II SA/Kr 32/25

II SA/Kr 32/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 , ust 3  i ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie nr 990/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 listopada 2024 r. znak WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. H. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr 990/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 listopada 2024 r. znak WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ uchylono w całości postanowienie nr 534/2021 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia 29 listopada 2021 r. znak OAE-530-178/21 o wstrzymaniu budowy otwartej strzelnicy sportowej prowadzonej przez M. H. na terenie działki nr [...] w M. W. i orzeczono w ten sposób, że wstrzymano Panu M. H. – zarządcy, będącemu jednocześnie inwestorem obiektu budowlanego budowę otwartej strzelnicy sportowej zlokalizowanej na działce nr [...] obr. M. W. , gmina K. Z..
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 października 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych obiektu strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] w M. W. . W toku kontroli ujawniono, iż przedmiotowa strzelnica zlokalizowana jest w całości na terenie ogrodzonym oraz powstała w wyniku zniwelowania terenu. Wykonane zostały również wały gruntowe o zmiennej wysokości. W północnej części umieszczone zostały opony służące do przechwytywania pocisków. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie odwodnienia zarówno skarp jak i terenu strzelnicy, a zniwelowany teren obsypano piaskiem. Na dzień kontroli obiekt jest użytkowany, a teren działki ogrodzony.
Obecny podczas kontroli P. M. H. poinformował, iż " inwestorem obiektu jest A. w K.-Z. i został on zrealizowany poprzez niwelację terenu w 2019 r. Przedmiotowa działka jest dzierżawiona na podstawie umowy od 2019r. Nigdzie nie dokonywaliśmy zgłoszenia na niwelację tego terenu. Ponadto, uzyskaliśmy informację, że tego rodzaju prace nie wymagają niczego. Te informacje uzyskaliśmy z GUNB i ze Starostwa Powiatowego ". Do sporządzonego protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację zdjęciową (k. 3-12 akt PINB).
Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy otwartej strzelnicy sportowej na terenie działki nr [...] w M. W. (k. 1 akt PINB).
W dniu 29 listopada 2021 r. PINB wydał skarżone postanowienie nr 534/2021 znak: OAE-530- 178/21, którym to wstrzymał budowę otwartej strzelnicy sportowej prowadzoną przez P. M. H. na terenie działki nr [...] w M. W. , a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość zostanie obliczona w drodze odrębnego postanowienia; (k. 28-30 akt PINB).
Na ww. postanowienie, zażalenie z dnia 6 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu: 8 grudnia 202Ir.), złożył P. M. H. reprezentowany przez adwokata P. T. K., które wpłynęło do organu I instancji w ustawowym terminie.
Za pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. organ I instancji przesłał do siedziby tut. Inspektoratu (data wpływu: 20 grudnia 2021 r.) zażalenie P. M. H. na postanowienie PINB nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r., znak: OAE-530-178/21, zgodnie z art. 133 Kpa. Tym samym PINB nie znalazł podstaw do wdrożenia procedury auto weryfikacji swojego rozstrzygnięcia, określonej w art. 132 Kpa; (k. 5-8 akt MWINB).
Organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego, znak: OAE-530-178/21, (k. 1-33 akt PINB), przesłane do tut. Inspektoratu za pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. (data wpływu do tut. organu: 20 grudnia 2021 r.).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest weryfikacja zasadności wydania przez PINB postanowienia nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r., znak: OAE-530-178/21, którym na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.p.b.postanowionowstrzymać budowę otwartej strzelnicy sportowej prowadzoną przez M. H. na terenie działki nr [...] w M. W. .
MWINB dokonał weryfikacji ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. I tak ustalono, iż właścicielem działki nr [...] w M. W. jest P. M. N.. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, inwestorem obiektu jest Pan M. H., a nadto ww. nieruchomość jest dzierżawiona przez A. H. M. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 12 kwietnia 2019r. (k. 14-16 akt PINB). W związku z powyższym obie ww. strony tj. P. M. N. oraz P. M. H. posiadają w niniejszej sprawie interes prawny. Zatem MWINB wskazuje, że zdefiniowany przez organ I instancji krąg stron postępowania jest prawidłowy oraz pozostaje tożsamy w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym.
