II SA/Kr 312/23

II SA/Kr 312/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skarg R. Ł., P. K., M. Ł. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/576/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargi R. Ł., M. Ł. i R. Ł.; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza na rzecz skarżącego P. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-2/6730.2/690/2022 z 29 stycznia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku B[...] sp. z o.o. K., pn.: "Budowa do 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...], [...], [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) obr. 56 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie" - działając na podstawie art. 59 ust.1, art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "u.p.z.p."), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 164.1558, dalej "rozporządzenie"). Uzasadniając swoją decyzję, organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, ustalony stan faktyczny i prawny miarodajny dla rozpatrywanego wniosku. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 11 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 cyt. u.p.z.p. Wskazano na prawne wymogi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, którymi są m.in. łączne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji wskazał na sporządzenie projektu decyzji i przeprowadzoną analizę urbanistyczno- architektoniczną, uprawnioną do sporządzania tych dokumentów. Omówiono pozyskane w przedmiocie wnioskowanej inwestycji tzw. milczące uzgodnienie projektu decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 22.10.2021 r. w zakresie ochrony środowiska; w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 29.10.2021 r. w zakresie ochrony powietrza; Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 21.10.2021 r. w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym i ochroną konserwatorską. Pozyskano także opinię Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 13.05.2022 r., oraz Uchwałę Rady Dzielnicy XII Bieżanów-Prokocim Miasta Krakowa z dnia 09.11.2021 r. opiniujące wnioskowaną inwestycję.
Podkreślono, że w przepisy ustawy planistycznej nie wymagają pozyskania zgody współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości na wydanie decyzji WZ. Prowadzone postępowanie dostarczyło wymaganych prawem opinii i uzgodnień pozwalających uznać zamierzenie inwestycyjne Spółki za kontynuujące istniejący ład przestrzenny, parametry i wskaźniki dotychczas zrealizowanej zabudowy, spełnia ono również warunki ochrony interesów osób trzecich, m. in. w zakresie stosunków wodnych, zakaz zmiany ukształtowania terenu, zacieniania sąsiednich budynków. Inwestycja posiada wymagany dostęp do drogi publicznej. Nie wymaga natomiast pozyskania decyzji środowiskowej, gdyż nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2 oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000 zał. Nr 4.
Odwołanie od decyzji I instancji złożył P. K., wnosząc o uchylenie jej w całości. Odwołujący się zarzuca naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.z.p., § 3-9 rozporządzenia w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3.10.2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiskowa oraz ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. z 2020 r., poz. 283 dalej "ustawa środowiskowa") oraz zasad postępowania administracyjnego i przepisów art. 75 ,77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Równocześnie wniósł o uznanie za strony postępowania właścicieli działek, wszystkie w obr. 56 Kraków - Podgórze nr [...], nr [...] i [...], nr [...] nr [...], nr [...] i [...]. Jego zdaniem niniejsza sprawa jest fragmentem większego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla działek położonych w bliskim sąsiedztwie i kilku innych postępowań przy ul. [...], [...] w Krakowie, w związku z czym powinny zostać rozpatrzone łącznie, gdyż dotyczą de facto jednego większego obszaru. Już dotychczas wybudowane budynki wielorodzinne mają negatywny wpływ na działki sąsiednie domów jednorodzinnych, zaś ewentualne kolejne budynki wielorodzinne ten stan rzeczy tylko pogorszą. Strona obawia się zacienienia i zalewania domów jednorodzinnych i działek. Podkreśla, że jest to teren trudny hydrologicznie wymagający odwodnienia. Odwołujący się zarzuca błędnie wykonaną analizę w zakresie ustalenia frontu działki oraz wyznaczenia obszaru analizowanego. Strona podnosi, że wskazany jako front inwestycji 195 m odcinek od ul. [...] jest nieaktualny i błędny. Znajduje się bowiem w znacznej odległości od tej ulicy, a ponadto będzie dostępny po realizacji decyzji ZRiD. Podkreślono także, że inwestycja posiada dostęp bezpośredni tylko do ul. [...] .
