II SA/Kr 305/20

II SA/Kr 305/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1128/22 - Postanowienie NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 10 , art 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
art 54  ust 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 listopada 2011r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. nr [...] ze względu na jej trwałą niewykonalność od dnia jej wydania, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że pismem z 11 kwietnia 2011 r. Gmina S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. nr [...] Trwałą niewykonalność ww. decyzji z 15 grudnia 2004 r. Gmina uzasadniła faktem, że z treści tej decyzji wynika, iż wysypisko znajduje się na nieruchomościach należących do różnych osób, w tym prywatnych właścicieli. Gmina podniosła, że nakazane w decyzji z 15 grudnia 2004 r. prace rekultywacyjne nie mogły być wykonane ze względu na brak na nie zgody niektórych właścicieli nieruchomości zajętych pod wysypisko. Gmina podniosła, że w sensie technicznym i prawnym decyzja z 15 grudnia 2004 r. jest niewykonalna, ponieważ gminie nie przysługuje żaden środek prawny umożliwiający zmuszenie właścicieli do wyrażenia zgody na rekultywacje ich nieruchomości.
Dalej organ stwierdził, że w decyzji z 15 grudnia 2004 r. Gmina została zobowiązana do uzyskania we własnym zakresie zgody na wstęp na tereny prywatne. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca podjął kroki w celu przejęcia gruntów pod składowiskiem – wykupując działki od właścicieli, w tym m.in. od S. M. i napotykał brak zgody pozostałych trzech właścicieli. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że decyzja z 15 grudnia 2004 r. nie była niewykonalna w chwili jej wydania. Brak zgody właścicieli nie jest zdaniem Kolegium trwałą przeszkodą. W konsekwencji organ uznał, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie zostały spełnione.
Gmina S. wniosła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę rzeczywistego znaczenia pojęć użytych w decyzji z 15 grudnia 2004 r. Wskazała, że żadnemu podmiotowi nie można w trybie decyzji administracyjnej nakazać dokonania czynności cywilnoprawnej. Sama istota zobowiązania do wykonania nakazanych czynności jest mocno wątpliwa, albowiem przepisy prawa umożliwiają zobowiązanie do rekultywacji zdegradowanego gruntu wyłącznie osoby, która wyrządziła szkodę. Nie jest nią jednak Gmina S., bowiem w okresie eksploatacji wysypiska śmieci nie istniała jako podmiot prawa. Osobowość prawną gminy uzyskały w roku 1990. Zatem zdaniem Gminy zobowiązania deliktowe i o podobnym charakterze, związane z działalnością państwa przed rokiem 1990, obciążają co do zasady Skarb Państwa. Co więcej, organ upoważniony do reprezentacji Skarbu Państwa (Starosta W.) jest tym samym organem, który wydał zaskarżoną decyzji, mimo zaistnienia przesłanek wyłączenia.
W konsekwencji, zdaniem Gminy, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.).
Końcowo Gmina podniosła również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. wskazując, że gdyby ją poinformowano o zebraniu materiału dowodowego, złożyłaby dodatkowe wnioski dowodowe i proceduralne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 23 grudnia 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję Kolegium z 24 listopada 2011 r. wskazując, że odmowa stwierdzenia nieważności dotyczyła decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego wysypiska śmieci (składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne) w S. , utworzonego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w S. z 23 listopada 1978 r. nr [...]
W decyzji z 15 grudnia 2004 r. uzgodniono zakres, sposób i harmonogram prac rekultywacyjnych, które należy prowadzić zgodnie z "Projektem rekultywacji nieczynnego wysypiska śmieci (składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne) przy ul. [...] w S. (...)", ustalającej Gminę S. jako osobę odpowiedzialną za wykonanie rekultywacji, zobowiązującą Gminę S. do uzyskania we własnym zakresie zgody na wstęp na tereny prywatne, w celu wykonania projektowanych prac rekultywacyjnych oraz do wykonania pozostałych obowiązków określonych w pkt. 6 decyzji oraz ustalającej termin zakończenia rekultywacji.
Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 628 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało i omówiło treść art. 156 § 1 K.p.a. Podkreśliło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem szczególnym, nadzwyczajnym, pozwalającym na odstąpienie od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 16 K.p.a., tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Wskazano, że instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi, kwalifikowanymi wadami. Instytucja ta tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem.
Dotychczas prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2014 r. miało na celu ustalenie, czy decyzja wyrażająca na wniosek Gminy S. zgodę na zamknięcie gminnego wysypiska śmieci w S. , ustalająca zakres, sposób i harmonogram prac rekultywacyjnych, w tym zobowiązująca Gminę S. do związanych z tym harmonogramem niezbędnych czynności (w pkt. 6 decyzji) istotnie została obarczona tego rodzaju istotnymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.