Organ odwoławczy zaakcentował, że istotną kwestią w niniejszym postępowaniu pozostawała kwalifikacja obiektu otwartej strzelnicy sportowej. Organ I instancji uznał ten obiekt za obiekt budowlany podlegający reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Powołując się za PINB na art. 3 pkt 1 upb, obiekt budowlany definiowany jest następująco: "należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwo.ść użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Wskazano dalej na pojęcie budowli, która określona została w art. 3 pkt 3 upb, stanowiącego jak następuje: "budowla - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową ".
Wskazano, że przedmiotowa strzelnica jest wydzielona i ograniczona w terenie skarpami ziemnymi. W ramach prac budowlanych wykonano niwelację terenu i przemieszczenie mas ziemnych. Wykonane zostały skarpy/wały ziemne, które stanowią zabezpieczenie boczne oraz frontowe pełniące funkcję kulochwytów. Skarpy te posiadają odwodnienie. Nadto na skarpach tych umiejscowione zostały opony, które przechwytują pociski, a ponadto inne urządzenia, jak maszty, beczki, które stanowią wyposażenie tego obiektu. Powyższe w ocenie tut. organu pozwala na kwalifikacje spornej strzelnicy jako obiektu budowlanego, w skład którego wchodzą budowle ziemne (wykonane z materiału jakim jest ziemia). Całość ta tworzy jedną budowlę, która została uczyniona przedmiotem niniejszego postępowania.
Organ odwoławczy ma świadomość, że termin budowla ziemna nie jest doprecyzowany przez ustawodawcę. W związku z tym, należy posłużyć się stanowiskami zawartymi w judykaturze, w celu dookreślenia tego pojęcia. I tak, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn.: VII SA/Wa 2164/10, wskazano następujące stanowisko "Potoczne rozumienie tego określenia oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. MWINB nie ma wątpliwości co do widoczności obiektu strzelnicy, czego potwierdzeniem są wydruki z portalu internetowego Geoportal Krajowy (k. 3 akt PINB) oraz jego kubaturowego charakteru (zdjęcia wykonane podczas kontroli w dniu 19 października 202Ir.; k. 5, 9 i 10 akt PINB), a także do tworzywa z jakiego została wykonana (ziemia). Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1a, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym, aby budowla taka była wyposażona w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/Gl 55/08). Wskazać należy, iż przedmiotowa strzelnica stanowi samodzielną całość techniczno-budowlaną oraz funkcjonalno-użytkową.
Co więcej, należy zwrócić uwagę, iż sam Inwestor wskazał, że obiekt strzelnicy przeznaczony jest do użytku sportowego. Obiekt ten jak wynika ze strony internetowej jest obiektem na którym prowadzone są różnego rodzaju komercyjne szkolenia (w tym z broni palnej) "dla każdego chętnego", pełni więc obok obiektu taktycznego również funkcję sportową. Wobec powyższego należy go także kwalifikować jako budowlę sportową (w skład, której wchodzą budowle ziemne). Mając na uwadze dwa ww. argumenty MWINB stoi na stanowisku, iż przedmiotowy obiekt otwartej strzelnicy sportowej należy określać mianem budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W oparciu o przytoczone wyżej kwestie niewątpliwym jest, iż przedmiotowy obiekt otwartej strzelnicy sportowej słusznie został zakwalifikowany przez organ I instancji jako obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Analiza uregulowań zawartych w art. 29 u.p.b wykazała, że przedmiotowa budowa obiektu budowlanego - otwartej strzelnicy w dacie jego realizacji wymagała uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę od odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na potwierdzenie powyższego należy przytoczyć wyrok z dnia 30 września 202Ir. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 186/21, który stanowi: "Trafna jest zatem przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych zaakceptowana przez sąd wojewódzki. Strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę." Wobec faktu, że inwestor spornego obiektu nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem dotyczącym tego obiektu, organ I instancji był zobligowany do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 upb. Zgodnie z powołanym artykułem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
usunięcie stanu zagrożenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej
"wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Wskazano, że w myśl obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w ww. postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania).
Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust.1 u.p.b). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 u.p.b). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Procedura legalizacyjna rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Dodatkowo inwestor będzie musiał przedłożyć projekt techniczny uwzględniający zakres wykonanych robót budowlanych. Ponadto do dokumentów legalizacyjnych konieczne będzie dołączenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 2 u.p.b). Nieprzedłużenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 u.p.b).
W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1 u.p.b), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. la ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. ł ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4 u.p.b). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor sunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a u.p.b). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4 u.p.b). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Uzasadniając reformatoryjne rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał na określenie podmiotu zobowiązanego do wykonywania nakazów organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. MWINB zauważa, że w skarżonym postanowieniu PINB nie wskazał wprost adresata postanowienia, wskazując, że wstrzymuje budowę otwartej strzelnicy sportowej "prowadzonej" przez P. M. H.. W związku z powyższym, organ odwoławczy wyjaśnia następujące kwestie. Nie ulega wątpliwości, że właścicielem działki nr [...] w M. W. jest P. M. N., czego potwierdzeniem jest wpis w księdze wieczystej (której wydruk zalega w aktach WINB). Z akt sprawy wynika, że P. M. N. wydzierżawiła przedmiotową działkę, w dniu 12 kwietnia 2019 r. P. M. H., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A. . Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 u.p.b "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." W niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, zatem podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych przez PINB, wg przytoczonego wyżej przepisu, staje się właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy obowiązki nałożyć na właściciela obiektu (właściciela nieruchomości zabudowanej spornym obiektem) czy też zarządcę obiektu budowlanego. Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1395/16, wypowiedział się następująco: "Pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane w cyt. ustawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna, jak i władczy akt administracyjny, czy też orzeczenie sądu powszechnego." Wobec powyższego tut. Organ stwierdza, że funkcję zarządcy w tym przypadku sprawuje M. H., który jest dzierżawcą terenu na którym zlokalizowany jest sporny obiekt. Z zapisu §2 ust. 2 ww. umowy dzierżawy wynika, że: "dzierżawca dokonuje zagospodarowania terenu pod strzelnicę, stałe budowle i całoroczne budynki gospodarcze, usługowe, handlowe (...) z uwagi na interes przyszłej działalności". Ważąc powyższe stwierdzić należy, że dzierżawca będzie samodzielnie "zarządzał" dzierżawionym terenem, dostosowując go do swoich potrzeb i realizowanych inwestycji, zatem uznanie dzierżawcy za zarządcę obiektu budowlanego w tym przypadku jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości. Co więcej, P. M. H. jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego - jak oświadczono w protokole z kontroli z dnia 19 października 2021 r. (k. 6 akt PINB). Nakładanie obowiązków wyznaczonych przez organy nadzoru budowlanego, winno być dokładnie przemyślane zarówno w samym zakresie jak i w kwestii wyznaczenia podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. Pomimo, iż ustawa Prawo budowlane stawia alternatywę wyboru pomiędzy zarządcą obiektu budowlanego a właścicielem (w przypadku zakończenia