II SA/Kr 316/24

II SA/Kr 316/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 , art 20 , i art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Nr L/517/2022 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy przemysłowo-usługowej na terenie Chrzanowa, Balina i Luszowic I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 5 pkt 1 lit. a tiret drugie odnośnie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz odnośnie części działki [...] znajdującej się w obszarze [...] – obręb [...] L. ; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Chrzanów na rzecz skarżącego K. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. J. (dalej: skarżący) jest zaskarżam uchwała nr L/517/2022 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy przemysłowo-usługowej na terenie Chrzanowa, Balina i Luszowic w części dotyczącej zapisów § 5 ust. 1 pkt a) tiret drugie.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. Art. art: 20 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obwiązującym do dnia 24 września 2023 roku) poprzez uchwalenie przez Organ Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obwiązującym do dnia 24 września 2023 roku), tj. w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej Studium) uchwalonego Uchwałą nr XXXVI/374/2021 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 26 października 2021 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrzanów.
2. Art. 140 k.c. poprzez sprzeczne z zasadami określonymi przez przepisy prawne oraz zasady współżycia społecznego naruszenie prawa własności Skarżącego wynikające z uchwalenia zaskarżonej Uchwały, która w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem i zasadami powoduje, że Skarżący nie może korzystać z nieruchomości zgodnie ich społeczno- gospodarczym przeznaczeniem.
3. Art. 1 ust. 2 pkt. 7) Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego naruszenie i nieuwzględnienie ochrony prawa własności nieruchomości Skarżącego podczas uchwalania zaskarżonej Uchwały.
4. Art. 6 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego naruszenie i organicznie prawa własności Skarżącego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu i możliwościach zainwestowania nieruchomości, a także uchwalenie przez Organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP-oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. '
5. Art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez naruszenie chronionego prawa własności Skarżącego.
6. Art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez ograniczenie konstytucyjnej zasady równości.
7. Art. 64. Ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez bezpodstawne rozróżnienie pozycji Skarżącego od pozycji innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez niemające oparcia faktycznego ani prawnego zróżnicowanie pozycji Skarżącego w stosunku do innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez określenie możliwości zabudowy nieruchomości o tym samym statusie i ty samym przeznaczeniu, na niekorzyść Skarżącego.
8. Art. 64. Ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez ograniczenie prawa własności Skarżących w sposób naruszający istotę prawa własności.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części z uwagi na niezgodność z par. 2.3.1 Uchwały nr XXXVI/374/2021 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 26 października 2021 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrzanów. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaznaczył, że jest użytkownikiem wieczystym dwunastu działek położonych na przedmiotowym terenie. Nieruchomości położone są na terenie oznaczonym w Studium symbolem "AG - tereny aktywności gospodarczej". Równocześnie według MPZP przeważająca część tych terenów położona jest na terenach oznakowanych symbolem "14 PU - tereny obiektów produkcji, usług, składów i magazynów" (jedynie część działki nr [...] leży na terenie oznakowanym jako "3KDL-tereny dróg publicznych klasy lokalna").
Skarżący zaznaczył, że powyższe nieruchomości zostały zakupione przez Skarżącego w celach inwestycyjnych jako tereny przemysłowe, m.in. z możliwością funkcjonowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, po spełnieniu odpowiednich kryteriów. Przeznaczenie to było zgodne ze Studium. Rada Miejska w Chrzanowie uchwalając jednak MPZP strefy przemysłowo-usługowej w sposób sprzeczny z przepisami prawa, pozbawiała nieruchomości Skarżącego możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak podał skarżący, według Studium "Na terenach AG i AG2 dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana". Zapis ten jednak nie tylko nie został przeniesiony do MPZP, ale wręcz możliwość funkcjonowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zmieniono na zakaz takich inwestycji. Znalazło to bezpośrednie odzwierciedlenie w treści § 5 ust. 1) pkt. a) tiret drugi; gdzie wpisano, że: "W obszarze objętym planem ustala się zakazy lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania ha środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej dróg publicznych, linii kolejowych".
