II SA/KR 3175/03

II SA/Kr 3175/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Andrzej Irla
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) NSA Andrzej Irla Protokolant Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2003roku nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r. znak [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 226 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. - nakazano D. G. wykonanie w terminie do dnia 31 stycznia 2003r. zmian i przeróbek niezbędnych dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku chlewni, wybudowanego na terenie działki nr [...] w [...], gmina [...], polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych znajdujących się w północnej ścianie budynku.
Orzekając o powyższym ustalono, że inwestorem wznoszącym przedmiotowy budynek był ojciec zobowiązanego - E. G., od którego D. G. przejął własność posesji w 2001 r. Obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, w toku postępowania przedłożono dokumentację projektową chlewni, jednakże bez planu zagospodarowania działki, co nie pozwala potwierdzić zgodności lokalizacji inwestycji. Stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń, istniejąca lokalizacja chlewni jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], natomiast narusza ona przepisy dotyczące warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie budowy oraz obecne, co powoduje konieczność wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.
Na skutek odwołania D. G. - który zarzucał iż projekt budynku przewidywał otwory okienne, a ich zamurowanie spowoduje pogorszenie warunków wewnątrz budynku i może zwiększyć ryzyko zachorowań zwierząt - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r. znak [...] została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ). Za uchybienia popełnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji uznano niewyjaśnienie kwestii zachowania warunków racjonalnej hodowli i wymogów z § 107 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (Dz. Urz. Bud. Nr 10, póz. 44), a także brak ustaleń, czy w przedmiotowym budynku zostały wykonane kanały wentylacyjne w ilości przewidzianej w projekcie, co jest istotne z uwagi na treść § 108 tego zarządzenia. W ocenie organu odwoławczego, podstawę prawny decyzji winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy- Prawo budowlane z 1994r.
Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003r., znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a. - nałożono na D. G.obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] 2003r. wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oceny technicznej budynku chlewni zlokalizowanej na terenie posesji w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], zawierającej: usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych (z ich zwymiarowaniem) na terenie posesji i działkach sąsiednich (na szkicu sytuacyjnym w skali 1:500), zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę budynku, jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej, oraz projekt budowlany na wykonanie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wykonany zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, póz. 1133).
W uzasadnieniu decyzji wskazano na ustalenia poczynione w sprawie prowadzonej na wniosek M. B., w myśl których na terenie posesji w miejscowości [...] w gminie [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] znajduje się budynek chlewni. Obiekt jest parterowy, murowany z cegły silikatowej z dachem dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowany ścianą zewnętrzna z trzema otworami okiennymi przy granicy z działką M. B.. Budynek został wybudowany w latach 1977- 1979 przez E.G., ojca D. G., na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 1977r., zaś D. G. został właścicielem gospodarstwa w 2001 roku. W toku postępowania inwestor przedłożył projekt budowlany chlewni typ WB-3710 bez planu zagospodarowania działki. W wyniku analizy tego dokumentu ustalono, że wymiary zewnętrzne obiektu nie odbiegają w istotny sposób od określonych w projekcie, a w ścianie północnej przewidziane zostały okna. Brak planu zagospodarowania działki nie pozwala natomiast potwierdzić zgodności lokalizacji inwestycji na terenie posesji, a niezbędnych dokumentów nie uzyskano również w Urzędzie Gminy [...] oraz Urzędzie Gminy [...]. Lokalizacja chlewni jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], bowiem obiekt znajduje się na terenie Sołectwa [...], na wyodrębnionym terenie oznaczony symbolem 7.2-RPZ - tereny istniejącej fermy trzody chlewnej (7200 sztuk). Narusza ona jednak obowiązujące w dacie budowy rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. Nr 26, poz. 157). Zgodnie z § 79 ust. 1 tego rozporządzenia otwory w ścianie przeciwpożarowej są dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków: ilość otworów powinna być ograniczona do zaspokajania niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych, otwory powinny znajdować się w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego, otwory powinny być zaopatrzone w drzwi przeciwpożarowe lub przedsionki przeciwpożarowe albo w inne równorzędne zamknięcia. Przedmiotowy obiekt nie spełnia powyższych warunków. Okna w ścianie przy granicy nie pełnią funkcji wyjścia ewakuacyjnego ani otworów technologicznych, powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej posesji.