Organ wskazał, że w szczególności, ze względu na postawione we wniosku zarzuty, rozpatrzył czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z naruszeniem przepisów o właściwości oraz czy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały.
Ponownie rozpoznając sprawę organ podzielił pogląd zawarty w decyzji Kolegium z 24 listopada 2011 r. i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z 15 grudnia 2014 r. nie jest dotknięta opisanymi w art. 156 § 1 K.p.a. szczególnie ciężkimi, kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności decyzji, przy czym za takie wady nie mogą być uznane tego rodzaju błędy, czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w toku postępowania odwoławczego, uzasadniałyby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ przedstawił przyjmowane w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa". Wskazał, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy, wynika jasno, że przepis prawny będący podstawą rozstrzygnięcia nie znajduje zastosowania w danej sprawie.
Według pierwszego poglądu rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1986, s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn.. III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., sygn. IV SA 339/89).
Według drugiego stanowiska przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również jego skutki. "Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności" (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., Państwo i Prawo 1986, s. 104 i n.). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 17 września 2008 r., sygn. II OSK 1043/07).
O wystąpieniu takich skutków przesądzić może zaś analiza specyfiki i realiów konkretnej sprawy.
Z obu przytoczonych stanowisk wynika, że stwierdzenie, czy dane naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, wymaga daleko idącej analizy stanu faktycznego, zmierzającej do ustalenia, czy w danej sprawie zaistniałe naruszenie prawa można ocenić jako rażące czy też nie.
Z samego sformułowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ wywiódł, że określenie danego naruszenia prawa jako "rażące", nie może odbywać się "automatycznie" i bez zastanowienia, bowiem tylko niektóre z naruszeń prawa cechę taką będą posiadać. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, dlaczego miało ono charakter rażący w danej, konkretnej sprawie. Bezwzględnym obowiązkiem organu administracyjnego orzekającego w sprawie jest wykazanie, że dane naruszenie ocenić należało jako rażące.
Dalej Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy o odpadach obowiązującej w dacie wydania tej decyzji.
Jak stanowi przepis art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach, zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu.
Przepis art. 54 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji:
wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska,
starosta - dla pozostałych przedsięwzięć,
po przeprowadzeniu kontroli składowiska odpadów przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
W myśl art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach, zgoda, o której mowa w ust. 1, na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części określa:
1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części,
2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów,
3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów.
Z kolei przepis art. 54 ust. 5 ustawy o odpadach, stanowi, że zarządzający składowiskiem, po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska, może złożyć wniosek o uchylenie ustanowionego zabezpieczenia roszczeń.
Kolegium stwierdziło, że ww. normy prawne jednoznacznie określają zarówno organ właściwy do wydania decyzji w trybie art. 54 ust. 1 i następne ustawy o odpadach, jak i podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji. Nadto wskazują podmiot, który ma być adresatem obowiązków, które nakładane są w związku wydaniem zezwolenia na zamknięcie składowiska odpadów.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie przedmiotowego składowiska złożyła Gmina S. (pismo z 19 listopada 2004 r.) wskazując, że jest ona podmiotem zarządzającym tym składowiskiem. W piśmie tym Gmina podała, że składowisko znajduje się na terenie gminnym, a ponadto, że rekultywacja i monitoring tegoż składowiska stanowią zadanie gminne, przewidziane do zrealizowania, zgodnie z zestawieniem celów, priorytetów i zadań zawartych w Programie Ochrony Środowiska sporządzonym dla Gminy S.. Już w samym wniosku Gmina uznawała się za zarządzającego przedmiotowym składowiskiem w rozumieniu ww. art. 54 ustawy o odpadach.
Jak wynika natomiast ze znajdującej się w aktach dokumentacji składowisko odpadów zostało utworzone wprawdzie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z 23 listopada 1978 r. nr [...], jednakże wyłączone zostało z eksploatacji na początku 2004 r. Jak podano w dokumentacji dołączonej do wniosku, począwszy od 1994 r. Gmina S. wprowadziła na tym składowisku systematyczną nieodpłatną zbiórkę odpadów komunalnych, odbieranych 1 raz w miesiącu i wywożonych na składowisko (tak str. 3 i 4 załączonego do wniosku projektu rekultywacji wysypiska).
Kolegium stwierdziło także na podstawie ww. dokumentacji, że to właśnie Gmina była podmiotem zarządzającym i władającym faktycznie tym składowiskiem. Zasadnie zatem Starosta [...] uznał, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony w myśl art. 54 ust. 2 ustawy o odpadach. Następnie prawidłowo wobec tego podmiotu nałożył obowiązki określone w ww. przepisie. Rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z treścią art. 54 ust. 2 w zw. z ust. 5 ustawy o odpadach.