Ponadto w ocenie skarżącego organ poprzez bezpodstawne wyłączenie możliwości funkcjonowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, na nieruchomościach będących w użytkowaniu wieczystym Skarżącego, bezpośrednio naruszył chronione prawo własności. Dodał, że naruszono szereg norm konstytucyjnych. Co więcej zarzut braku uzasadniania zaskarżonej Uchwały jest stawiany niezależnie od pozostałych zarzutów jako samoistna przesłanka wadliwości zaskarżonej Uchwały.
Skarżący wystosował do organu przed wniesieniem skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego. Organ podkreślił, że w żaden sposób nie mogła ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do powyższych działek, skoro działki zostały nabyte przez skarżącego po uchwaleniu uchwały w sprawie planu miejscowego. Uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z prawa własności do działki. Skarżącemu nie przysługiwało do działek żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. MPZP wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2022 r. Zmiana własności działek opisanych w skardze nastąpiła po ich zakupieniu przez Skarżącego w dniu 8 grudnia 2022 r., czyli po uchwaleniu planu miejscowego, a przed wejściem w życie. W okresie sporządzania planu miejscowego czyli całej procedury planistycznej Skarżący nie był właścicielem działek.
Powoływanie się w skardze na przemysłowe przeznaczenie działek zgodnie ze Studium jest bezzasadne, ponieważ Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie mówi o przeznaczeniu działek, lecz jest to jedynie dokument kierunkowy w rozwoju gminy. Studium nie było przedłożone do Aktu Notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. Tym samym zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej Skarżącego i w konsekwencji nie naruszyła Jego interesu prawnego, w związku z czym brak legitymacji skargowej Skarżącego w przedmiotowej sprawie.
Dalej organ wniósł o oddalenie skargi. Organ nie może sporządzić jednego dokumentu i naruszyć tym samym zasad sporządzenia innego dokumentu. Studium to dokument kierunkowy, o zdecydowanie większym stopniu ogólności niż plan miejscowy. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Plan miejscowy i studium stanowią zupełnie odmienne dokumenty. Nie można ich porównywać w taki sposób, że założy się ich tożsamość treściową.
Zastosowanie sformułowań typu: "dopuszcza się", "postuluje się", "adaptuje się z możliwością" - charakterystycznych na dokumentach studiów, które są dokumentami ogólnymi i kierunkowymi - prowadzi tylko do jednego racjonalnego wniosku - ustalenia te muszą zostać doprecyzowane w opracowywanym na podstawie studium - planie miejscowym. Zastosowanie odniesienia do wszystkich zapisów studium dotyczących analizowanego obszaru prowadzi do jednoznacznego ustalenia, iż przyjęte w planie
miejscowym ustalenia nie naruszają ustaleń studium.
Jak podkreślił organ, w żadnym z podnoszonych zarzutów w skardze nie odniesiono się do oceny sytuacji przestrzennej i uwarunkowań terenu, a w następnej kolejności opinii i stanowisk organów wypowiadających się w procedurze sporządzenia planu, czy też procesu konsultacji prowadzonych w toku wyłożeń do publicznego wglądu, dyskusji publicznych, w których Składający skargę nie uczestniczył i nie złożył żadnej uwagi do projektu planu. A przecież projekt planu miejscowego przedstawiony ostatecznie Radzie Miejskiej kształtuje się w toku długotrwałego procesu planistycznego, gdzie branych jest pod uwagę wiele uwarunkowań i stanowisk.