Jak wyjaśniono dalej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] 2003r. dokonano oględzin, w wyniku których stwierdzono, że w północnej ścianie budynku znajdują się trzy otwory okienne w części hodowlanej. Wykonany został także trzon kominowy z kanałem wentylacyjnym, a także umieszczone zostały w kalenicy trzy rury PCV 0 200 mm pełniące rolę kanałów wentylacyjnych. W stropie nad częścią hodowlaną znajdują się dwa otwory o wymiarach 1,0x1,0 m, które w okresie letnim pełnią rolę otworów wentylacyjnych, a zimą są zakrywane belami słomy. Z projektu chlewni typ WB-3710 jednoznacznie wynika, że w północnej ścianie budynku powinno istnieć osiem otworów okiennych oraz siedem kanałów wentylacyjnych wyprowadzonych powyżej kalenicy.
W świetle powyższych ustaleń uznano, że zmiany dokonane przez inwestora w trakcie budowy mogły wpłynąć na zmniejszenie dostępu światła dziennego oraz ograniczenie ilości wymiany powietrza w sposób niezgodny z wymaganiami racjonalnej hodowli trzody chlewnej w myśl § 107 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Bud. Nr 10, poz. 44). Mając nadto na uwadze fakt nieprzedłużenia planu zagospodarowania działki umożliwiającego jednoznaczne ustalenie czy lokalizacja chlewni jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, uwzględniające jednakże, że przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. Nr 26, poz. 157), a w szczególności § 79 tego rozporządzenia nie dopuszczały lokalizacji obiektu z otworami okiennymi lub drzwiowymi bezpośrednio przy granicy działki przyjęto, że skoro inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, to nie mogło być ono wydane w sposób niezgodny z przepisami. W związku z tym, można jednoznacznie stwierdzić, że inwestor samowolnie zmienił lokalizację obiektu, naruszając w ten sposób przepisy obowiązujące w dacie budowy. Usytuowanie okien w ścianie przy granicy posesji jest niezgodne z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), który w § 12 ust. 3 stanowi, że odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi co najmniej 4 m. Lokalizacja otworów okiennych w ścianie zewnętrznej w omawianym przypadku jest zatem niedopuszczalna. W myśl § 232 ust. 6 powyższego rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym powinna być zachowana odpowiednia klasa odporności ogniowej tych wypełnień. Samo zamurowanie otworów okiennych nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z przepisami bowiem jak ustalono, inwestor wykonał mniej otworów okiennych oraz mniej kanałów wentylacyjnych, co powoduje uzasadnione wątpliwości czy przedmiotowy budynek spełnia wszystkie wymogi, jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty. W związku z powstałymi wątpliwościami odnośnie stanu technicznego chlewni oraz dokonanymi przez inwestora w trakcie budowy zmianami, niezbędne jest opracowanie dokumentacji określonej osnowie decyzji w celu jednoznacznego ustalenia stanu technicznego chlewni oraz szczegółowego zakresu i sposobu wykonania zmian i przeróbek.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określa termin wykonania tych czynności, przy czym w sprawie niniejszej odstąpiono od wydania postanowienia w trybie art. 50 z uwagi na fakt, iż budowa została zakończona, a obiekt jest użytkowany.
Od powyższej decyzji wniósł w terminie odwołanie D. G., który domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w całości kwestionował jako niezrozumiałe i niezasadne stanowisko organu pierwszej instancji, skutkujące nałożeniem na niego kosztownego obowiązek dokonania oceny technicznej budynku z zachowaniem szeregu wymogów, co ma prowadzić do wykonania w przedmiotowym budynku zmian i przeróbek nie wiadomym kierunku tj. - w kierunku zamurowania okien, czy też wybicia nowych otworów okiennych i zmiany kanałów wentylacyjnych.