robót budowlanych), to w rzeczywistości określenie zobowiązanego poprzedzone powinno być wnikliwą analizą stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zatem uznać należy, że w oparciu o stan faktyczny przedmiotowej sprawy, obowiązki powinny być nakładane na zarządcę obiektu budowlanego, którym jest M. H.. Odnosząc się do uwag podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu, tut. Organ podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i uzasadnienie to stanowi odpowiedź na część podniesionych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu, że wykonane prace były jedynie niwelacja terenu organ wskazał, że niwelacją terenu dotyczy faktycznie fizycznego wyrównania terenu na działce budowlanej, jednak w niniejszej sprawie pozostały grunt z niwelacji wykorzystano do wybudowania nasypów (które nie są naturalny ukształtowaniem tego terenu), co więcej pełnią określną funkcje w tym obiekcie. Dalej, w ocenie MWINB kwestia ilości stanowisk będzie przedmiotem oceny na dalszym etapie postępowania i nie była konieczna do wydania zaskarżonego postanowienia. W zakresie pozyskania przez inwestora pisemnego stanowiska GINB z dnia 3 grudnia 2018 r. należy wskazać co następuje. W treści pisma z dnia 3 grudnia 2018 r. (k. 23 akt PINB), przykładowo został wspomniany obiekt powstały jedynie poprzez przemieszczenia mas ziemnych, na którego realizację nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Jednakże, w dalszej części ww. pisma, GINB podkreśla, iż jest to jedynie ogólne, a nie szczególne stwierdzenie. W każdym indywidualnym przypadku ostateczna ocena w przedmiotowym zakresie należy jednak do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, który rozpatruje konkretną sprawę w oparciu o znajomość poszczególnego stanu faktycznego, co daję podstawę do wydania rzetelnego i właściwego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Mając na uwadze powyższe, MWINB wyjaśnia, iż nie podziela stanowiska Skarżącego zawartego w zażaleniu, jakoby treść powołanego wyżej pisma była wiążąca i kluczowa dla rozpoznania niniejszej sprawy. Dodatkowo, w ostatnim akapicie ww. pisma wskazano, iż dla organów administracji publicznej orzekających w sprawach indywidualnych, zawarta w treści opinia, nie jest wiążąca oraz nie stanowi oficjalnej wykładni obowiązującego prawa. Biorąc pod rozwagę powyższe należy stwierdzić, iż w tym zakresie MWINB nie podziela argumentacji Skarżącego dotyczącej błędnej kwalifikacji obiektu strzelnicy jako obiektu budowlanego. Na koniec należy wskazać, że PINB prawidłowo objął poszczególne obiekty odrębnymi postępowaniami. Skoro każdy z obiektów jest kwalifikowany jako odrębny obiekt budowlany przez pryzmat systematyki ustawy Prawo Budowlane, to nie ma też podstaw aby kilka obiektów budowlanych traktować jako jeden "większy" obiekt budowlany. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ I instancji miał uzasadnione przesłanki do wydania skarżonego postanowienia nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. nakazującego wstrzymanie budowy otwartej strzelnicy sportowej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. W. i odpowiada ono prawu. Jednakże PINB w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał precyzyjnie adresata. Z tego też powodu organ odwoławczy w celu dokładnego wskazania zobowiązanego do wstrzymania budowy trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie PINB i orzekł co do istoty, wskazując precyzyjnie osobę zobowiązaną. Powyższe nie narusza przy tym art. 139 kpa, bowiem reformacja miała na celu jedynie precyzyjne wskazanie osoby zobowiązanej.
Na powyższe postanowienie skargę złożył M. H., zarzucając
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 48 ustawy prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że strzelnica została wybudowana bez wymaganego zgłoszenia.