Organ zreferował, że w pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projekt przewidywał dla terenów 5PU-17PU wykorzystanie dopuszczenia, o jakim mówi studium dla terenów AG. Projekt budził wielkie kontrowersje mieszkańców i opór społeczny, co odzwierciedlone zostało w uwagach wniesionych do projektu (183 uwag w tym petycja 160 osób, w wyniku 1-go wyłożenia). W świetle zgłaszanych postulatów odnoszących się do istotnych kwestii środowiskowych, a także jakości zamieszkania, na podstawie rozstrzygnięcia uwag złożonych do pierwszy raz wyłożonego projektu planu do publicznego, wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym ograniczenia skali dopuszczonych przedsięwzięć poprzez skreślenie w § 5 pkt 1 lit. b dopuszczenia na terenach od 5PU do 17PU lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ zaznaczył, że konstytucyjnych praw obywatelskich nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sytuacji przestrzennej. Zadaniem zaś organu sporządzającego plan miejscowy jest ważenie interesu prywatnego i publicznego, co w procedurze przedmiotowego planu uczyniono - czego wynikiem są przyjęte ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Niewątpliwie skarżący, jako użytkownik wieczysty wskazanych w skardze nieruchomości objętych planem, ma z tego punktu widzenia interes prawny do wniesienia skargi. Jednakże wobec zarzutu ze strony organu braku legitymacji skarżącego ze względu na to, że nabył nieruchomości po uchwaleniu planu, (a przed jego ogłoszeniem w dzienniku urzędowym), należy tę kwestię szerzej wyjaśnić. Pomocne będą tutaj orzeczenia sądów administracyjnych, wprawdzie dotyczące kwestii nabycia prawa własności, ale mające zastosowanie także w przypadku prawa użytkowania wieczystego. Wskazano zatem, że "U podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały" (tak wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. II OSK 2684/12 LEX nr 1485597, podobnie wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. II OSK 1064/12, LEX nr 1219245, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r. II SA/Bd 270/13 LEX nr 1351485). Jedno z nowszych orzeczeń NSA stwierdza, co następuje: "Plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem - jako następca prawny - w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał" (wyrok z dnia 15 marca 2023 r. II OSK 255/22 LEX nr 3633934).
Wobec powyższego ostatecznie trzeba stwierdzić, że skarżący jako użytkownik wieczysty działek opisanych w skardze, ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa. Jak to już powiedziano, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, z tym, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury.
Zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obwiązującym do dnia 24 września 2023 roku) poprzez uchwalenie przez organ Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej "Plan") z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu tj. w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej Studium) uchwalonego Uchwałą nr XXXVI/374/2021 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 26 października 2021 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrzanów. Sprzeczność ta ma polegać na tym, że w Planie zakazano lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco mogących oddziaływać na środowisko, podczas gdy w Studium ich lokalizację dopuszczono. Odpryskiem tego naruszenia jest też zdaniem skarżącego naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. a także przepisów Konstytucji.
Zanim Sąd przejdzie do omówienia powyższego zarzutu, trzeba zreasumować prawne założenia relacji studium i planu w ogólności.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ( w wersji sprzed zmiany ustawy) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wedle zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Na tle tych oraz pozostałych zapisów ustawy stwierdzić należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będąc aktem prawa miejscowego, ale aktem polityki wewnętrznej gminy, służącym określeniu polityki przestrzennej gminy, ma charakter ogólny, wyznaczając podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r. II OSK 2728/21 LEX nr 3514961). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne ( wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. II OSK 1168/20 LEX nr 3585967, podobnie wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. II OSK 556/20 LEX nr 3515368 ). W ujęciu systemowym, w świetle art. 9 ust. 4 upzp, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno postrzegać się jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości ( wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. II OSK 132/22 LEX nr 3581296). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium ( wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. II OSK 3083/19 LEX nr 3242011).
Powracając na grunt niniejszej sprawy, celem sprawdzenia stopnia zaaplikowania powyższych wskazań, należy krótko zreasumować treść Studium i Planu w odniesieniu do terenu działek skarżącego.
