;
oraz o funkcji dopuszczalnej:
- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B" działka skarżącego znalazła się w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem [...] Zgodnie z zapisem § 19. 1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: ZPo.1 - ZPo.7, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. 2. W zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenów ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 – 0,2; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m; 4) dopuszczenie lokalizacji wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych.
Zatem należy stwierdzić, że wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tonie A-B" funkcja [...] - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, jest zgodna z wyznaczoną dla działki skarżącego w Studium funkcją dopuszczalną.
Wszelkie przyjęte ustalenia planistyczne dla ww. działki mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu.
Nie może bowiem ujść uwadze, że – jak wskazał organ - teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu [...], ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto, teren położony jest według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.
W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, iż jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów. "Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych. W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku S. . Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w T. " obejmujący dolinę S. , proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo - ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowcyh i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt. Proponowany jest także do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten podobnie jak "Łąki w T. " został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt.
Sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu - Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
W kontrolowanym przypadku ustalenia planistyczne są więc zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżącego są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie.
Odnosząc się do zarzutów skargi przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działki poprzez jej wyłączenie z terenów zabudowy mieszkaniowej na rzecz terenów zielonych, naruszenie zasady proporcjonalności - Sąd wskazuje, że te zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń.
Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki skarżącego. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).
Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
Przeznaczenie nieruchomości skarżącego na tereny zieleni urządzonej o symbolu ZPo.1 zostało zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem jego działki z terenami zamkniętymi oraz z terenami cennymi przyrodniczo ( o czym szerzej w dalszej części rozważań).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż granice skarżonego planu miejscowego znajdują się w całości w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1970 ze zm.) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. W konsekwencji organ planistyczny nie mógł w inny sposób wyznaczyć granic, dla których miałby zostać sporządzony plan miejscowy.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia w planie faktu procedowania decyzji o warunkach zabudowy należy zauważyć, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudów zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został zatem, na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnie zawieszony. Skarżący nie mógł zatem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, że zamierzenie budowlane dotyczy obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska.
Nawet, gdyby nieruchomość skarżącego nie znajdowała się w obszarze objętym ustaleniami planu generalnego dla lotniska, a ponadto udałoby się mu uzyskać decyzję o warunkach zabudowy przed wejściem wżycie planu miejscowego (co jednak na gruncie niniejszej sprawy było niemożliwe z uwagi na okoliczność, że granice sporządzanego planu miejscowego znajdowały się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Balice), przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia parametrów wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy w projekcie planu miejscowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dlatego też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w skarżonym planie wskaźników zawartych w złożonym przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunków zabudowy i uniemożliwienia zabudowy działki skarżącego zgodnie z tym wnioskiem, należy uznać za pozbawione podstaw. Bezzasadne są zarzuty związane odrzuceniem uwag skarżącego zgłoszonych w trakcie procedowanego planu a związanych z planowaną zabudową działki nr [...] przez skarżącego, albowiem uwagi te zostały rozpoznane zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą planistyczną.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.
W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działki skarżącego nie narusza art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Należy też stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa, nie narusza ustaleń Studium przewidującego na tym terenie zieleń i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Plan w odniesieniu do działki skarżącego nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżący, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego.
Nieruchomość skarżącego stanowiąca wg planu część terenu zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu [...], ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Nieruchomość ta znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. Jak już była wyżej o tym mowa – w uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, iż jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów. "Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych. W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku S. . Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w T. " obejmujący dolinę S. , proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmienno-wilgotnych, łąk rdestowo - ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowcyh i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt. Proponowany jest także do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten podobnie jak "Łąki w T. " został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt.
Ponadto sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu - Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru. Z kolei zasada proporcjonalności również zostaje zachowana , albowiem silne ograniczenie możliwości zabudowy terenów w obszarze ZPo1 podyktowane jest koniecznością ochrony dobra publicznego jakim jest ochrona środowiska i przyrody. Nadto w tej kwestii wskazać również należy, iż nieruchomość skarżącego o nr [...] graniczy bezpośrednio z jego inną zabudowaną nieruchomością ( dz. nr [...] - na co wskazuje sam skarżący). Jako więc teren o przeznaczeniu zieleni urządzonej, który nie jest całkowicie wyłączony z możliwości zabudowy i na którym mogą powstać obiekty w postaci wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych - stanowić może kompatybilne uzupełnienie innej zabudowanej już nieruchomości skarżącego. Z tego punktu widzenia prawo własności skarżącego doznaje mniejszego ograniczenia , niż wskazuje na to skarżący. Wbrew temu co twierdzi skarżący - działka nr [...] nie jest "samotną wyspą" wśród zabudowanych terenów – lecz stanowi część większego cennego przyrodniczo terenu zielonego, który graniczy z terenami zabudowanymi.
Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art.151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.