Skarżący wyjaśnił, że jego ojciec E. G. wybudował przedmiotową chlewnię na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z projektem technicznym, oraz że lokalizacja chlewni jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozwolenie na budowę skarżący przedłożył wraz z pismem z dnia [...] 2003r., na budowę chlewni E. G. zaciągnął kredyt bankowy i prawidłowość budowy - w tym lokalizacja inwestycji, była wielokrotnie kontrolowana przez bank. Na mapie inwentaryzacji działki budynek chlewni zlokalizowany jest w odległości 2 mm od granicy działki, więc skoro mapa sporządzona jest w skali 1: 500 odległość ta wynosi 1 m. Zdaniem skarżącego, zgodność lokalizacji z przepisami prawa nie była sprawą jego ojca, w tym czasie sąsiad M. B. zgadzał się na taką lokalizację chlewni i nie wnosił żadnych zastrzeżeń, różnica 5 cm na gruncie (wg obecnych pomiarów odległości chlewni od granicy wynosi 95 cm) jest sprawą mało istotną, a może wynikać z niedokładności pomiaru spowodowanej np. nierównością terenu. [...] usytuowana jest w dużych, wymaganych ówczesnymi przepisami odległościach od budynków mieszkalnych na sąsiedniej posesji i nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Jej budowa została ukończona w 1979r., obiekt dotychczas funkcjonuje prawidłowo, nikt nie wnosił żadnych zastrzeżeń, a skargi M. B. spowodowane są nieporozumieniami sąsiedzkimi i złośliwością. D. G. podnosił także, że istniejące okna są wystarczające dla prawidłowej hodowli , bowiem istotna jest ich powierzchnia, a nie ilość. W chlewni zastosowana jest wentylacja grawitacyjna, z ciągiem powietrza z okien do góry, otwory wentylacyjne znajdują się w dachu. Warunki wewnątrz są prawidłowe, a hodowla jest monitorowana przez Polski Związek Hodowców i Producentów Trzody Chlewnej "P". W ocenie skarżącego, obciążanie go kosztownymi obowiązkami wyszczególnionymi w zaskarżonej decyzji oraz nakazywanie wykonania zmian i przeróbek budynku chlewni po 24 latach jest sprzeczne z chronionymi na podstawie art. 5 k.c. zasadami współżycia społecznego, godzi w jego interesy jako rolnika - hodowcy, zaś ta działalność jest jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Dokonywanie zmian i przeróbek chlewni może doprowadzić gospodarstwo skarżącego do ruiny.
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 listopada 2003r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) - uchylono zaskarżoną decyzje w części rozstrzygnięcia dotyczącego określenia terminu przedłożenia dokumentacji, w to miejsce orzeczono, że ocenę techniczną przedmiotowego budynku chlewni wraz z projektem budowlanym na wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami należy przedłożyć w terminie do dnia [...] 2004r. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzje w mocy.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazano na wniesione odwołanie oraz pismo M. B., który domagając się utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podawał, że plan zagospodarowania działki (którego brak w aktach sprawy) przewidywał lokalizację chlewni przy drugiej granicy działki i w odległości ponad 100 m od budynku mieszkalnego, została ona wybudowana niezgodnie z tym planem, od początku budowy była przedmiotem jego interwencji, przez otwory okienne wydobywa się fetor powodujący niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, a lokalizacja chlewni w pobliżu granicy uniemożliwia zabudowę działki wyżej wymienionego.
Wyjaśniono następnie, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała na brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś cały zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy budynek chlewni usytuowany w odległości około 1 m od północnej granicy działki ( z umieszczonymi trzema otworami okiennymi w tej ścianie) wzniesiono niezgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w czasie budowy, jak i obecnie. Jednocześnie mimo tego, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę tej chlewni, to jednak ze względu na brak planu zagospodarowania działki nie można w sposób jednoznaczny określić zgodności jego budowy z warunkami tego pozwolenia. Powyższe ustalenia pozwalają zatem na zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r., które stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, o czym stanowi art. 51 ust. 5. W przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. budynek wzniesiono w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i lub mienia bądź zagrożenie środowiska (m.in. zagrożenie pożarem) oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (budynek usytuowany w odległości około 1,0 m od granicy północnej działki nie posiada ściany oddzielenia ppoż.). Zasadnie zatem organ pierwszej instancji po stwierdzeniu tych nieprawidłowości popełnionych przez inwestora w trakcie realizacji przedmiotowego budynku