Nie jest spornym, że nieruchomości w użytkowaniu wieczystym skarżącego z punktu widzenia Studium (tekst i rysunek Studium dostępne na stronie BIP Urzędu Gminy Chrzanów) - leżą na terenach AG – tereny aktywności gospodarczej.
Jednak wstępnie zauważenia wymaga, że najogólniej ujęty kierunek polityki przestrzennej Gminy w Studium postuluje zasadę zrównoważonego rozwoju, wedle której: zachowanie trwałości podstawowych procesów przyrodniczych i równowagi przyrodniczej, zintegrowane z procesami rozwoju społeczno-gospodarczego, dają równoważne szanse dostępu do środowiska obecnym, jak i przyszłym pokoleniom. W tym kontekście za priorytetowy kierunek rozwoju przestrzennego gminy Chrzanów uznaje się funkcje centrotwórcze w skali ponadlokalnej: usługową, w tym administracyjną, oświatową, kulturalną, opiekę zdrowotną i społeczną a także funkcje: mieszkaniową oraz produkcyjną, składową i usługową, głównie na północ od autostrady A4. Funkcja produkcyjna jest szczególnie interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy, bowiem znalazła swój odpowiednik w kontrolowanym Planie.
W ramach struktury przestrzennej gminy Chrzanów wydzielono w tekście Studium dwie strefy funkcjonalne: otwartą i zainwestowania. Podstawą ich wydzielenia jest stopień ich zagospodarowania oraz planowanego zagospodarowania. Strefy te wzajemnie przeplatają się. Strefy zainwestowania dotyczą głównie terenów zabudowanych, a w strefach otwartych zachowaniu istniejących walorów środowiska, powinno służyć kształtowanie właściwych proporcji oraz względnie równomiernego rozmieszczenia na terenie miasta i na terenach podmiejskich obszarów biologicznie czynnych oraz terenów biologicznie pasywnych tzn. intensywnie wykorzystywanych gospodarczo. Na tym ogólnym tle wydzielono m.in. tereny AG - aktywności gospodarczej, z podstawowym przeznaczeniem pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne, itp. Na terenach AG i AG2 dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana. Postuluje się stosowanie rozwiązań technicznych lub przestrzennych ograniczających negatywny wpływ na tereny sąsiednie. Na terenach AG1 dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana. Adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością jej odtworzenia oraz rozbudowy i przebudowy. Na terenach AG, AG1 i AG2 nie dopuszcza się lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. W zakresie usług i produkcji Studium określa:
( na terenach AG, zachowanie istniejących oraz możliwość lokalizacji nowych obiektów produkcyjnych i usługowych, magazynowo-składowych itp. z uwzględnieniem przepisów odrębnych;
( zakaz lokalizacji obiektów chowu i hodowli zwierząt;
( konieczność zabezpieczenia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych zgodnie z przepisami odrębnymi;
( tereny produkcyjne należy oddzielać od terenów zabudowy mieszkaniowej strefami zieleni izolacyjnej wydzielonymi z terenów produkcyjnych;
( niezbędne jest zachowanie wolnych od zabudowy i ogrodzeń pasów technologicznych o szerokości 3 m po obu brzegach rowów melioracyjnych, w celu sprawnego przeprowadzenia zabiegów konserwacyjnych.
Z rysunku Studium wynika, że tereny AG rozmieszczone są w dużym skupisku na terenie objętym przedmiotowym Planem, ale pojedyncze obszary AG występują na całym obszarze Gminy. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczono do realizacji na tych terenach przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana.