Ustalone parametry dla budowy projektowanych czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych są zbyt wysokie. Planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w znaczny sposób przekracza gabaryty zabudowy jednorodzinnej, co powoduje zaburzenie zastanego w tym układu urbanistycznego, oraz narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", powstanie zbyt dużo dróg, lamp oświetlających osiedle, dużo parkingów naziemnych, hałas, ruch samochodowy, spaliny. Zdaniem Odwołującego właściwa i dopuszczalna dla tego terenu jest tylko kontynuacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Załączono do odwołania opinię z grudnia 2021 r sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego - biegłego sądowego A. R. wskazująca na podniesione w odwołaniu problemy zaburzenia przez planowana inwestycję zastanego ładu przestrzennego , dobrego sąsiedztwa.
Kolejny zarzut odwołania dotyczył braku dostępu do drogi publicznej wymaganego przepisami prawa, a w każdym razie zdaniem Odwołującego nie przedłożono stosownej umowy na jej realizację. Kolejny problem powstaje z zagrożeniem dla cennego przyrodniczo terenu, w tym drzew i krzewów. Strona podnosi także niedopuszczalność pozwolenia na zmianę ukształtowania terenu czy podniesienia terenu.
Koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych kolejnych nowych budynków mieszkaniowych jest przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego zamierzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dla do uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istotnym jest zgodność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi. Tymczasem wymagana decyzja nie została przedłożona przed wydaniem skarżonej decyzji pomimo, iż dotyczy obszaru o powierzchni 4,83 ha, a więc dla którego ustawowo wymagana jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych (duś).
Strona podkreśla okoliczność, iż inwestycja objęta wnioskiem niewątpliwie stanowi część większego przedsięwzięcia pod nazwą O. T., obejmującego obszar o łącznej wielkości przekraczającej 4 ha. Cała inwestycja została podzielona, celowo złożono oddzielne wnioski o ustalenie warunków zabudowy podzielone by każde z nich osobna nie stanowiły przedsięwzięć mogących potencjalnie wpływać na środowisko. Służy temu zdaniem odwołującego także dokonana zmiana osoby Inwestora ze spółki T[...] spółka z ograniczoną działalnością spółka komandytowa na spółkę B[...] sp. z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 grudnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/576/2022, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium odnosząc się do wniosku o uznanie za strony postępowania właścicieli działek wskazanych w odwołaniu, podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało za stronę P. K., właściciela działki nr [...] obr. 56, który jest bezpośrednim sąsiadem terenu inwestycji, nie przyznając tego prawa pozostałym właścicielom wskazanych nieruchomości.
Przechodząc do meritum, Kolegium podniosło, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczne - urbanistycznej, jego granice wyznaczając go w oparciu o zapisy art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. Front działki wyznaczono od strony północnej tj. od drogi objętej decyzją ZRiD nr 28/6740.4/2019 wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa. Droga ta częściowo już została zrealizowana. Posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Jako działki sąsiednie, zabudowane i dostępne z tej samej drogi wskazano działki nr [...], [...] i [...] obr. 56 Podgórze. Wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Jego granice zostały zaznaczone na części graficznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowych, jako odcinek długości ok. 80 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli ok. 240 m.
Teren inwestycji znajduje się w południowo - wschodniej części Krakowa, częściowo objętej m.p.z.p. obszar P. A., znajduje się rejonie ul. [...], [...]. Funkcją zabudowy sąsiedniej jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i wewnętrzne. Wnioskowana inwestycja będzie więc kontynuować zastaną funkcję.