chlewni korzystając z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał opracowanie oceny technicznej wraz z inwentaryzacją oraz projektu na wykonanie zmian i przeróbek doprowadzających przedmiotowy obiekt do zgodności z przepisami. W myśl bowiem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowym przypadku nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż budowa przedmiotowego budynku została zakończona, a budynek jest użytkowany. Pomimo .prawidłowości zaskarżonej decyzji , z uwagi jednak na fakt, że termin wykonania obowiązku określony w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji upłynął w trakcie postępowania odwoławczego, w tej części rozstrzygnięcie decyzję tę uchylam i orzeczono o nowym terminie . Po wykonaniu przez inwestora powyższego obowiązku organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek wynikających z przedłożonego projektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono nadto, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje iż przedmiotowa chlewnia została zrealizowana w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi zarówno w dacie jej budowy, jak również z przepisami obowiązującymi obecnie (art. 50 ust. 1 pkt 4), a także w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2). Brak planu zagospodarowania działki będącego załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 1977r. nie wyklucza wątpliwości co do zgodności realizacji tego budynku z warunkami pozwolenia na jej budowę. Nie można uznać, że plan taki (zagospodarowania działki) stanowi przedłożona przez inwestora inwentaryzacja działki opracowana przez Zespół Usług Projektowych. Na dokumencie tym brak jest bowiem pieczęci organu z klauzulą, ż dokument ten stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze znajdującej się natomiast na tej inwentaryzacji pieczęci z klauzulą Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącej opinii lokalizacyjnej Nr [...] z datą [...] 1978r. wynika, że opinia ta została wydana z uwagami. Uwag tych w postaci stosownego postanowienia bądź decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego skarżący nie dołączył do akt sprawy. Nie można zatem przesądzić, że lokalizacja przedmiotowej chlewni - w tym w również w zakresie odległości od budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, została pozytywnie zaopiniowana przez organ sanitarny. Zdaniem organu odwoławczego, nie wiadomo dla jakich celów dokument ten był sporządzany, jednakże z całą pewnością nie można go uznać za plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że opinia PIS nosi datę 20 maja 1978r., a więc późniejszą niż data wydania decyzji o pozwoleniu na budowę chlewni (z dnia 27 grudnia 1977r.). Nie można się również zgodzić z argumentami skarżącego, że prawidłowe są warunki pod względem oświetlenia oraz dostępu i wymiany powietrza w przedmiotowej chlewni, bowiem dokonane zmiany w trakcie jej realizacji tj. mniejsza niż w projekcie typowym liczba okien i kanałów wentylacyjnych powodują wątpliwość co do zgodności wykonania z przepisami dotyczącymi wymagań dla pomieszczeń przeznaczonych dla inwentarza obowiązującymi zarówno w dacie budowy tej chlewni tj. m.in. z przepisami § 107 i § 108 zarządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Nr 10 poz. 44), jak również z przepisami obowiązującymi obecnie tj. m.in. § 109 i § 110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. '690 ze zm. ). Ponadto zmiany te mogły wpłynąć na zmniejszenie dostępu światła dziennego oraz ograniczenie ilości wymiany powietrza, co może stanowić zagrożenie dla trzody chlewnej, a zatem niezbędne jest dokonanie oceny technicznej, dokonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w tym zakresie, nie zaś przez skarżącego, który uprawnień takich nie posiada. Z oceny tej winien jednoznacznie wynikać zakres wszystkich niezbędnych zmian i przeróbek, w tym m.in. zamurowanie otworów okiennych w ścianie północnej z ewentualnym wykonaniem odpowiedniej liczby otworów okiennych w innych ścianach. Natomiast doprowadzenie przedmiotowego budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami wymaga opracowania projektu budowlanego obejmującego wszystkie niezbędne zmiany i przeróbki, który po przedłożeniu poskutkuje wydaniem odrębnej decyzji nakazującej wykonanie tych zmian i przeróbek. Fakt zaś, że hodowla jest monitorowana przez Polski Związek Hodowców i Producentów Trzody Chlewnej nie stanowi dowodu na to, że budynek chlewni spełnia wymagania przepisów prawa budowlanego, natomiast pozostałe argumenty - w tym koszty związane z wykonaniem obowiązku, nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, wobec jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowy budynek został wybudowany z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jego budowy oraz obowiązujących obecnie.
Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 listopada 2003r., znak [...] D. G. uznawał za bezsporne , że jego ojciec wybudował przedmiotową chlewnię na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Wątpliwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego związane z brakiem planu zagospodarowania uznawał za bezzasadne podając, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę potwierdza obecność wszystkich niezbędnych dokumentów, potrzebnych do prowadzenia budowy, która odbywała się pod nadzorem kierownika budowy i przedstawicieli banku, kredytującego inwestycję. Wskazywał dalej, że chlewnia jest usytuowana w dużych odległościach od budynków mieszkalnych sąsiedniej posesji i nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych otoczenia, zgodność lokalizacji z przepisami prawa nie była sprawą ojca, a sąsiad M. B., którego skargi zainicjowały postępowanie, zgadzał się na taką lokalizację i w dacie budowy nie wnosił zastrzeżeń. Skarżący zauważył, że powszechnie znane w okolicy kontakty z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - o których M. B. opowiada znajomym, świadczą o jego wpływie na treści zawarte w pismach dotyczących sprawy, skargi wyżej wymienionego spowodowane są złośliwością, on sam prowadzi hodowlę bydła tuż przy swoim budynku mieszkalnym, i to nie stanowi dla niego uciążliwości, w odróżnieniu od chlewni skarżącego, zlokalizowanej około 70 metrów od budynku mieszkalnego sąsiada. D. G. wskazał, że przez cały czas funkcjonowania chlewni zwierzęta rosną dobrze, nie chorują, co jest monitorowane przez Polski Związek Hodowców i Producentów Trzody Chlewnej "P". Zarzucał także, że w istniejącej sytuacji obciążanie go kosztownymi obowiązkami, wyszczególnionymi w zaskarżonej decyzji po 24 latach istnienia chlewni jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i godzi w jego interesy. Powołał się na art. 5 k.c., w myśl którego nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny z zasadami współżycia społecznego lub zez społeczno gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Takie działanie nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Zdaniem skarżącego, taki przypadek zaistniał w przedmiotowej sprawie. D. G.jest młodym rolnikiem, hodowla trzody chlewnej jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Zły stan rolnictwa w Polsce, bardzo niskie ceny żywca, ceny pasz i mieszanek itp. są sprawą ogólnie znaną. Nakazywanie wykonania kosztownych projektów, których celem jest określenie lokalizacji, rodzaju i charakterystyki budynku może doprowadzić jego gospodarstwo do ruiny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z analogiczna argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z przyczyny innych niż w niej podawane. Część zarzutów skargi, w których wskazuje się na okoliczności natury społecznej i finansowej nie ma znaczenia w sprawach tzw. samowoli budowlanej, natomiast przesądzenie o zasadności pozostałych w stanie faktycznym niniejszej sprawy byłoby przedwczesne z uwagi na niżej podane uchybienia przepisom postępowania i prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wskazanym wymogom winna odpowiadać także decyzja organu drugiej instancji (art. 107 § 1- 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. ).
Zasadnicze znaczenie w każdej sprawie ma kwestia ustalenia kręgu stron, w tym adresata decyzji, a także realizacji zasady czynnego ich udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a. ). W tym aspekcie zaskarżona decyzja narusza przepisy, jako bazująca na dowolnych, nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale ustaleniach co do aktualnego stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Towarzyszy temu brak jakichkolwiek ustaleń oraz dowodów dotyczących stanu prawnego nieruchomości sąsiadujących bezpośredni z terenem inwestycji, przy czym stanowisko organów obu instancji co do tego kręgu stron jest zmienne i niekonsekwentne. W szczególności we wszystkich decyzjach wydanych kolejno w toku postępowania podaje się, że właścicielem posesji zabudowanej przedmiotową chlewnią jest D.G. który w 2001 r. przejął gospodarstwo po inwestorze - ojcu E. G.. W uzasadnieniach decyzji brak jednak wskazania, na jakiej podstawie czynione są takie ustalenia, zaś w aktach sprawy nie ma nie tylko dowodów stwierdzonego stanu rzeczy, lecz nawet sygnalizujących powyższe, pozbawionych waloru dowodowego pism, czy oświadczeń w protokołach czynności lub notatkach urzędowych. Zważyć należy także, że wszystkie kolejno wydane decyzje były doręczna zarówno D. G. - uznanemu przez organy za właściciela działki nr [...], jak i E. G.