Nie ulega także wątpliwości, że Studium nie zajmowało się w sposób szczególny ( z punktu widzenia przyrodniczego) terenami objętymi Planem. W zakresie funkcjonowania środowiska przyrodniczego (w tym leśnej przestrzeni produkcyjnej) Studium bowiem ustala: ( wyeksponowanie w planach miejscowych systemu przyrodniczego gminy w skład którego wchodzą: tereny leśne, obszar obniżenia dolinnego rzeki Chechło, kanału Matylda i rzeki Luszówki wraz z ciekami zasilającymi, tereny rolnicze, zarośla, zadrzewienia i zakrzewienia, tereny zieleni urządzonej, tereny cmentarzy; ( zachowanie istniejących form ochrony przyrody: Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, pomników przyrody; ( powołanie nowych form ochrony przyrody – 9 użytków ekologicznych (część Wzgórza Grodzisko, część Wzgórza Żelatowa, fragment wąwozów lessowych w Pogorzycach, fragment północnych zboczy Kamionki Małej w Płazie, 2 fragmenty łąki trzęślicowej przy stawach na Kątach, brzeg lasu i pola (ekoton) na Wójtowej Górze, murawa kserotoniczna na zboczu Berłowej Góry, łąka trzęślicowa w sąsiedztwie torów kolejowych we wschodniej części Luszowic); ( wskazanie w planach miejscowych korytarzy ekologicznych i utrzymanie ich ciągłości, w szczególności na terenach zurbanizowanych; ( zachowanie istniejących terenów zwartych kompleksów leśnych bez możliwości zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne i wprowadzania nowej zabudowy. Tak więc na etapie Studium obszar objęty Planem nie był wyeksponowany jako istotny przyrodniczo.
Plan zaś dotyczy, jak wiadomo, "strefy specjalnej", albowiem jest uchwalony wyłącznie dla strefy przemysłowo – usługowej na terenie Chrzanowa, Balina i Luszowic. W Planie tym, działki skarżącego znajdują sią w terenie 14 PU z wyjątkiem części działki nr [...], która to część leży na terenie 3KDL. Zgodnie z § 18 ust. 1 Planu:
§ 18. 1. Dla terenów obiektów produkcji, usług, składów i magazynów, oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1PU do 17PU, ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: a) obiekty produkcyjne, b) bazy, składy i magazyny, c) obiekty produkcji energii z odnawialnych źródeł, w tym urządzenia o mocy przekraczającej 100 kW, wraz ze strefą ochronną, d) zabudowa usługowa, z zastrzeżeniem w pkt 3, e) garaże wielopoziomowe, garaże i parkingi w zespołach, f) obsługa komunikacji samochodowej: stacje paliw, stacje diagnostyczne, salony sprzedaży samochodów, warsztaty naprawcze, g) dodatkowo na terenie 14PU - ośrodek i tor doskonalenia techniki jazdy wraz z obiektami towarzyszącymi; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) miejsca do parkowania, b) dojazdy, dojścia, c) ciągi piesze, pieszo-rowerowe, rowerowe, d) infrastruktura techniczna, e) zieleń urządzona, zieleń urządzona o funkcji izolacyjnej; 3) zabudowa usługowa z wyłączeniem zabudowy, dla której w przepisach odrębnych zostały ustalone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.
Równocześnie w Planie w § 5 zostały ustalone następujące zakazy i nakazy:
§ 5. Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:
1) W obszarze objętym planem:
a) ustala się zakazy:
- lokalizacji zakładów i instalacji stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych w rozumieniu przepisów odrębnych,
- lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu: infrastruktury technicznej, dróg publicznych, linii kolejowych,
- zagospodarowania i użytkowania terenów w sposób stwarzający ponadnormatywne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń powietrza, wytwarzania hałasu i wibracji, emisji pola elektromagnetycznego, w tym lokalizacji i eksploatacji instalacji i urządzeń powodujących ponadnormatywną emisję substancji, energii;
b) ustala się dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem terenów: od 1MN do 4MN, od 1MNU do 4MNU, gdzie dopuszcza się wyłącznie inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej.
2) Dla doliny potoku Luszówka i rowu Balinianka w terenach: od 1RZL do 7RZL i od 14RZL do 16RZL, ustala się: a) zakaz, z zastrzeżeniem w lit.d: - lokalizacji budynków, - przekształcania i zasypywania, b) grodzenie w sąsiedztwie potoku z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu prawa wodnego określających odległości od linii brzegu, c) nakaz zachowania: ciągłości cieków i ich biologicznej obudowy, d) dopuszcza się prace związane z realizacją zabezpieczeń przeciwpowodziowych.