W analizie dokonano charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Nie jest sporne, iż działka wskazana jako teren inwestycji zlokalizowana jest w obszarze zarówno zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej, zabudowy usługowej obiektów infrastruktury technicznej, oraz dróg publicznych i wewnętrznych. Teren inwestycji posiada dostęp do dróg publicznych ul. [...] i [...].
Spełniona została przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. zawierająca wymogi względem istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Są one wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia nieprzekraczalną linie zabudowy w północnej granicy działek Inwestora nr [...], [...] obr. 56. Stanowi ona kontynuację linii istniejącej zabudowy budynku nr [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] , [...], [...]. Ustalono dodatkowo warunki zachowania zgodności usytuowania od zewnętrznej krawędzi jezdni z opinią ZDMK z 20.10.2921 r. (dotyczy on także części podziemnych budynku) oraz warunek lokalizacji obiektów zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzania i zatwierdzania projektu budowlanego dot. odległości od granic z innymi nieruchomościami, oraz infrastruktury technicznej.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (0,52 ha) ustalono na poziomie od 21% do 24 %, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że wskaźniki zabudowy w terenie analizowanym są zróżnicowane, co szczegółowo uwidoczniono w zestawieniu wskaźników dla poszczególnych działek. Konkludując stwierdzono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym dla zabudowy zgodnej z wnioskowaną funkcją wynosi ok. 21% zaś zabudowa wielorodzinna sąsiadująca posiada wskaźnik od 24 % do 26%. W stosunku do wnioskowanego przez spółkę wskaźnika 27% do 30% ustalony parametr został obniżony ze względu na zastany kontekst przestrzenny (niższe budynki mieszkaniowe, jednorodzinne w sąsiedztwie). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 50%. Wysokość wskaźnika jest zgodna z opinią Wydz. Kształtowania Środowiska UMK z 22.10.2021 r .
Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla każdego budynku wyznaczono w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia od 19 m (w sąsiedztwie działki nr [...] ) - zabudowy jednorodzinnej do 29 m w sąsiedztwie budynków wielomieszkaniowych po wschodniej i północnej stronie.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do górnej krawędzi głównej attyki wyznaczono w oparciu o przepis § 7ust. 4 rozporządzenia zgodnie z wynikami analizy w części zachodniej na poziomie od 9 -10 m (tak m.in. wysokość budynku na działce nr [...] mierzonym od poziomu terenie istniejącego, zaś przy zastosowaniu dachu zielonego intensywnego wysokość attyki została wyznaczona na poziomie 11m, w pozostałej części terenu wyznaczono omawiany parametr na poziomie 11-13 m mierzonym od poziomu terenie istniejącego. Granicą pomiędzy częścią wschodnią i pozostałą częścią działki budowalnej jest wschodnia granica dz. nr [...]. Teren przeznaczony pod inwestycje kubaturową obejmuje obszar o aktualnych rzędnych terenowych w przedziale od 212, 65 n.m.p.m w części NE do od 215, 16 n.m.p.m w części SW terenu inwestycji (wg. opinii WKŚ UMK z 22.10.2021) natomiast w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych nr [...] rzędne terenu wynoszą odpowiednio od ok.213 ,0 n.m.p.m do 213,3 n.m.p.m i od ok.213 ,8 n.m.p.m do 214,34 n.m.p.m.
Ustosunkowując się do szczegółowych zarzutów odwołania wyjaśniono, iż ustalony dla projektowanych budynków parametr wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych został opracowany w sposób zróżnicowany przy uwzględnieniu i w nawiązaniu do zastanych poziomów tego parametru istniejącej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.
Ustalono kształt dachu jako płaski z attyką, z dopuszczeniem dachu zielonego intensywnego zwiększającego budynków w części zachodniej max. do 11m. Określono także szczegółowe warunki dla dachu zielonego intensywnego.
Kolegium podkreśliło, że w analizowanej decyzji odniesiono się przy ustalaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy do: górnej krawędzi attyki głównej.
Podsumowując, zdaniem Kolegium sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczną jest poprawna, a dokonane ustalenia pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczne - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach.
Decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa - art. 53 ust. 4 pkt 5 , 10 i 10a uzgodnienia i opinie.
Wbrew podnoszonym zarzutom odwołania kwestia obowiązku pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została jednoznacznie i dostatecznie wyjaśniona w opinii Wydz. Kształtowania Środowiska UMK z 21.10.2021 r w zakresie ochrony środowiska . Przedstawiona organowi do zaopiniowania wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania i pozyskania decyzji środowiskowej. Teren inwestycji nie leży w obszarach objętych formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody.
Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. K. zawarł tożsame zarzuty, co w swoim odwołaniu od decyzji I instancji (bardzo szczegółowo opisane powyżej). Przypominając najważniejsze kwestie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p., § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej: poprzez brak wymaganej przepisami, w okolicznościach faktycznych sprawy czyli budowy de facto osiedla mieszkaniowego na obszarze przewyższającym 4 ha, decyzji środowiskowej, brak dostępu do drogi publicznej, naruszenie ładu przestrzennego (budowa budynków wielomieszkaniowych w pobliżu budynków mieszkalnych jednorodzinnych), błędną analizę urbanistyczno - architektoniczna w zakresie wielkości frontu obszaru, wadliwe wyznaczenie parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji, szerokości elewacji frontowej. Skarżący podniósł również naruszenie zasad postępowania administracyjnego i przepisów art. 10 k.p.a. poprzez: brak stosownego zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania w tym o uwzględnienie w treści decyzji zapisów dotyczących ochrony stosunków wodnych w kontekście budowy garaży podziemnych i braku zapisów nakładających na Inwestora obowiązki wykonania inwestycji w sposób nienaruszający stosunków wodnych (w tym wód podziemnych), zagospodarowania wód opadowych na terenie inwestycji w taki sposób, aby nie naruszały stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zapewnienia ochrony wód, jak i zagrożenia dla cennego przyrodniczo terenu, w tym drzew i krzewów. Strona wskazuje także na okoliczność, iż inwestycja objęta wnioskiem niewątpliwie stanowi część większego przedsięwzięcia pod nazwą O. T., obejmującego obszar o łącznej wielkości przekraczającej 4 ha, celowo podzielonego, by obejść wymóg uzyskania decyzji ŚU. Skarżący wnosi o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skargę na przedmiotową decyzję SKO złożyli także: R. Ł., M. Ł. i R. Ł.. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji, uznanie ich za stronę postępowania. Podają, że są właścicielami działek nr [...], [...] i współwłaścicielem dz. nr [...] obr. 56 j. ewid Podgórze i przy ul. [...], które wchodzą w skład obszaru analizowanego. Realizacja inwestycji będzie miała wpływ na możliwość zagospodarowania przez skarżących ich nieruchomości, wspólny dostęp do drogi publicznej, warunki hydrologiczne, emisję hałasu, wibracji. Skarżący podnoszą w związku z tym brak zabezpieczenia ich interesów.
Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W niniejszej sprawie na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze II SA/Kr 639/23 (skarga M. Ł. i R. Ł. na decyzję SKO w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. SKO.ZP/415/576/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) oraz sprawy o sygnaturze II SA/Kr 314/23 (skarga P. K. na decyzję SKO w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. SKO.ZP/415/576/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Sprawy te poprowadzone zostały pod sygnaturą II SA/Kr 312/23.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.
Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Cechami tak rozumianego "interesu prawnego" jest to, że jest on indywidualny, rzeczywisty, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Interes prawny musi być odróżniony od interesu faktycznego, który powyższych cech nie posiada. W kontekście wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy wskazuje się, że właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Nie ma przy tym jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak WSA w Rzeszowie, wyrok z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 61/23).
Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.
Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozporządzenie zostało zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. Jednak zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak wynika z przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.
Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dnia 1 lutego 2021 r. (k. 1, tom 1 administracyjnych akt sprawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, co Sąd miał na uwadze rozpoznając niniejszą sprawę.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skarg R. Ł., M. Ł. i R. Ł.. Poza sporem jest, ze działki tych skarżących [...] [...], [...] i [...]) znajdowały się w obszarze analizowanym, a interes prawny tych skarżących opierał się na normie prawa materialnego t.j. art. 140 k.c. Nie budzi także wątpliwości, że w/w skarżący nie byli stronami postępowania przed organem I i II instancji. W skargach wykazywali oni, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wpłynęłoby na "potencjalną przyszłą możliwość" ich zagospodarowania (s. 3 skargi R. Ł. oraz s. 3 uzupełnienia skargi M. i R. Ł.). Skarżący wskazują, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego będzie miała wpływ na ustalenie parametrów budynków, które miałyby być realizowane na działkach skarżących. Działki skarżących są niezabudowane w odległości około 60 m od terenu inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że skarżący posiadają interes faktyczny rozumiany w ten sposób, że dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu w niedalekim sąsiedztwie ich działek. Jednakże interes ten jest jak sami skarżący wskazują potencjalny. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego miałaby wpływ na ustalenie parametrów budynków, które skarżący zamierzają zrealizować na swoich niezabudowanych działkach. W ocenie tut. Sądu jest to interes potencjalny, a w konsekwencji nie ma charakteru interesu prawnego, lecz faktyczny. Natomiast gdyby realizacja zamierzenia inwestycyjnego miała zagrozić realizacji inwestycji na działkach skarżących (np. wskutek ustalonych parametrów w pozwoleniu na budowę) zacieniałaby działki skarżących, ograniczała możliwość zabudowy rozważać można byłoby ich interes prawny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (czyli na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego). Z uwagi na fakt, że skarżący R. Ł., M. Ł. i R. Ł. nie wykazali interesu prawnego, lecz jedynie interes faktyczny, ich skargi zostały oddalone.
Sąd uznał natomiast za zasadną skargę P. K. i podnoszone w niej zarzuty podzielił. Pan P. K. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], dz. nr [...] obr. 56 Kraków Podgórze, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i był stroną postępowania w I, jak i II instancji. Dlatego też jego interes prawny nie budzi wątpliwości.
Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wątpliwości Sądu wzbudziło określenie nazwy inwestycji t.j. "budowa do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Takie określenie tematu inwestycji wymaga szczególnego podejścia w ramach ustalania cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, takich chociażby jak wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy ilość miejsc parkingowych. Dokładna liczba budynków wprost determinuje te ustalenia. W ocenie tut. Sądu ten warunkowy charakter tematu inwestycji (wszak może powstać jeden, dwa, trzy lub cztery budynki) nie znalazł dostatecznego uwzględnienia w określeniu cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, o czym będzie mowa poniżej.
W dalszej kolejności Sąd zbadał, czy prawidłowo została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, bowiem stanowi ona istotny dowód w sprawie i zwykle determinuje ustalenia organów, pokazuje bowiem, jaki jest zastany w terenie ład przestrzenny. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że planowana inwestycja wprowadza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co prawda występuje tożsamość funkcji, jednak oba rodzaje zabudowy odbiegają od siebie pod względem cech, wskaźników i parametrów zabudowy. Logiczną konsekwencją takiego zagospodarowania jest jego uwzględnienie w analizie.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w niniejszej sprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. przez osobę uprawnioną B. N., nr [...]). W ocenie Sądu w analizie brak jest wyczerpującego uzasadnienia dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Ogólnie wskazano jedynie, że front działki zmierzono od strony północnej, od której odbywa się wjazd t.j. od strony drogi objętej decyzją ZRiD, częściowo już zrealizowanej. Dalej wskazano, że w tak wyznaczonym obszarze znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. Nie wskazano w uzasadnieniu obszaru analizowanego ile wynosi szerokość frontu działki oraz czy obszar wyznaczono dokładnie jako trzykrotna szerokość frontu działki, co wobec nieregularnego kształtu terenu inwestycji i wysunięcia krańca północno-wschodniego nie pozostaje bez znaczenia.