- który w świetle ustaleń organów orzekających w sprawie właścicielem działki nie był, zatem zakładając poprawność ustaleń co do stanu własności działki zabudowanej przedmiotowym obiektem, którego budowa została już ukończona nie posiadał on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. by być stroną postępowania. Organy wykazują jednak daleko idącą niekonsekwencję odnośnie traktowania obu wymienionych osób jako stron , czy właścicieli działki nr [...] w [...] bowiem zawiadamiają o czynnościach raz wyłącznie E.G. ( zawiadomienia z dat [...].2002r. oraz wszelkie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji ), albo zamiast niego D. G. ( zawiadomienie z dnia [...].2002r. ) lub też respektują jako strony każdego z nich - co ma miejsce np. przy doręczaniu wszelkich decyzji. W zawiadomieniu o oględzinach dnia [...].20023r. organ pierwszej instancji przeczy zresztą własnym wcześniejszym i późniejszym ustaleniom pisząc o posesji w [...] należącej do E. G.. Zważyć należy także, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].2002r. doręczono jako stronie także K.G., który otrzymał również decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r. znak [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003r. znak [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy K. G. został pominięty jako strona postępowania z przyczyn niewyjaśnionych przez organ pierwszej i drugiej instancji, zaś w katach sprawy brak jakichkolwiek dowodów lub nawet informacji co do przesłanek przyznania wyżej wymienionemu statusu strony postępowania, którego potem został pozbawiony. Nie jest także wiadomym na jakiej podstawie w sprawie uczestniczy M. B, bowiem relacja sąsiedztwa nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w myśl w art. 28 k.p.a., którego poszukiwań należy w stosunkach wynikających z przepisów prawa materialnego. Powyższe uchybienia przepisom postępowania są istotne tak z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jaki i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też uprawnienie do zaskarżania wydanych w toku instancji orzeczeń, które przysługuje tylko stronom postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a
Kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest dalszymi wadami w zakresie wykonania obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., które dotyczą zasadniczej w sprawie kwestii wzniesienia budynku przedmiotowej chlewni zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie słusznie przy wiązuj ą wagę do ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, bowiem niezależnie od jej prawidłowości do momentu eliminacji decyzji z obrotu prawnego tworzy ona określony stan prawny . Nie można jednakże zapominać, że badanie tej istotnej kwestii odbywa się po upływie ponad dwudziestu lat od daty zakończenia realizacji inwestycji, jak również pomijać zasady z art. 75 § 1 k.p.a., w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ograniczenie postępowania dowodowego do dokumentów, tam gdzie występują usprawiedliwione znacznym upływem czasu trudności w ich uzyskaniu nie jest uzasadnione. Zastrzeżenia budzi zresztą zaniechanie poszukiwania stosownych dowodów z dokumentów we wszelkich możliwych miejscach, w których mogą one znajdować, pomimo twierdzeń o finansowaniu inwestycji z kredytu bankowego oraz nadzorowaniu hodowli, jak również ujawnienia faktu podejmowania w stosunku to tego obiektu pewnych czynności przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w okresie uznanym za czas budowy chlewni. Zważyć należy przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji D. G. przedstawił nowe dokumenty, których poprzednio nie uzyskano ani od stron, ani w trybie urzędowym, co obligowało do wyjaśnieni kwestii źródeł ich pochodzenia. Z uwzględnieniem tych nowych dowodów organ pierwszej i drugiej instancji czynią ustalenia niejednakowe ustalenia , które z wyżej wskazanych przyczyn należy uznać w obu wypadkach za przedwczesne. Organ pierwszej przesądza kwestię niezgodnej z pozwoleniem na budowę lokalizacji inwestycji opierając się nie na dowodach, lecz braku dowodów oraz domniemaniu zgodności wydanego pozowania na budowę z określonymi przepisami prawa aktów wykonawczych. Skoro ustawa nie przewiduje brak takiego domniemania prawnego, zaś wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji nie odpowiadają regułom domniemania faktycznego, ustalenie o niezgodności lokalizacji inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę należy uznać za dowolne. Organ drugiej instancji stwierdza wprost, że z braku dowodów nie jest możliwe ustalenie powyższej kwestii, a to dyskwalifikuje dodatkowo wydane w drugiej instancji rozstrzygnięcie, które zapadło bez istotnych ustaleń. Ponadto, uwzględniając rozważania organu pierwszej i drugiej instancji, co do waloru dowodowego dokumentu nazwanego przez D.G. w piśmie z dnia [...].2003r. planem zagospodarowania działki nr [...] należy też zwrócić uwagę brak dostatecznej analizy zgromadzonego materiału, a także koniecznych ustaleń, które winny poprzedzić taką negatywną ocenę. W pierwszej kolejności zwraca uwagę brak rozważań - a w aktach sprawy dokumentów, pozwalających na ustalenie tożsamości pomiędzy działką nr [...] w [...] - gdzie jak przyjmują organy obu instancji znajduje się przedmiotowy obiekt, a nieruchomością położoną [...]