Podnoszone przez Gminę zarzuty, w których poddaje ona obecnie w wątpliwość prawidłowość określenia podmiotu zobowiązanego w decyzji, Kolegium uznało za chybione. Zwróciło uwagę, że Gmina z jednej strony poddaje w wątpliwość prawidłowość zobowiązania jej do wykonania obowiązków nałożonych w decyzji na gruntach należących do osób trzecich, z drugiej jednak strony jednocześnie przyznaje, że przepisy prawa umożliwiają zobowiązanie do rekultywacji zdegradowanego gruntu wyłącznie osoby, które wyrządziły szkody.
Kolegium zgodziło się, że celem ww. regulacji jest nałożenie obowiązków dotyczących rekultywacji na te podmioty, które doprowadziły w związku z działalnością wysypiska do szkód w środowisku.
Dlatego też ustawodawca zaadresował obowiązki wynikające z tego przepisu do podmiotu zarządzającego wysypiskiem, tj. podmiotu odpowiedzialnego za jego funkcjonowanie. Posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, nie stanowi natomiast przesłanki warunkującej uznanie danego podmiotu za "zarządzającego wysypiskiem". Tym samym nie stanowi przesłanki, od której uzależnione jest nałożenie ww. obowiązków. Brak jest przepisu, który uzależniałby nałożenie ww. obowiązków od posiadania tytułu prawnego do działek, na których znajduje się wysypisko. Kwestia ta pozostaje irrelewantna dla oceny, kto jest podmiotem zarządzającym. Nie można zatem zdaniem Kolegium skutecznie czynić zarzutu, że niewłaściwie określono podmiot zobowiązany, bowiem nie uwzględniono praw właścicielskich, a nałożono obowiązek na podmiot faktycznie władający wysypiskiem – zarządzającą nim Gminę.
Kolegium stwierdziło, że nie jest prawdziwe twierdzenie wniosku, że Gmina w okresie eksploatacji wysypiska nie istniała jako podmiot prawa, bowiem osobowość prawną uzyskała dopiero w 1990 r., a tym samym nie jest podmiotem, który wyrządził szkodę w środowisku. Jak sama Gmina we wniosku przyznała, eksploatacja wysypiska ustała dopiero w 2004 r., a Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną, korzystała z tego wysypiska, zarządzając nim. W dacie złożenia wniosku była podmiotem zarządzającym wysypiskiem, podobnie jak w dacie ustania jego eksploatacji.
Kolegium wskazało też, że w związku z reformą administracji publicznej, gminy, jako nowopowstałe w 1990 r. jednostki samorządu terytorialnego, przejęły jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, m.in. w zakresie zapewniania warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami (art. 1 pkt. 16 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz.U. z 1990 r., nr 34, poz. 198). Tym samym do zadań własny Gminy S. należało, w związku z wejściem w życie ww. ustawy, gospodarka odpadami, tu - zarządzanie ww. wysypiskiem. W dacie złożenia wniosku Gmina także formalnoprawnie była zarządcą wysypiska i w jej kompetencjach pozostało złożenie wniosku o zgodę na zamknięcie wysypiska i w konsekwencji, na nią należało nałożyć obowiązki z art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach.
W konsekwencji Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia kwestionowaną decyzją przepisów art. 54 ustawy o odpadach. Nie dopatrzyło się też rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie zrealizowała się zatem jego zdaniem przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Wadliwości takiej nie powoduje zawarcie wśród obowiązków nałożonych na Gminę obowiązku uzyskania we własnym zakresie przez Gminę zgody na wstęp na tereny prywatne, w celu wykonania projektowanych prac rekultywacyjnych. Kolegium wyjaśniło, że zapis ten jest konsekwencją określonego w pkt. 4 decyzji zastrzeżenia o charakterze tej decyzji, tj. że nie rozstrzyga ona spraw związanych z własnością gruntu. Zobowiązanie to jest pochodną pkt. 4 decyzji, informującą, że na podstawie ww. decyzji zobowiązana gmina nie może realizować ww. obowiązków z naruszeniem prawa własności osób trzecich, skoro w drodze przedmiotowego aktu administracyjnego organ nie jest władny rozstrzygać o prawach związanych z własnością gruntów. Gmina musi zatem wykonanie tych obowiązków poprzedzić uzyskaniem we własnym zakresie odpowiednich zgód, co zostało wyartykułowane w pkt 6 decyzji. Zobowiązanie to ujęte jako element rozstrzygnięcia, nie prowadzi do powstania wady decyzji i uchybienia treści art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach, które skutkować mogłoby stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stwierdzeniem nieważności decyzji.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nałożenie na zarządzającego wysypiskiem obowiązków w zw. z art. 54 ustawy o odpadach, w celu jego rekultywacji, nie stanowi źródła zobowiązania deliktowego ani nawet zobowiązania o podobnym charakterze. Dlatego nie można przyjmować domniemania, że odpowiedzialnym powinien być Skarb Państwa.
Wyżej wymieniona ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zapewniła kontynuację w wykonywaniu zadań i kompetencji, które przed tą datą należały do odpowiednich organów - rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, reprezentujących Skarb Państwa.