b) art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pomimo, że jest ono bezprzedmiotowe ze względu na wcześniej wszczęte i niezakończone postępowania. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
a) art. 7, 77 oraz art. 80 KPA, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz
b) pominięcie pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2018 roku, znak DPR.022.739.2018, g) pominięcie zaświadczenia Starosty Nowosądeckiego z dnia 29 kwietnia 2020 roku, znak BUD.6743.535.2020; postanowienia Starosty Nowosądeckiego z dnia 11 lipca 2019 roku, znak BUD.6743.830.2020, pisma Starosty Nowosądeckiego z dnia 24 marca 2020 roku, znak BUD.6743.534.2020. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działce nr [...] w M. W. wykonano wały ziemne, stanowiska strzeleckie, kulochwyty, choć w wyniku prac niwelacyjnych terenu nie wykonano widocznych, kubaturowych, samodzielną budowli ziemnych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że utworzona strzelnica powstała wyłącznie w wyniku prac niwelacyjnych, do których nie wykorzystywano żadnych materiałów budowlanych. Utworzone w ten sposób nasypy, błędnie identyfikowane przez organ jako wały, nie zostały w żaden sposób wzmacniane przy wykorzystaniu materiałów budowlanych. Na działce w wyniku prac niwelacyjnych nie utworzono żadnych widocznych, kubaturowych, samodzielną budowli ziemnych. Nie utworzono również samodzielnych kulochwytów. Rolę kulochwytu pełni naturalne zbocze, naturalna pochyłość tereny. Nie utworzono również żadnych samodzielnych stanowisk strzeleckich. Na marginesie wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano np. ilości utworzonych stanowisk strzeleckich, ich usytuowania, nie wskazano lokalizacji kulochwytów, ich budowy itp. Dokonano wyłącznie niwelacji terenu. Pominięto również fakt, że przed przystąpieniem do wykonania niwelacji skarżący uzyskał pisemne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2018 roku, znak DPR.022.739.2018, z którego wynika, iż wykonane prace nie są objęte przepisami prawa budowlanego. Ze względu na poniższe uwagi nie znajdzie zastosowania przytoczone orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym, nieadekwatnym do niniejszej sprawy. Strzelnica zlokalizowana na w/w działce nie jest również obiektem sportowym, co wprost wynika z jej regulaminu. Strzelnica jest obiektem taktycznym i w takim celu jest wykorzystywana. Strzelectwo sportowe regulują przepisy ustawy o sporcie, z której wynika, że działalność sportowa jest prowadzona w formie klubu sportowego, którego nie prowadzi skarżący. Ze strzelnicy nie korzysta też żaden klub sportowy. W ocenie skarżącego pomija się również fakt toczących się postepowań dotyczących innych obiektów wchodzących w skład strzelnicy. Istotne bowiem jest, że działka nr [...] ma ok 3 ha powierzchni a utworzona na niej strzelnica zajmuje jedynie nieznaczną część terenu, który w pozostałym zakresie wykorzystywany jest niezależnie od taktycznych szkoleń strzeleckich. Znajdujące się na działce garaże czy altany o wymiarach 35 m2 zostały wykonane już po zatwierdzeniu regulaminu lub są jeszcze w budowie. Skoro toczy się kilka odrębnych postępowań dotyczących obiektów zlokalizowanych na przedmiotowej działce, w ocenie samego organu nie zostały one uznane jako zorganizowana całość. Przyjęcie innego stanowiska prowadzi do wniosku, że w stosunku do w/w obiektów toczą się równolegle dwa postępowania, co w sposób oczywisty powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, jako wszczętego później, a dotyczącego tego samego przedmiotu, co oznacza, iż winno ono zostać umorzone. Pominięto również fakt, dokonanych przez skarżącego zgłoszeń dotyczących wykonania budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości, czy wreszcie trzech altan. Istotne również jest, że budynek gospodarczy (w stosunku, do którego nie toczy się żadne postępowanie) znajdował się na działce przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, jako jej element. Mówiąc inaczej, udzielając milczącej zgody na wykonanie rzeczonego budynku organ przyjął, że jego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Wówczas nie wskazano również na potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę dla całego obiektu, uznając zapewne, że prace niwelacyjne nie wymagają pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Jeśli zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 725 ze zmianami, dalej p.b.). Natomiast ocena, czy wykonane roboty podlegały reglamentacji prawa budowlanego została dokonana według stanu prawnego na dzień ich wykonania.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, a sądowa kontrola skarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono prawu z następujących powodów. W świetle niepełnego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w ocenie Sądu wadliwa była kwalifikacja spornego obiektu jako obiektu budowlanego – budowli ziemnej.
Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem art. 29-31 p.b.
W myśl art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Należy wskazać, że akty prawne regulujące budowę, lokalizację i organizację strzelnic, nie zawierają odrębnych norm, które mogłyby stanowić podstawę do kwalifikowania strzelnic jako obiektów budowlanych, bądź też jako obiektów, czy miejsc, które nie stanowią obiektu budowlanego. Z tych przyczyn, w tym zakresie zastosowanie znajdą reguły wynikające z przepisów prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że strzelnice mogą istnieć jako zamknięte i otwarte, lub jak to wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice mogą być strzelnicami w budynkach lub też strzelnicami nie będącymi budynkiem lub nie znajdującymi się w budynku, w pierwszej kolejności należy wyrazić pogląd, że strzelnice w budynkach lub będące budynkiem należy kwalifikować jako obiekty budowlane, które w określonym zakresie podlegają kognicji także organów nadzoru budowlanego. Co się natomiast tyczy strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, czyli tzw. strzelnic otwartych, to kwalifikacja takich strzelnic nie jest jednoznaczna, co m.in. wynika z szeregu orzeczeń przywołanych przez organ i skarżącego, a w których wyrażono rozbieżne w tym względzie poglądy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, strzelnice otwarte mogą, ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego. Przykładowo można bowiem stwierdzić, że zorganizowanie strzelnicy może nie wymagać żadnych prac, które można by kwalifikować jako roboty budowlane. Naturalne ukształtowanie terenu może być bowiem takie, że można na nim zlokalizować bezpieczną strzelnicę, bez wykonywania żadnych robót, w tym ziemnych. A trudno uznać, aby miejsce takie tylko dlatego, że dochodzi tam do strzelania i na płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą, stawało się niejako automatycznie obiektem budowlanym i z tego powodu podlegało kognicji organów nadzoru budowlanego. Dlatego dla właściwego zakwalifikowania strzelnicy otwartej jako obiektu budowlanego istotne są konkretne okoliczności faktyczne, które winny zostać ustalone w toku ponownego postępowania administracyjnego i które poniżej zostaną wskazane.
Art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wprost kwalifikuje jako obiekt budowlany m.in. budowle ziemne. Niemniej jednak aby zakwalifikować określony obiekt jako budowlę ziemną będącą obiektem budowlanym, uwzględniać należy także pozostałe postanowienia prawa budowlanego, wskazujące na istotne elementy budowli będącej obiektem budowlanym, a także funkcję takiego obiektu oraz to, czy stanowi on funkcjonalną całość techniczno-użytkową. O ile jest oczywiste, że istotnym i wręcz przeważającym materiałem, z którego wykonana jest budowla ziemna będzie ziemia, to jednak nie do zaakceptowania jest pogląd, że każda większa pryzma ziemi, czy wał ziemi, stanowić będą obiekt budowlany podlegający kognicji organów nadzoru budowlanego. Przykładowo można bowiem wskazać, że klasycznym przykładem budowli ziemnej, która jest jednocześnie budowlą hydrotechniczną są wały przeciwpowodziowe. Sposób ich wykonania i wymagania techniczne jakim powinny one odpowiadać, regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami jest to budowla posiadająca pewne specyficzne elementy konstrukcyjne, a także zabezpieczające choćby przed warunkami atmosferycznymi. Nie jest zatem tak, że budowla ziemna w postaci wałów przeciwpowodziowych, to jedynie wał ziemi usypany wzdłuż rzeki. Podobnie budowlą ziemną są różnego rodzaju kopce. Takimi kopcami, które kwalifikować można jako budowle ziemne są przykładowo Kopiec Kościuszki i Kopiec Piłsudskiego w Krakowie. Ze stron internetowych dotyczących remontu tych obiektów wynika jednak, że poza utwardzonymi ścieżkami na ich wierzchołek, kopce te posiadają pewne elementy konstrukcyjne oraz