II SA/KR 319/25

II SA/Kr 319/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art 7  i 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2025 r. znak: SKO.Rol/4172/31/2024 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu M. decyzją z dnia 20 listopada 2024 r znak RGR.6124.103.2024 odmówił A. R. wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zaliczonych do użytków rolnych klasy Rllla o powierzchni 0,0494 ha w obr. działki nr [...] w miejscowości S. D. w gm. M. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą zewnętrzną: elektryczną, kanalizacyjną ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe.
Po rozpatrzeniu odwołania A. R. wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r., znak SKO. Roi /4172/31/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 4 pkt 11, art.11 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 póz. 82 - dalej jako u.o.g.r.l.) oraz 138 § 1 ust.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r, póz. 572).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A. R., będący właścicielem działki nr [...] w miejscowości S. D. w gm. M. wystąpił do Starosty M. z wnioskiem z dnia 3 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów klasy R Ula o łącznej powierzchni 0,0494 m2 położonych na ww. działce pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą zewnętrzną techniczną. Do wniosku zostały dołączone dokumenty dot. zabudowy tej działki, w tym decyzja Burmistrza Gminy i Miasta M. nr 80/2023 z dnia 9 października 2023 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą zewnętrzną techniczną na ww. działce, mapy dla celów projektowych, informacje o własności działki.
Kolegium zaznaczyło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało wszczęte na wntosek A. R. w dniu 3 września
l
2023 r., zaś decyzja WZ stała się ostateczna w dniu 26 października 2023 r.
Przedmiotowa działka nr [...] w miejscowości S. D. w gm. M. zgodnie z prowadzoną ewidencją gruntów i budynków to grunty rolne klasy Rllla. Nie była objęta zgodą ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.
W dacie wydania decyzji WZ Burmistrza Gminy i Miasta M. organ l instancji - Starosta M. orzekał na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w powiązaniu z obowiązująca treścią art. 7 ust. 2a — ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Porównując daty istotne dla kwestionowanego orzeczenia Starosty M. należy zauważyć datę wszczęcia postępowania WZ 3 września 2023 r., data decyzji WZ 24 września 2023 r., zaś data jej prawomocności to dzień 26 października 2023 r.
Z dniem 24 września 2023 r. został zmieniony przepis art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aktualnie brzmi on w następujący sposób "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Oznacza to, że dopiero od momentu wprowadzenia w życie planu ogólnego gminy i oznaczenia w nim obszarów uzupełnienia zabudowy, które będą obejmowały tereny użytków rolnych klas I-III, na te użytki rolne nie będzie wymagane uzyskiwanie zgody ministra ds. rozwoju wsi na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.
W chwili orzekania przez Starostę M. w sprawie wniosku o wyłączenie wskazanych gruntów z produkcji rolnej nie obowiązywały wymienione we wcześniejszym przepisie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. możliwości udzielenia zgody na wyłączenie gruntów pod wskazanymi w tym przepisie warunkami tj. braku wymogu uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w
2
obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki
budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. póz. 1899 oraz z 2022 r. póz. 1846);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w
rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z
2022 r. póz. 1693, 1768 i 1783);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią
jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Wobec sytuacji, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy WZ dla przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna z dniem 26 października 2023 r., nie było możliwe skorzystanie z przedstawionej możliwości prawnej. Organ administracji zobowiązany jest do stosowania w swoich decyzjach przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tych decyzji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. R., zarzucając mu:
naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie
gruntów rolnych i leśnych poprzez wadliwe stwierdzenie, iż w przypadku przedmiotowej
inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb
S. D. w gm. M., rozpoczętej dnia 11 września 2023 r., a dotyczącej
budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą zewnętrzną,
elektryczną, kanalizacyjną ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe jako zabudowa
mieszkaniowa jednorodzinna zabudowa należy stosować przepisy w brzmieniu po dniu
24 września 2023 r.;
naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ustawy o zmianie ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 7 lipca 2023 r. poprzez wadliwe stwierdzenie,
iż w przypadku przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości o numerze
ewidencyjnym [...] obręb S. D. w gm. M., rozpoczętej dnia 11 września
3
2023 r., a dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą zewnętrzną, elektryczną, kanalizacyjną ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe jako zabudowa nowa mieszkaniowa jednorodzinna - nowa zabudowa należy stosować przepisy w brzmieniu po dniu 24 września 2023 r.;
3) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ustawy Kodeks
Postępowania Administracyjnego poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego
zasady działania prawa wstecz, a co za tym idzie naruszenie zasady praworządności;
4) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ustawy Kodeks
Postępowania Administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności
niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;
5) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ustawy Kodeks
Postępowania Administracyjnego poprzez zaniechania w zakresie prowadzenia
postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, który powinien wydać zezwolenie wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. póz. 935 ze zm.) -dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje
administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i cp.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa i wymagała uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze.
Wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie dotyczył wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Decyzja taka wydawana jest na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 - 4a u.o.g.r.l.:
1. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne --może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
4. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. póz. 682, z późn. zm.).
4a. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Ponadto art. 4 pkt 11) u.o.g.r.l. nakazuje przez wyłączenie rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana
5
ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 maja 2021 roku, sygn. l OSK 157/21).
Skarżący już wcześniej uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy, a zatem uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej było kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, zmierzającego do wybudowania budynku mieszkalnego.
Tymczasem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z powołaniem się na treść o art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w którym mowa jest o zupełnie odmiennej procedurze zmiany przeznaczenia gruntu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 - 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji:
1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.
2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania
zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,
gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga
uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub
upoważnionej przez niego osoby,
(uchylony),
(uchylony),
pozostałych gruntów leśnych
- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne
klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rację ma Kolegium gdy stwierdza, że z dniem 24 września 2023 r. treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uległa zmianie, niemniej jednak okoliczność ta jest drugorzędna dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, które dotyczy całkowicie odmiennej procedury.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 2023, póz. 977 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Skarżący dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta M. nr 80/2023 z dnia 9 października 2023 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą zewnętrzną techniczną na działce nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, a zgodnie z przywołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja nie zostałaby wydana dla gruntu, który wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Analiza tej kwestii znajduje się na str. 2 uzasadnienia decyzji WZ, gdzie wprost stwierdzono, że "teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Zatem wbrew poglądowi organów obu instancji rzecz nie jest w tym, którą wersję art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. należy w niniejszej sprawie stosować, lecz w tym, że przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania na etapie postępowania o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - w odniesieniu do terenów objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Przeciwne twierdzenia Kolegium, jakoby dla przedmiotowej działki konieczne było uzyskanie takiej zgody, są błędne. Skoro, w ostatecznej decyzji WZ kwestia ta została
przesądzona, inny organ administracji publicznej nie może zajmować odmiennego stanowiska w ramach procedury zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie w trybie art. 11 u.o.g.r.l. uwzględniając wskazane wyżej stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu l instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. póz. 1935)