Obecnie Gmina z mocy ww. ustawy, jako kontynuator tych kompetencji i zadań, stała się podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zamknięcie wysypiska i tym samym adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 54 ustawy o odpadach. Nie powstaje obecnie w tym zakresie odpowiedzialność Skarbu Państwa. Tym samym Gmina nie może skutecznie wywodzić, że określony w art. 54 organ właściwy do wydania decyzji - Starosta (jako organ reprezentujący Skarb Państwa) podlegać winien wyłączeniu od wydania ww. decyzji. Brak było podstaw do zastosowania przepisu o wyłączeniu organów z art. 24 i następnych K.p.a. Nie naruszone zostały przedmiotową decyzją przepisy o właściwości. Brak jest zatem spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do uznania, że decyzja jest trwale niewykonalna, począwszy od dnia jej wydania i w związku z tym obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Powołując się na jednolity kierunek orzecznictwa sądowego i poglądy doktryny Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie dwie przesłanki. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później.
Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie. Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.
Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było przeszkód faktycznych i prawnych, które obiektywnie wykluczałyby możliwość wypełnienia obowiązków nałożonych na Gminę. Starosta zobowiązał Gminę do ubiegania się we własnym zakresie o zgodę właścicieli działek na wejście na ich teren, w celu dokonania rekultywacji wysypiska. Nie istniały podstawy do uznania już w dacie wydania decyzji, że zaistniał przywoływany we wniosku brak zgody właścicieli na wejście na teren ich działek. Ponadto, wykazywany następczy brak zgody niektórych z właścicieli nie ma charakteru trwałego.
Trwałość niewykonalności musi charakteryzować się ostatecznością i niezmiennością w tym zakresie. Istniejący wszak na datę złożenia wniosku brak oświadczenia osoby trzeciej o zgodzie na wejście na jej działkę, w celu wykonania obowiązków z decyzji, nie oznacza, że ma on charakter definitywny i niezmienny. Obecny brak możliwość wykonania decyzji może być wszak usunięty przez Gminę np. w drodze postępowań cywilnoprawnych.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała także ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do pozostałych wymienionych w art. 156 K.p.a. podstaw nieważności Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, znalazła bowiem oparcie w materialnoprawnych ww. przepisach ustawy o odpadach. Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, ani nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia przewidzianego w art. 10 K.p.a. wymogu zawiadomienia strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i składania wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, Kolegium wskazało, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, ze względu na które aktualizowałby się obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z jego treścią i wypowiedzenia się w tym zakresie. Brak odrębnego zawiadomienia w tym zakresie przed wydaniem decyzji z 24 listopada 2011 r. nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Strona miała natomiast możliwość złożenia takich wniosków we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Gmina S. wniosła na ww. decyzję SKO z 23 grudnia 2019 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżając decyzję w całości skarżąca zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 54 ust. 4 i ust. 5 ustawy o odpadach,
- przepisów postępowania, a w szczególności art. 105, art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a., a także podstawowych zasad postępowania wymienionych w artykułach 6, 7 i 7a § 1 K.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że wbrew temu, co pisze Kolegium, sprawa nie dotyczy nieczynnego składowiska odpadów, lecz terenu, który posiadał taki status w odległej przeszłości. Obecnie nie ma tam już żadnego składowiska, zatem nie istnieje przedmiot postępowania. Od czasu wydania przez starostę decyzji merytorycznej minęło bowiem 16 lat. Postępując zgodnie z literą prawa, organ I instancji powinien był uchylić decyzję w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a. W sytuacji jednak, gdy trwało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy (który również winien przestrzegać przepisów Kodeksu, w szczególności artykułu 105) procedował w dotychczasowym trybie.
Procedowanie to sprowadzało się wyłącznie do ustalania stanu prawnego nieruchomości, a więc kręgu stron postępowania.
Jedną ze stron w sprawie jest gmina S.. Uzyskała ona status prawny w ten sposób, że nałożono na nią obowiązek rekultywacji składowiska. Starosta orzekł w tej sprawie w roku 2004, a więc w czasach, kiedy można było jeszcze dopatrzyć się na gruncie jakichś śladów składowania na gruncie śmieci. Czyniły to samowolnie jakieś osoby, o których nie wiadomo, czy mieszkały na terenie skarżącej Gminy; nie prowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego. Nałożony obowiązek od początku nie mógł być wykonany, albowiem teren składowiska znajduje się w znacznej części na gruntach prywatnych. Wbrew temu więc, co pisze Kolegium, przeprowadzenie rekultywacji przez gminę wymagałoby zajęcia cudzej nieruchomości, a więc przekroczenie uprawnień w rozumieniu art. 231 § 1 ustawy Kodeks karny.