3) Dla zapewnienia ciągłości powiązań przyrodniczych oraz w celu neutralizowania sąsiedztwa zabudowy produkcyjnej w stosunku do innych funkcji, określa się strefy zieleni wyłączone z zainwestowania, których zasięg wskazano na rysunku planu, i ustala się: a) nakaz ich zachowania jako powierzchni biologicznie czynnej i zagospodarowania jako zieleni urządzonej o funkcji izolacyjnej, z zastrzeżeniem w lit. b, b) dopuszcza się: - powiązanie komunikacyjne terenu 1O z drogą publiczną zlokalizowaną przy wschodniej granicy planu poza obszarem opracowania, - zagospodarowanie stref w terenach: 1MNU, 2MNU i 1O, 9PU jako zieleni nieurządzonej;
4) Wskazuje się na rysunku planu: a) obszary o podwyższonych wartościach przyrodniczych i ustala się: - dla obszaru nr 1 – stanowiska pełnika europejskiego w Balinie dopuszczenie zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem kompensacji przyrodniczej zgodnie z przepisami odrębnymi, - dla obszaru nr 2 – nakaz zachowania torfowiska niskiego w Luszowicach-Piaski Małe, gdzie występuje stanowisko siedmiopalecznika błotnego, b) stanowisko owadów i ustala się nakaz zachowania jako powierzchni biologicznie czynnej, c) lokalizacje źródeł i ustala się nakaz ich zachowania.
Trzeba powiedzieć, jak wynika z oglądu rysunku Planu, że wymienione jako nakazane do zachowania doliny potoku Luszówka i rowu Balinianka, jak i obszar o podwyższonych wartościach przyrodniczych nr 2 – nie znajdują się w bliskim sąsiedztwie terenu 14 PU.
Przechodząc do analizy odpowiednich materiałów planistycznych, w celu odpowiedzi na pytanie, dlaczego uchwałodawca odstąpił od możliwości lokowania na terenie strefy produkcyjno usługowej przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, pomimo, że w uchwalonym rok wcześniej Studium taką możliwość dopuścił, należy zacząć od tekstu Planu, który został po raz pierwszy wyłożony (23.12.2021 – 24.01.2022, T.II, k. 679/). Otóż w tekście pierwotnym projektu fragment § 5 brzmiał następująco:
§ 5. Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:
1) W obszarze objętym planem ustala się zakazy:
a) lokalizacji zakładów i instalacji stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych w rozumieniu przepisów odrębnych,
b) lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem:
- terenów od 5PU do 17PU,
- inwestycji celu publicznego z zakresu: infrastruktury technicznej, dróg publicznych, linii kolejowych.
Niewątpliwie zatem takie przedsięwzięcia zostały dopuszczone w projekcie w terenach m.in. 14 PU.
Pierwszemu wyłożeniu tekstu Planu towarzyszyło wyłożenie Prognozy oddziaływania na środowisko (płyta z I wyłożeniem, T.II, k. 679). Prognoza wskazywała, że główny cel projektowanego planu to wprowadzenie (i utrzymanie) na przedmiotowym obszarze terenów obiektów produkcji, usług, składów i magazynów, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz terenów zabudowy usługowej a także terenu zakładu termicznego przekształcania odpadów i terenów infrastruktury technicznej. Ponadto na przedmiotowym terenie utrzymuje się i rozwija tereny komunikacji (drogi publiczne, wewnętrzne, tereny kolei). Istotnym zamierzeniem w projekcie planu jest utrzymanie terenów zieleni i wód w postaci terenu ogrodów działkowych, terenów trwałych użytków zielonych i zadrzewień oraz tereny wód powierzchniowych.