W ocenie Sądu analiza jest mało przejrzysta, zwłaszcza jeśli chodzi o zobrazowanie poszczególnych wskaźników i parametrów. Zamieszczone mapki nie są czytelne. Mimo, że w analizie wskazuje się na zróżnicowanie w obszarze analizowanym wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości próżno szukać w analizie szerszego uzasadnienia dla wyznaczenia poszczególnych wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. W istocie powielają one ustalenia wynikające z zaleceń zespołu urbanistyczno-architektonicznego z dnia 13 maja 2022 r. (a zatem sprzed sporządzenia analizy). W kwestii funkcjonowania zespołu urbanistyczno-architektonicznego wypowiadał się tut. Sądu w wielu orzeczeniach. Wynika z nich, że zalecenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego polegające na akceptacji i formułowaniu zaleceń do opracowanych analiz urbanistyczno - architektonicznych, naruszają kompetencje organu uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna obejmująca analizę funkcji, cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu w zakresie warunków, umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została w istocie sporządzona przez Zespół Urbanistyczno- Architektoniczny, który nie jest organem uprawnionym do sporządzenia takiej analizy. Znane są tut. Sądowi poglądy judykatury, wedle których w pewnych okolicznościach rola, jaką w danej sprawie pełni Zespół skutkować może uznaniem wadliwości decyzji. Będzie tak w szczególności w sytuacji, gdy idąca w ślad za opinią zespołu analiza pozostaje w sprzeczności z zastanym zagospodarowaniem terenu. Jeśli zatem analiza urbanistyczna jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń, to koincydencja ustaleń Zespołu Urbanistycznego i wyników analizy nie powinna mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie takiej analizy. Inaczej jest w sytuacji, gdy taka koincydencja zachodzi przy jednoczesnej wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wówczas zarzut dotyczący roli Zespołu Urbanistycznego w określeniu cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinien skłonić do bardzie skrupulatnego badania prawidłowości wyznaczenia cech, wskaźników i cech nowej zabudowy. Jeśli znajdują one oparcie li tylko w zaleceniach Zespołu, to decyzja taka jest wadliwa. W ocenie tut. Sądu ta ostatnia sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje sposób, w jaki zostały ustalone wskaźniki i parametry dla przedmiotowej zabudowy.
Odnosząc się do prawidłowości wyznaczenia wskaźników i parametrów Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczono w przedziale od 21 % do 24 %. W uzasadnieniu (załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji) wskazano, że "z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia t.j. na podstawie analizy tej wielkości z obszaru analizowanego, z uwagi na kontekst przestrzenny bliskiego i dalszego sąsiedztwa oraz wniosek inwestora". W ocenie Sądu mając na uwadze analizę oraz właśnie kontekst przestrzenny nie wykazano w przedmiotowej sprawie podstaw do wyznaczenia wskaźnika w przedziale od 21 % do 24 %. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna oraz wielorodzinna, a średni wskaźnik wynosi 21 % to te uwarunkowania wskazują raczej na konieczność obniżenia (nawiązania do mniejszych parametrów zabudowy jednorodzinnej) niźli jego podwyższenia powyżej średniej. Ponieważ jednak w analizie, jak i w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji, brak jest w istocie uzasadnienia (sam fakt nawiązania do zabudowy wielorodzinnej z pominięciem zabudowy jednorodzinnej w ocenie Sądu takiego uzasadnienia nie stanowi) uznać należy, że wskaźnik ten został wyznaczony z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy nie wykazano, że istnieją podstawy ku temu, aby wyznaczyć wskaźnik na zasadzie odstępstwa od § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wielokrotnie bowiem podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek inwestora nie stanowi wystarczającego uzasadnienia w takiej sytuacji.