Na wskazanym wyżej tle Kolegium zdaniem skarżącej popełniło co najmniej dwa uchybienia. Po pierwsze, samowolne zajęcie cudzego gruntu przez funkcjonariusza publicznego jest przestępstwem, a więc zawarty w decyzji merytorycznej nakaz nie może być zrealizowany. Dywagacje w przedmiocie możliwości uzyskania sądowego tytułu wykonawczego są o tyle chybione, iż sprawa dotycząca rekultywacji składowiska odpadów może być rozpoznawana wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie istnieje actio (roszczenie cywilnoprawne) o nakazanie wydania nieruchomości celem przeprowadzenia jej rekultywacji. Co więcej, nie można również wydać przeciwko właścicielowi nieruchomości - o ile nie jest stroną zobowiązaną do jakichś czynności - administracyjnego tytułu wykonawczego. Argument ten przesądza zdaniem strony skarżącej o pierwotnej niewykonalności decyzji Starosty z roku 2004.
Drugie uchybienie podnoszone przez skarżącą polega na oparciu decyzji na stanie faktycznym istniejącym przed szesnastu laty. Problem upływu znacznego okresu czasu można rozpatrywać na gruncie przepisów prawa materialnego. Skoro dany obszar przestał być nieczynnym składowiskiem odpadów, decyzja starosty stała się bezprzedmiotowa, ponieważ wygasły przesłanki zastosowania artykułu 54 ust. 4 i ust. 5 ustawy o odpadach.
Kontekst natomiast proceduralny ma ścisły związek z obowiązkiem stosowania się organów wszystkich instancji do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W danym przypadku chodzi o zasadę praworządności, nakazującą w szczególności wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień orzekania. Strona przeciwna raczyła poprzestać na analizie stanu prawnego, zaś ustalenia faktyczne, jakie uznała za wiążące, pochodzą z roku 2004, a więc powinny podlegać aktualizacji. W tym celu organ powinien wszcząć z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe. Nic takie go się nie zdarzyło, albowiem, począwszy od roku 2004, żaden organ nie prowadził w sprawie ściśle rozumianego postępowania co do istoty sprawy.
Prezentowana sytuacja zdaniem skarżącej pozwala na postawienie zasadniczego dla sprawy pytania. Czy Kolegium mogło i powinno było orzekać w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności, czy też miało z urzędu zmienić jedynie tryb postępowania, opierając go na przepisie art. 154 K.p.a.? Nie wdając się w szczegółowe rozważania problemu, skarżąca wskazała, że złożyła w sprawie określone wnioski dowodowe, jednak organ odwoławczy postanowił sprawę zamknąć decyzją ostateczną, zanim ktokolwiek będzie miał szansę się w sprawie wypowiedzieć. Takie działanie narusza nie tylko art. 10 K.p.a., lecz dodatkowo pozwala na rozważanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 77, art. 78 K.p.a.). Wreszcie, czy uzasadnienie decyzji, zamiast odpowiadać wymogom z art. 107, nie zostało sprowadzone do dyskusji ze skarżącym, może nawet wartościowej, lecz - jak wykazano - spóźnionej w sensie merytorycznym i formalnie bezprzedmiotowej?
Skarżąca podniosła, że nie ma innego rozwiązania, aniżeli domagać się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Utrzymanie jej bowiem w mocy oznaczałoby legalizację takich działań, jakie dla przeprowadzenia "rekultywacji" stałyby się niezbędne, a więc: wejścia funkcjonariuszy publicznych na cudzy teren i bezprawne go zajęcie; zniszczenia istniejącej już warstwy próchniczej gleby; usunięcie domniemanych upraw rolnych posiadaczy samoistnych (być może właścicieli); wreszcie - wyrębu drzewostanu, jaki pojawił się przez okres trwania postępowania na terenach dawnego śmietniska. Legalizacji takiej nie można jednak dokonać wobec wyraźnego brzmienia przepisów ustaw karnych i braku jakiegokolwiek kontratypu, mogącego ekskulpować sprawcę. Ktokolwiek w imieniu skarżącej podjąłby więc działania określane w decyzji sprzed 16 lat mianem rekultywacji, popełniłby przestępstwo, a być może i większą liczbę czynów zabronionych. Istnienie takich okoliczności zdaniem skarżącej w pełni uzasadniało i nadal uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, oceniając zarzuty skarżącej jako bezzasadne, podtrzymując pogląd o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 22 września 2021 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 grudnia 2019 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Kolegium z 24 listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego wysypiska śmieci w S. , uzgadniającej zakres, sposób i harmonogram prac rekultywacyjnych, ustalającej Gminę S. jako odpowiedzialną za wykonanie rekultywacji oraz zobowiązującą Gminę S. do uzyskania we własnym zakresie zgody na wstęp na tereny prywatne, w celu wykonania projektowanych prac rekultywacyjnych.
Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.
Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowe gminne wysypisko śmieci (składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne) w S. , zostało utworzone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w S. z 23 listopada 1978 r. nr [...]