- o której mowa w decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]1977r., a także działką [...]- której ma dotyczyć dokument przedstawiony przez D. G. jako plan zagospodarowania działki związany z pozwoleniem na budowę. Dostępna w aktach administracyjnych kserokopia tego dokumentu nie jest w pełni czytelna, nie mniej jednak należy zwrócić uwagę, że stanowi ona plan sytuacyjny, a o takim dokumencie mowa w pozwoleniu na budowę Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 1977r., nie zaś żądanym w toku postępowania planie zagospodarowania działki. Skoro pozwolenie na budowę wydano w 1977r., zaś powyższy dokument pochodzi z 1978r. nie można a priori przyjąć, że nie stanowi on dowodu pośredniego planu sytuacyjnego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, na którym bazuje, odzwierciedla go lub powiela. W tym przypadku przy ocenie znaczenia braku podpisu organu wydającego decyzję na planie sytuacyjnym, należy także uwzględnić fakty urzędowo znane, które mogą wskazywać na brak praktyki zamieszczania na takich dokumentach oczekiwanego podpisu.
W zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcie budzi zastrzeżenia wybiórczość ustaleń dotyczących odstępstw, które mają na uwadze tylko kwestie wentylacji oraz lokalizacji okien od strony M. B., bez dalszych rozważań obejmujących np. inne ściany budynku .
Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP Lexis Nexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa . Nie można jednak nie zwrócić uwagi na fakt, że przy bezspornej okoliczności zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995r. w sprawie samowoli budowlanej polegające na wzniesieniu obiektu hodowlanego bez pozwolenia na budowę, albo jego realizacji niezgodnie z jego postanowieniami należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 226 z późn. zm.) . Powyższe wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który w całokształcie jego brzmienia odnosi się do wszelkich sytuacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektów budowlanych, których budowę zakończono przez 1 stycznia 1995r.
Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003r. znak [...], która błędnie naprowadza na stosowanie nowej regulacji respektowane toku dalszego postępowania nie jest w tym zakresie prawidłowa, aczkolwiek co do zasady, z uwagi na istotne uchybienia przepisom postępowania trafnie eliminuje z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r. znak [...]. Prezentowana przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocena prawna stanu faktycznego jest jednak wadliwa także , przy założeniu stosowania przepisów powołanych w zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2003r., znak [...] W obu decyzjach brak dokładnego wskazania na uwzględniany stan prawny , który ulegał zmianom. Konieczne jest w tym miejscu przypomnienie, iż w dniu [...] 2003r. weszła w życie obszerna nowelizacja Prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która objęła również art. 50 i 51. Lakoniczna ocena prawne organu pierwszej instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, które przepisy uwzględniono przy wydaniu decyzji z dnia z dnia [...] 2003r., znak [...], natomiast organ drugiej instancji powołuje przepisy raz w brzmieniu nowym, a raz w dotychczasowym. 1 tak na stronie 3 zaskarżonej decyzji najpierw wskazany zostaje przepis art. 51 ust. 5, co naprowadza na zmiany obowiązujący po dniu 11 lipca 2003r. - bowiem wcześniej art. 51 nie posiadał ustępu oznaczonego liczbą 5. W kolejnym akapicie organ drugiej instancji powołuje art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, odnosząc te przepisy do budynku wzniesionego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenie środowiska, oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, przy czym analiza brzmienia art. 50 Prawa budowlanego przed i po dniu 11 lipca 2003 roku wskazuje, że w tym wypadku wskazano przepis sprzed nowelizacji, albowiem potem art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego regulował przypadek prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1, nie miał zatem nic wspólnego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Następnie, omawiając zarzuty odwołania, organ drugiej instancji wymienia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co naprowadza z kolei na stosowanie przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 roku, ponieważ wcześniej art. 50 nie posiadał takiej jednostki redakcyjnej.
Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a.
Podstawę prawną orzekania w pkt II. i III sentencji wyroku stanowią odpowiednio art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a.
Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno być usunięcie wytkniętych wyżej wskazanych uchybień.