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony w przedziale od 19 do 29 m dla każdej z nadziemnych brył. W analizie oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wskazano, że elewacja frontowa o szerokości 19 m nawiązuje do szerokości elewacji budynku jednorodzinnego, a szerokość 29 m nawiązuje do szerokości elewacji budynków wielorodzinnych. Przy czym średnia z obszaru analizowanego wynosi 15 m. W ocenie Sądu taki sposób wyznaczenia parametru szerokości jest zupełnie niezrozumiały. Po pierwsze uwagę zwraca duża rozpiętość przedziału (10 m), co w ocenie Sądu sprawia, iż trudno stwierdzić, że parametr ten został wyznaczony w sposób konkretny, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę temat inwestycji, t.j. budowa do czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Uzasadniając wyznaczenie tego wskaźnika w analizie, jak i w wynikach analizy odwołano się do "kontekstu przestrzennego", gdy tymczasem w ocenie Sądu kontekst ten został całkowicie pominięty, a to sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (nie tylko jednego budynku na działce [...] o szerokości 19 m, ale innych budynków o szerokości mniejszej) oraz okoliczność, że średni parametr szerokości wynosi 15 m, jest zatem sporo niższy niż minimalny wyznaczony przez organ. W ocenie Sądu uznać zatem należy, że wskaźnik ten został wyznaczony z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy nie wykazano, że istnieją podstawy ku temu, aby wyznaczyć wskaźnik na zasadzie odstępstwa od § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się jednak na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w części zachodniej terenu objętego wnioskiem wyznaczono na poziomie od 9 do 10 m, przy czym w przypadku zastosowania dachu zielonego intensywnego wysokość ta może ulec zwiększeniu do 11 m. Natomiast pozostałej części terenu objętego wnioskiem od 11 m do 13 m mierzonego od poziomu terenu istniejącego. Na załączniku graficznym zaznaczono orientacyjne oznaczenie terenu, dla którego wyznaczono wysokość attyki na poziomie od 11 m do 13 m. W ocenie Sądu parametr wysokości nie został wyznaczony w sposób czytelny. Po pierwsze, temat inwestycji obejmuje budowę do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji nie wynika, czy w części zachodniej będą budynki niższe od 9 do 10 m, ewentualnie warunkowo 11 m, a w pozostałej części wyższe, czy może bryłę każdego budynku będzie cechowała zróżnicowana wysokość (wznosząca w części zachodniej). Ponadto ani w analizie, ani w warunkach zabudowy czy też wynikach analizy nie odniesiono się do kwestii wyższych rzędnych terenu w części południowo-zachodniej (ok. 215 m.n.p.m.), dla której przewidziano wysokość w przedziale od 11 do 13m, co jak słusznie zwracają uwagę skarżący, będzie potęgowało odbiór wysokości budynku. W ocenie Sądu parametr wysokości został wyznaczony w sposób nieprzejrzysty i nie mający oparcia w analizie, a co za tym idzie sprzeczny z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W analizie wskazano, że teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] i ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 358/20). W analizie nie sprecyzowano formy dostępu pośredniego (czy ma to być droga wewnętrzna, czy ustanowiona służebność). Natomiast w aktach sprawy zalega opinia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. (k. 177 administracyjnych akt sprawy), z której wynika, że dostęp istnieje przez drogę objętą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 19 grudnia 2019 r., której po zrealizowaniu zostanie nadany status drogi publicznej. Określono także warunki, niezbędne do wpisania w decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja inwestycji wymaga najpóźniej na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podpisania z ZDMK stosownej inwestycji na realizację inwestycji drogowej. Jakkolwiek nie można w tym stanie faktycznym i prawnym wykluczyć, że rzeczywiście teren inwestycji posiada dostęp pośredni do drogi publicznej, niemniej jednak ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wykazano że tak określony dostęp odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Oprócz zarzutów dotyczących prawidłowości wyznaczenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, które Sąd podzielił powyżej, w skardze znalazł się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.), to jest z naruszeniem obowiązku sporządzenia oceny odziaływania inwestycji na środowisko.