Nie było również sporne, że kwestionowana obecnie przez skarżącą decyzja Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. nr [...] została wydana na jej własny wniosek z 19 listopada 2004 r. W ww. wniosku wskazała ona, że jest podmiotem zarządzającym tym składowiskiem. W piśmie tym skarżąca podała również, że składowisko znajduje się na terenie gminnym, a ponadto, że rekultywacja i monitoring tegoż składowiska stanowią zadanie gminne, przewidziane do zrealizowania, zgodnie z zestawieniem celów, priorytetów i zadań zawartych w Programie Ochrony Środowiska sporządzonym dla Gminy S..
Podstawę prawną decyzji z 15 grudnia 2004 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w szczególności art. 54), a także art. 106 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 81 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 20 ust. 4 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266).
Jak słusznie wskazało Kolegium, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowe składowisko odpadów zostało wyłączone z eksploatacji na początku 2004 r. Począwszy od 1994 r. skarżąca wprowadziła na tym składowisku systematyczną nieodpłatną zbiórkę odpadów komunalnych, odbieranych 1 raz w miesiącu i wywożonych na składowisko (dokumentacja dołączona do wniosku - str. 3 i 4 załączonego do wniosku projektu rekultywacji wysypiska).
Kwestią sporną pomiędzy organem administracji publicznej a skarżącą jest ocena, czy decyzja Starosty [...] z 15 grudnia 2004 r. została wydana w warunkach pozwalających stwierdzić jej nieważność. Skarżąca jako podstawę nieważności powołała art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (wniosek o stwierdzenie nieważności z 11 kwietnia 2011 r.), art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wreszcie art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a. (skarga do Sądu).
W kwestii tej rację należy przyznać Kolegium. Jak słusznie wskazał organ, domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zatem sformułowane w ww. przepisie przesłanki muszą być interpretowane wąsko.
Odpowiadając w pierwszej kolejności na zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), należy wskazać, że nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2008 r., organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części był, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, starosta, z wyjątkiem przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Sąd w pełni podziela również stanowisko Kolegium, że ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r., nr 34, poz. 198), zapewniła kontynuację w wykonywaniu zadań i kompetencji, które przed tą datą należały do odpowiednich organów - rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, reprezentujących Skarb Państwa. Dlatego też obecnie Gmina, jako kontynuator tych kompetencji i zadań, stała się podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zamknięcie wysypiska i tym samym właściwym adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 54 ustawy o odpadach. Nie powstała zatem w tym zakresie odpowiedzialność Skarbu Państwa. Tym samym nie może być mowy, by określony w art. 54 organ właściwy do wydania decyzji - Starosta (jako organ reprezentujący Skarb Państwa) podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 i następne K.p.a.
Przechodząc do zarzutu wydania spornej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy wskazać po pierwsze, że nie ma najmniejszych wątpliwości, że wskazane w decyzji z 15 grudnia 2004 r., w tym art. 54 ustawy o odpadach, stanowią właściwą i prawidłową podstawę prawną tego rozstrzygnięcia.
Natomiast jeśli chodzi o pojęcie rażącego naruszenia prawa, należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. I OSK 713/18 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3165/19).
Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. To naruszenie kwalifikowane, czyli w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., sygn. I OSK 257/17).
Sąd podziela w całej rozciągłości ww. poglądy przedstawione w judykaturze. Zatem należało przyznać rację Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma mowy o spełnieniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na marginesie odnosząc się do argumentacji organu warto dodać, że sięganie przy odkodowywaniu zwrotu "rażące naruszenie prawa" do pojęcia skutków społeczno-gospodarczych spotkało się z krytycznym przyjęciem części doktryny. Przeciwnicy takiej interpretacji wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334), a ponadto konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, wydaje się nieuprawnione (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, t. 2, 2007, s. 325) (przytoczone za K. Glibowskim w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).
Konkludując należy zatem wskazać, że nawet w przypadku uznania, że rażące naruszenie prawa winno podlegać ocenie również przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych, to skutki te mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego dopiero w przypadku, gdy można mówić o oczywistości samego naruszenia prawa.
Odnosząc się z kolei do zarzutu, że kwestionowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, należy przyznać, że istotnie w pkt 6 decyzji z 15 grudnia 2004 r. Starosta zobowiązał skarżącą m.in. do uzyskania we własnym zakresie zgody na wstęp na tereny prywatne, w celu wykonania prac rekultywacyjnych.
Oceniając zasadność określenia podmiotu zobowiązanego i nałożenia na niego opisanych w decyzji obowiązków, należy powtórnie przyznać rację Kolegium, że Gmina, jako kontynuator kompetencji i zadań m.in. Naczelnika Gminy, stała się podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zamknięcie wysypiska i tym samym właściwym adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 54 ustawy o odpadach.
