II OZ 223/24

II OZ 223/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 722/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej 1 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 2 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 3 [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej 4 [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 października 2022 r. nr 349/Ś/2022 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej 1 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 2 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 3 [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej 4 [...] w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2023 r. nr 97/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r., nr 97/OPON/2023 stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej 1 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 2 [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej 3 [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej 4 [...] w W. (dalej jako strona skarżąca), od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 października 2022 r., nr 349/Ś/2022 zatwierdzającej W. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 722/23, po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę.
Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ takie rozstrzygnięcie nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, nie przyznaje również jej żadnych uprawnień, nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania.
Odnosząc się natomiast do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 października 2022 r., nr 349/Ś/2022 Sąd stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ustawodawca nakazuje rozpatrywać w sposób wyjątkowy. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), zgodnie z którą sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanego rodzaju decyzji wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, ale także interes uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora.
W ocenie Sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 października 2022 r. strona skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby, że w razie wykonania tej decyzji poniesie znaczną szkodę lub wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności pełnomocnik strony skarżącej nie podał.
Odnosząc się do podniesionej okoliczności, że już samo rozpoczęcie robót budowlanych (wykopu) spowoduje spękania budynku przy ul. [...]4, a ponadto że w projekcie budowlanym nie wyjaśniono, czy budowa tak dużego budynku nie spowoduje nie tylko kolejnych spękań, ale także dalszych zmian strukturalnych, utraty wilgoci, a następnie znacznego odkształcenia fundamentów Sąd pierwszej instancji wskazał, że z załączonej do odwołania ekspertyzy z kwietnia 2012 r. wynika, że spękania budynku przy ul. [...]4 pojawiły się już w latach 90-tych ubiegłego wieku wskutek czego wzmocniono posadowienie fundamentów. Przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r., nr 31/Ś/2022 nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących elementów projektu budowlanego, w tym m.in. określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji poprzez podanie numerów działek ewidencyjnych, przeprowadzenia dogłębnej analizy wpływu wykopu oraz projektowanego budynku na działki sąsiednie, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu niwelacji negatywnego oddziaływania na drzewa chronione jako pomnik przyrody (aleja bożodrzewów wzdłuż ul. [...]4) oraz na teren sąsiednich działek. Wyjaśnienia i uzupełnienia zostały przedłożone przez inwestora oraz przesłane stronie skarżącej przy piśmie z dnia 5 maja 2022 r. Dopiero po uzupełnieniu brakujących elementów projektu budowlanego i dokonaniu ich kontroli organ wydał decyzję zezwalającą na budowę.
W ocenie Sądu, nie wyczerpuje przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej zarzut, że budowa inwestycji uniemożliwi umiejscowienie dla budynków przy ul. [...]1 i ul. [...]2 nowej wiaty śmietnikowej. Zmianę lokalizacji dotychczasowej wiaty Sąd uznał za zdarzenie przyszłe i niepewne, które może mieć miejsce lub też nigdy nie wystąpi.
Za udzieleniem ochrony tymczasowej nie mogą przemawiać nienależyte, zdaniem strony skarżącej, rozwiązania mające chronić bożodrzewy rosnące w ramach tzw. Alei Drzew, stanowiące chroniony pomnik przyrody oraz nieprawidłowo opracowany program remediacji gruntu. Sąd zauważył, że organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących elementów projektu budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem m.in. sposobu niwelacji negatywnego oddziaływania na drzewa chronione jako pomnik przyrody (alei bożodrzewów wzdłuż ul. [...]4), jak również negatywnego oddziaływania na teren sąsiednich działek. Ponadto sprawy dotyczące ochrony przyrody są chronione także przez odpowiednie rozwiązania procedury administracyjnej, wymagającej uzgodnień przez powołane do tego właściwe organy administracji publicznej.
Ponadto, Sąd wyjaśnił, że wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie strony skarżącej.
Strona skarżąca wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię pojęć niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, a przez to niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej.
W uzasadnieniu podniosła, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu powinno się uwzględnić stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może bowiem zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale również po stronie innych uczestników postępowania. Trudne do odwrócenia skutki wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę mogą ostatecznie dotknąć strony skarżącej, w szczególności w przypadku cofnięcia pozwolenia na budowę i konieczności rozbiórki rozpoczętej budowy (co może skutkować nawet postępowaniem upadłościowym), w efekcie strona skarżąca będzie znosiła uciążliwości związane z długotrwałym zeszpeceniem nieruchomości sąsiedniej i utratą wartości lokali, bowiem nikt nie chce mieszkać przy inwestycji rozpoczętej, nieskończonej i mogącej stanowić zagrożenie. Zdaniem strony skarżącej brak jest również analizy oddziaływania planowanego budynku na budynek przy ul. [...]4 w W., który już od lat 90 XX w. ma problemy z fundamentami. Wykonanie wykopów w bliskiej odległości od fundamentów tej nieruchomości może skutkować w skrajnym przypadku nawet katastrofą budowlaną.
Ponadto inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią, na której znajduje się wiata śmietnikowa (uzyskana przez inwestora służebność dotyczy gruntu jedynie pod częścią wiaty), tym samym pozwolenie na budowę zostało wydane w sposób wadliwy i od początku decyzja administracyjna jest niewykonalna. Strona skarżąca nie zgodziła się z wnioskami Sądu pierwszej instancji, że postawienie nowej wiaty jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Stanowisko to jest sprzeczne z postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 maja 2022 r. nr 119/Ś/2022, którym organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia zgody właściciela wiaty śmietnikowej na jej przeniesienie. Skoro Prezydent m. st. Warszawy uzależniał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od przeniesienia wiaty (czy też likwidacji starej i postawienia nowej w innym miejscu), to uznał, że jest to konieczny warunek, aby inwestor mógł wybudować planowany budynek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 722/23 oddalił skargę wniesioną przez stronę skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że: "nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi - zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji."
Odnosząc się natomiast do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu m.in. niedopuszczalności odwołania NSA w powyższej uchwale uznał, że: "sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia."
Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jest wiążąca również w niniejszej sprawie. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwały sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 1362 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym zażalenie w pełni podziela stanowisko zajęte w powyższej uchwale i nie znajduje podstaw do uruchomienia trybu z art. 269 § 1 P.p.s.a. w kierunku jej podważenia.
Zauważyć ponadto należy, że chociaż wskazana wyżej uchwała podjęta została po wydaniu zaskarżonego postanowienia, to z dniem jej podjęcia stała się wiążąca, dlatego stanowisko w niej wyrażone podlegało uwzględnieniu przy rozpoznaniu niniejszego zażalenia.
Tym samym bezprzedmiotowa stała się merytoryczna ocena przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., a mianowicie dotycząca tego, czy wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn niż podano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.