Jak wiadomo, co podkreślono w Prognozie, opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko ma na celu ustalenie, jak zapisy projektowanego planu mogą wpływać negatywnie na środowisko. Zapisy przedstawione w prognozie mają na celu wykluczyć lub zminimalizować negatywny wpływ proponowanych zmian lub inwestycji na środowisko przyrodnicze.
Prognoza na str. 18 przytaczała proponowane brzmienie § 5 takie, jak w projekcie Planu do I wyłożenia. Biorąc pod uwagę także i ten aspekt, Prognoza w końcowych fragmentach konkludowała: "Mając na względzie obecny stan środowiska przyrodniczego przedmiotowego terenu, jego przekształcenie antropogeniczne, jak również uwzględniając ograniczenia uwzględnione w zapisach planu oraz przepisach odrębnych należy stwierdzić, iż realizacja planu w granicach przedmiotowego terenu będzie związana z średnim / istotnym oddziaływaniem na środowisko przyrodnicze".
W efekcie stwierdzić należy, że Prognoza formułując powyższy wniosek miała na uwadze, że na terenach od 5 PU do 17 PU przewiduje się funkcjonowanie przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko.
Po pierwszym wyłożeniu zgłoszono 196 uwag do projektu Planu oraz 199 uwag do Prognozy oddziaływania na środowisko. Co do uwag do Planu, w niewielkim zakresie dotyczyły one wniosków o zmianę przeznaczenia terenów, sprzeciwu przeciwko budowie spalarni śmieci ( określonej w Planie jako przedsięwzięcie potencjalnie oddziaływujące na środowisko), lecz w większości były to jednobrzmiące pisma sprzeciwiające się uchwaleniu Planu w ogólności jako niezgodnego z Konstytucją RP, dokumentami dotyczącymi ochrony środowiska dla województwa małopolskiego oraz Powiatu Chrzanowskiego i podkreślających brak w Prognozie siedlisk gatunków chronionych oraz nieuwzględnienie autorskiej koncepcji korytarzy ekologicznych ( T.II, k. 862-974 i T.III k. 984-1060).
W konsekwencji projekt został zmieniony, między innymi poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco mogących oddziaływać na środowisko.
Natomiast nie uwzględniono żadnej z uwag dotyczącej Prognozy oddziaływania na środowisko, która została uznana za dokument w pełni prawidłowy.
Po drugim wyłożeniu projektu Planu /T.IV, k. 1659/ w zmienionej wersji, wniesiono 106 uwag /T.IV, k. 1728-1859/. Uwagi głównie dotyczyły ponownego sprzeciwu co do planowanego rozwoju terenów produkcyjno – usługowych i lokalizacji spalarni odpadów. W zdecydowanej większości nie zostały one uwzględnione i Plan został uchwalony. Co do Prognozy, to jej ostateczna wersja nie różniła się w sposób znaczący od pierwotnej /T.IV, k. 1874/. W szczególności zwraca uwagę, że w finalnych wnioskach zamieszczono zapis: "Mając na względzie obecny stan środowiska przyrodniczego przedmiotowego terenu, jego przekształcenie antropogeniczne, jak również uwzględniając ograniczenia uwzględnione w zapisach planu oraz przepisach odrębnych należy stwierdzić, iż realizacja planu w granicach przedmiotowego terenu będzie związana z średnim / istotnym oddziaływaniem na środowisko przyrodnicze". Łatwo zauważyć, że przytoczony wniosek Prognozy nie różnił się od tego zamieszczonego w wersji pierwotnej.
W aktach planistycznych widnieje nadto dokument będący podsumowaniem Planu /T.V, k. 2057/. W odniesieniu do zagadnienia będącego przedmiotem skargi, czyli zmiany Planu poprzez zakaz przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko – wskazano tam przyczynę zamieszczenia tego zakazu. Mianowicie napisano, że nastąpiło to w wyniku częściowego uwzględnienia uwag, dodajmy, po I wyłożeniu. /k.2062/.