Zatem argument, że Gmina S. w części okresu eksploatacji wysypiska śmieci nie istniała jako podmiot prawa, nie mógł przynieść zamierzonego skutku. W szczególności okoliczności podnoszone przez skarżącą nie powodują utraty przez nią statusu zarządzającego przedmiotowym obiektem, a zatem w istocie sprawowania władztwa w latach 1990-2004 tj. w okresie korzystania ze środowiska poprzez składowanie odpadów komunalnych na przedmiotowym składowisku. W okresie tym, to właśnie Gmina S. decydowała o tym, kto będzie w sposób fizyczny dokonywał czynności składowania odpadów komunalnych.
Zatem wobec treści wniosku skarżącej z 19 listopada 2004 r. i załączonych do niego dokumentów, nie budzi wątpliwości, że należało uznać ją za podmiot zarządzającym przedmiotowym składowiskiem w chwili składania wniosku o zamknięcie składowiska jak i w chwili zakończenia jego eksploatacji.
Podnoszone w skardze twierdzenia o braku zarządzania przez skarżącą składowiskiem, wskazujące na samowolne składowania na gruncie śmieci przez "jakieś osoby", nie znajdują oparcia w aktach sprawy.
W decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów (lub jego części) określano obligatoryjnie, zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach:
- techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części,
- harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów,
- warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów.
Decyzja zezwalająca na zamknięcie powinna konkretyzować określone tam obowiązki. Zarządzający składowiskiem odpadów powinien finansować działania zapobiegawcze i naprawcze na swój koszt.
Przepisy prawa różnicują sytuację składowisk odpadów w zależności od daty ich powstania i zakończenia eksploatacji. Warto zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do składowisk powstałych po 1 stycznia 1998 r. - dniem wejścia w życie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. z 1997 r., nr 96, poz. 592) składowiska powstałe przed tą datą nie musiały mieć określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu i terminu ich rekultywacji.
Rekultywacja składowiska jest działalnością mającą na celu przywrócenie środowisku, zniszczonemu przez człowieka, jego biologicznych funkcji. Jest to proces złożony, obejmujący prace prowadzone po zamknięciu składowiska, polegające na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej, pokrywy roślinnej. Rekultywacja jest procesem wykonywanym po zakończeniu eksploatacji składowiska, po jego zamknięciu.
Do rekultywacji gruntów odnosi się również ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiąc w art. 14 pkt 18, iż jest to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odkwaszenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zabudowanie niezbędnych dróg.
Należy podkreślić, że ustawa o odpadach rozróżnia podmiot władający powierzchnią ziemi od zarządzającego składowiskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1742/20).
Warto tu przytoczyć rozważania dokonane przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2020 r., sygn. II OSK 1127/18, w podobnej do niniejszej sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów i nakładającej obowiązki rekultywacyjne wydanej na podstawie art. 54 ustawy o odpadach, a postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji i postępowanie sądowoadministracyjne były prowadzone już w trakcie obowiązywania nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 779), dalej "ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.".
I tak zgodnie ze stanowiskiem NSA, z którym w pełni zgadza się Sąd w niniejszej sprawie, należy mieć na uwadze, że w dacie rozstrzygania (w II instancji) sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach już nie obowiązywała. Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ta zmiana stanu prawnego nie spowodowała ustania mocy wiążącej decyzji o zamknięciu składowiska. Jeśli bowiem nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo że zmieniła się lub przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie mogą rozwiewać przepisy intertemporalne (patrz: Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej", Państwo i Prawo 1992/7/s. 53).
Unormowaniem rozstrzygającym o zakresie dalszego obowiązywania decyzji wydanych na podstawie art. 54 poprzedniej ustawy są przepisy art. 244a ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Z przepisów tych wynika, że decyzje wydane na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. obowiązują nadal, z tym, że mogą być zmieniane. Z przepisów art. 244a ust. 1-3 nowej ustawy nie wynika możliwość przyjęcia, że na skutek wejścia w życie nowej regulacji poprzednio wydana decyzja na podstawie art. 54 nie obowiązuje.
Jak wynika z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części i instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą tę instrukcję jest obowiązany wykonać zarządzający składowiskiem odpadów.
Należy wskazać, że ustawodawca liczy się z tym, że składowisko może znajdować się na powierzchni ziemi, którą włada podmiot inny, niż zobowiązany do wykonania decyzji. Z mocy art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska lub jego części oraz o zatwierdzeniu nowej instrukcji (patrz: Daria Danecka, Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 149).
Obowiązek rekultywacji w dalszym ciągu obciążają zatem adresata decyzji o zamknięciu składowiska.
Podsumowując, utrata przez adresata decyzji tytułu prawnego do nieruchomości, na rzecz innego podmiotu nie oznacza braku możliwości wykonywania decyzji przez dotychczasowego adresata. Brak tytułu prawnego rekompensowany jest przez leżący po stronie władającego powierzchnią ziemi obowiązek umożliwienia wykonania decyzji. Zatem nie jest spełniona przesłanka niewykonalności decyzji istniejącej w momencie jej wydania.
Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, jakoby realizacja obowiązku rekultywacji miała stanowić czyn zabroniony.
Z kolei argumentacja, jakoby sam upływ czasu (16 lat) miał powodować bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 K.p.a.) również nie zasługuje na aprobatę.
Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że należało w sprawie uchylić decyzję w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a., zresztą w takiej sprawie właściwy byłby Starosta, a nie Kolegium.
Warto zauważyć, że sprawę ze skargi Gminy na decyzję Starosty wydaną w trybie art. 155 K.p.a. zmieniającą decyzję z dnia 15 grudnia 2004 r. (co do terminu wykonania obowiązków, w tym rekultywacji) rozpatrywał WSA w Krakowie pod sygnaturą II SA/Kr 692/10 i prawomocnym wyrokiem z 27 października 2010 r. oddalił skargę, m.in. ze względu na brak obligatoryjnej zgody właścicieli przedmiotowych nieruchomości na przedłużenie tego terminu (jeden z właścicieli żądał jak najszybszej rekultywacji).
W konsekwencji należy uznać, że fakt i zakres nałożenia na skarżącą obowiązku rekultywacji nie jest sprzeczny z przepisami powołanych ustaw, a także z wydanym na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o odpadach rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003 r., nr 61, poz. 549).
Sąd nie dopatrzył się również podnoszonego w skardze naruszenia przepisów postępowania, a to art. 105 i art. 6-7a K.p.a.
Organ administracji publicznej (Kolegium) działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w stopniu wymaganym przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie. Kolegium dokonało właściwej analizy akt sprawy i odniosło się do argumentacji skarżącej w stopniu wystarczającym by uznać, że podjęto właściwe rozstrzygnięcie trafnie odmawiające stwierdzenia nieważności omawianej decyzji.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustanowione w art. 107 § 3 K.p.a., a organ w II instancji odniósł się do wszelkich istotnych zarzutów skarżącej.
Strona skarżąca zdaje się przy tym nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie składowiska odpadów wykazało, że wydana ona została przez organ właściwy, nie narusza prawa w sposób rażący, była i jest wykonalna, a jej prawidłowe wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Zatem decyzja ta nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna. Kolegium nie miało w niniejszej sprawie podstaw do "aktualizacji" ustaleń faktycznych, czy wszczęcia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego.
Jednocześnie, wobec nie wniesienia środków odwoławczych od decyzji z 15 grudnia 2004 r., należy domniemywać, że orzeczenie to nie było oczywiście sprzeczne z ówczesną wolą skarżącej.
Odnosząc się do zarzutu nieprowadzenia przez Kolegium postępowania w innym trybie, np. na podstawie art. 154 K.p.a., należy wskazać, że ujęte w skardze oświadczenia nie mogą dowodzić wadliwości procedowania, skoro skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, jednoznacznie zatytułowała pismo z 19 listopada 2004 r. "wniosek o stwierdzenie nieważności", a jako podstawę prawną żądania konsekwentnie wskazywała art. 156 K.p.a. (kolejno pkt 5, pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 5 i pkt 6.
Nowa ocena przez skarżącą uwarunkowań formalnoprawnych sprawy i znaczenia, z punktu widzenia własnego interesu, trybu w jakim wydano zaskarżoną decyzję, nie może sama z siebie prowadzić do stwierdzenia wadliwości kontrolowanej decyzji. Odmienna wykładnia regulacji naruszałaby zasadę pewności prawa w kontekście trwałości decyzji administracyjnych.
Sąd w pełni podziela również ustalenia Kolegium odnośnie pozostałych wymienionych w art. 156 K.p.a. podstaw nieważności.
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niepowiadomienie o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Po pierwsze, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zgromadzono nowych dowodów o istotnym znaczeniu. Po drugie, skarżąca zarzucając naruszenie art. 10 K.p.a. nie wskazała jakich dowodów nie mogła przedstawić w postępowaniu, albo jakich czynności nie dokonała. Zatem nie doszło w sprawie do naruszenia art. 10 K.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy.
Mimo, iż nie ma racji Kolegium, że obowiązek zawiadomienia strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i składania wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 K.p.a. był w niniejszej sprawie wyłączony, to samo gołosłowne powoływanie się na naruszenie tego przepisu, mimo braku złożenia odpowiednich wniosków we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje stwierdzeniem, że uchybienie to jest nieistotne. Również w skardze nie wskazano żadnych konkretnych czynności, które skarżąca chciała rzekomo dokonać.
Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest konieczne wyjaśnianie dodatkowych podnoszonych przez skarżącą okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 92/17).
W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2019r., sygn. II OSK 673/18). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym i nie stanowią rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1822/18).
Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.