Formalnie rzecz biorąc wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 1 lutego 2021 r. obejmował zamierzenie inwestycyjne, dla którego – z uwagi na jego rozmiary – nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Takie też było stanowisko w sprawie Wydziału Kształtowania Środowiska. Jednak z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym przedłożonych wraz ze skargą wynika, że planowane zamierzenie jest częścią większego zamierzenia inwestycyjnego, które od początku realizacji inwestycji w tym terenie było określane jako "O. T." . Wiadomo, że tereny objęte wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były wyszczególnione w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 grudnia 2016 r. znak WS-04.6220.39.2016. MP o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach niektórych budynków 16 budynków stanowiących do 22 segmentów nadziemnych wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu. W skardze postawiono ważki zarzut, że celowo dokonano podziału planowanej inwestycji na kilka mniejszych, aby uniknąć wymogu przedłożenia aktualnej i adekwatnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zamiarem ustawodawcy jest wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia, jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów (tak wyrok WSA w Poznaniu z 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 38/21). Skoro ustawodawca nakazuje kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie przedsięwzięcia powiązane technologicznie także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, to tym bardziej dotyczy to przedsięwzięć realizowanych przez jeden podmiot. (wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2022 r. II SA/Po 186/22). Przepis art. 3 pkt 13 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pozwala na potraktowanie różnych przedsięwzięć jako jedno nawet wtedy, gdy prowadzone są przez dwa różne podmioty; warunkiem jest istnienie powiązań technologicznych miedzy nimi. (wyrok WSA w Lublinie z 2 lipca 2019 r., II SA/Lu 259/19). Sąd orzekający w niniejszym składzie poglądy te podziela. Osiedle mieszkaniowe wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu stanowi funkcjonalnie i technologicznie powiązaną całość. Organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie całkowicie pominęły okoliczność, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest częścią większego przedsięwzięcia, obejmującego przekształcenie terenu w sumie ponad 4 ha, dla którego pierwotnie w w/w decyzji środowiskowej określono warunki, które powinny zostać uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy (k. 321 administracyjnych akt sprawy). Dotyczyło to m.in. ilości budynków, które mogą być wybudowane. Skoro pierwotnie m.in. dla części terenu inwestycji obowiązywała decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia organ powinien był z urzędu wyjaśnić, w jakim związku pozostaje planowane zamierzenie inwestycyjne z zamierzeniem objętym decyzją środowiskową, aby zapobiec praktyce tzw. salami slicing czyli sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych, które ze względu na swoje parametry, oceny tej nie wymagają. Celu regulacji wymagających określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie wolno omijać przez dzielenie przedsięwzięć oraz nieuwzględnianie ich łącznego rezultatu w sytuacji, gdy przedsięwzięcia rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne.
W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w 1, 3 u.p.z.p. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z niniejszego uzasadnieniu, w szczególności podejmie takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do konkretnych ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie należy uzupełnić analizę urbanistyczno-architektoniczną tak by cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy, które wyznaczono na zasadzie odstępstw od zasad ogólnych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. rzeczywiście z analizy wynikały. Dotyczy to wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej i parametru wysokości. Ponadto organ jest zobowiązany do wykazania, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, a nie jedynie poprzestania na wskazaniu, że on istnieje. Mając na uwadze wskazania Sądu organ powinien także ocenić planowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, mając na względzie okoliczność, że ustawodawca nakazuje kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie przedsięwzięcia powiązane technologicznie także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Następnie, w zależności od wyników poczynionych ustaleń, dokona analizy pozostałych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji.
W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na który składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.