Przechodząc teraz do rozpoznania podstawowego zarzutu skargi, a to sprzeczności Planu ze Studium, należy wskazać, że Sąd inaczej postrzega tę zależność, niż to czyni skarżący. W ocenie Sądu mniej istotna jest tutaj semantyka słowna przy zestawieniu tekstu Studium i Planu ( "dopuszcza się", "zakazuje się"); Większą wagę należy przypisać elementowi kształtowania przestrzeni i w tym kontekście realizacji założeń Studium, nie będących koniecznie realizacją "jeden do jeden". Studium nie zakładało przecież, że wszędzie na terenach AG mają być lokowane przedsięwzięcia, o których mowa, czy też, że będą tam lokowane obligatoryjnie. Studium założyło tu pewne dozwolenie, czyli pewną przestrzeń dla decyzji planistycznej. Jednakże nie całkowicie dowolną. Mianowicie w ocenie Sądu, na tle zapisu Studium, całkowity zakaz takich przedsięwzięć na konkretnych terenach (pamiętajmy, że Studium wytycza jedynie ogólną politykę dla całego regionu) – mógł mieć miejsce, pod warunkiem wszakże, że znalazłby jakieś uzasadnienie ("dlaczego nie tutaj").
Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostało to w sposób należyty uzasadnione. Powołanie się na uwagi złożone przez mieszkańców jest niewątpliwie powodem prawdziwym, ale nie wyjaśniającym nadal zajętego stanowiska. Jeśli by bowiem podsumować uwagi po I i II wyłożeniu projektu planu, to w istocie protesty dotyczyły w swojej masie pomysłu rozwoju produkcji na terenach Planu, a przede wszystkim lokalizacji spalarni. Czyli w istocie w większości dotyczyły one samego pomysłu utworzenia strefy produkcyjnej na tych terenach. Biorąc pod uwagę cel Planu – utworzenia właśnie strefy produkcyjno – usługowej i zapisy Studium, prezentowane wyjaśnienie nie jest wystarczające. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy najistotniejszy z tego punktu widzenia dokument, czyli Prognoza oddziaływania na środowisko, wskazywała identyczny wniosek co do prognozowanego oddziaływania Planu, zarówno przed zmianą zapisu § 5, jak i po jego zmianie, co wyżej wskazano. Nie sposób w tym kontekście nie dostrzec, że w procedurze nie uwzględniono żadnych uwag co do wspomnianej prognozy, a więc w istocie zaakceptowano, że z punktu widzenia stanu środowiska kwestia istnienia bądź nie przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko w tym przypadku nie jest znacząca.
Z tego względu w ocenie Sądu wprowadzenie na terenie Planu całkowitego zakazu takich przedsięwzięć nastąpiło bez przekonywującego uzasadnienia, co w świetle Studium prowadzi do wniosku o bezzasadnym pozbawieniu skarżącego takiej możliwości na jego działkach położonych w terenie 14 PU. Innymi słowy, wyeliminowanie w Planie możliwości wskazanej w Studium dla danego terenu bez dostatecznego uzasadnienia stanowi naruszenie zasad sporządzania Planu w sposób istotny, identyfikowane jako nadużycie władztwa planistycznego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności inkryminowanego zapisu (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16 LEX nr 2447153). Ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.
Jak to już wskazano, ograniczenie Planu w stosunku do Studium poprzez wprowadzenie omawianego zakazu, nastąpiło bez dostatecznego uzasadnienia - w strefie, która została stworzona dla produkcji i usług.
Należy końcowo zauważyć, że rozstrzygnięcie dotyczące stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie ram zakreślonych przez interes prawny skarżącego, a więc dotyczyć jedynie nieruchomości będących w jego użytkowaniu wieczystym. Stąd oddalenie skargi w pozostałym zakresie ( art. 151 p.p.s.a.).
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.