elementy zabezpieczające przed warunkami atmosferycznymi i obsuwaniem się mas ziemnych. Nie są to zatem jedynie usypane z ziemi stożki. Dlatego zanim organ zakwalifikuje będące przedmiotem niniejszego postępowania pryzmy, czy wały ziemi jako budowlę ziemną, zobowiązany jest ustalić ich parametry techniczne, konstrukcyjne, użytkowe, wymiary (zarówno całości, jak i poszczególnych wyodrębnionych elementów) i dopiero wtedy dokonywać oceny, czy i dlaczego tak usypane pryzmy, czy wały ziemi można kwalifikować jako budowlę ziemną. To dotychczas w kontrolowanym postępowaniu nie zostało wystarczająco ustalone. Dalej należy wskazać, że budowlą ziemną może być także kulochwyt. Przy czym, aby przedmiotowe wały ziemi zakwalifikować jako kulochwyt, czyli element związany z funkcjonowaniem strzelnicy, organ musi ustalić jaką funkcję te elementy ziemne pełnią w ramach strzelnicy (strzelnic) i jednoznacznie ustalić fakty wskazujące na to, że elementy te stanowią ze strzelnicą, czy strzelnicami całość techniczno-użytkową. O ile organy wyraziły taki pogląd, to nie tylko że nie został on poparty konkretnymi i jednoznacznymi ustaleniami, to wręcz jest z nimi sprzeczny. Z ustaleń obydwu organów wynika bowiem i wprost zostało to wyartykułowane, że funkcję kulochwytu pełnią opony m.in. z protokołu oględzin z 19 października 2021 roku (k. 7 a.a. PINB)
Skoro zatem funkcję kulochwytu pełnią opony, to wyjaśnienia wymaga, jaką funkcję w ramach strzelnicy pełnią wały usypanej ziemi. Bo jeśli jest to jedynie efekt uboczny wyrównania terenu pod strzelnicę, to trudno znaleźć dla nich powiązanie techniczno-użytkowe ze strzelnicą. Jeśli przy tym są to tylko hałdy ziemi, bez żadnych elementów wzmacniających, czy zabezpieczających, to wątpliwym jest, czy takie wały ziemi można kwalifikować jako budowlę ziemną. A w każdym razie taka kwalifikacja wymaga od organu znacznie wnikliwszej oceny, niż dotychczas wyrażona. Dokonując stosownej kwalifikacji prawnej przedmiotowej strzelnicy organ uwzględni też, że w zakresie jego nakazów znajduje się nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Jeśli zatem przedmiotowa strzelnica ma stanowić obiekt budowlany, to organ winien rozważyć jak będzie w praktyce w tym konkretnym wypadku wyglądał zakres robót, które formalnie kwalifikować należy jako rozbiórkę obiektu budowlanego i czy właśnie w tym konkretnym wypadku będą to roboty budowlane, które tak można zakwalifikować. Nie przesądzając bowiem ostatecznie sprawy – ponieważ to wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu (zob. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile oczywiście w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do ich zastosowania). Strzelnica otwarta może być nie tyle wybudowanym, czy zrealizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej, a cel ten zostaje osiągnięty w drodze zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Podkreślenia wymaga, że w materiale dowodowym nie opisano w sposób dokładny przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem nie podano wymiarów wałów o zmiennej wysokości (k. 27, k. 8 a.a. PINB), co stanowi o braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wątpliwości budzi także kwalifikacja w/w obiektu jako strzelnicy sportowej. Racje ma przy tym skarżący, że strzelectwo sportowe regulują przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, z której wynika (art. 3), że działalność sportowa jest prowadzona w formie klubu sportowego, którego skarżący nie prowadzi.
Konkludując należy zatem stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie oraz dokona jego oceny, kierując się wyrażonymi powyżej poglądami prawnymi, a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego, koniecznego do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotu tego postępowania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł., tytułem zwrotu wpisu od skargi.