II SA/Kr 304/05

II SA/Kr 304/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla
Krystyna Daniel
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel A WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2005 r. sprawy ze skargi B.M. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz skarżącej B.M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2001r. Nr[...] przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. w miejscowościach B., B., J., L. P., S., S., S., T., T. i Z. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003 r. do 16 września 2003r.
Zarzut do w/w projektu wniosła B.M. właścicielka działki nr "1" w S., podnosząc, iż został naruszony jej interes prawny w wyniku nie uwzględnienia wniosku o przekształcenie działki nr "1" położonej w S. z charakteru rolnego na działkę z prawem zabudowy.
Podniesiono w zarzucie, że nieruchomość nie wchodzi w tereny otwarte, gdyż w pobliżu znajdują się budynki mieszkalne, a odległość od najbliższego wynosi ok. 30 metrów. Ponadto część działki, która mogłaby być zamieniona na działkę z prawem zabudowy znajduje się w odległości ok. 50 metrów od lasu (podobnie jak sąsiadujący budynek mieszkalny).
Zdaniem B.M. wszelkie ograniczenia swobody korzystania z nieruchomości godzą w jej interes prawny jako właścicielki, niezależnie od tego, czy istniała wcześniej - tj. przed stworzeniem projektu planu, możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. W ten sposób dochodzi do naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy B. uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr[...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".
W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały oraz zaznaczono, że przy rozpatrywaniu zarzutu uwzględniono przesłanki wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 138/04 z dnia 13 września 2004 r. stwierdzającego nieważność poprzednio podjętej w sprawie przedmiotowego zarzutu uchwały Rady Gminy B.
Organ planistyczny podniósł, że zarzut wniesiony przez B.M. został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzeniem projektu planu. Podniesiono, że działka o numerze "1" w S., stanowiąca własność B.M., znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego (od wschodu i południa), na stoku o dużym, powyżej 15% spadku i nachyleniu północno-wschodnim. Częściowo, od strony wschodniej i południowej porośnięta jest lasem, stanowiącym obrzeże ponad 45 ha kompleksu leśnego, który wchodzi w przedmiotową działkę pasem szerokości ok. 25 m. Ze względu na duże nachylenie stoku, na którym leży działka, teren jest zagrożony możliwością wystąpienia złazisk i osuwisk. Działka ta, z uwagi na położenie przy lesie i ekspozycji w kierunku północnym jest zacieniona. Od strony wschodniej działka nr "1" przylega bezpośrednio do terenów użytkowanych rolniczo, które takie też przeznaczenie mają w wyłożonym projekcie planu. Stwierdzono, że działka nie jest uzbrojona w media. Ponadto działka nr "1", na której B.M. wnioskuje wyznaczenie terenów budowlanych znajduje się w odległości ok. 180 m od najbliższej drogi publicznej. Działka nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami zabudowy istniejącej ani wyznaczonej w projekcie planu i mimo stosunkowo niewielkiej odległości od najbliższego budynku wyraźnie tak w terenie jak i na rysunku projektu planu widoczny jest podział na tereny budowlane, tereny rolnicze i kompleks leśny.
Na wcześniejszą uchwałę Rady Gminy w sprawie odrzucenia zarzutu do projektu planu B.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stwierdził nieważność uchwały ze względu na niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w szczególności brak zindywidualizowania rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego Rada Gminy B. rozpatrując ponownie zarzut B.M. szczególną uwagę zwróciła na zbadanie stanu faktycznego i indywidualny charakter rozstrzyganej sprawy.
W dalszej części uzasadnienia faktycznego podniesiono, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz stwierdzonego stanu faktycznego Rada Gminy B. w ramach władztwa planistycznego gminy zadecydowała o odrzuceniu zarzutu mając na względzie, że za rozstrzygnięciem zarzutu według żądania zainteresowanej przemawia prawo własności, jednak inne przesłanki przemawiają za odrzuceniem zarzutu.
Podniesiono, że na podstawie zbadanego stanu faktycznego stwierdzono, że działka nr "1" położona jest w zwartym obszarze rolniczym, działka nie przylega bezpośrednio do terenów budowlanych, a jej cechy (położenie w widłach cieków wodnych, duży spadek, północna ekspozycja, brak możliwości realizacji drogi od strony zachodniej i znaczna odległość od drogi publicznej w T., a także brak uzbrojenia) - są zasadniczym powodem nie włączenia jej do terenów przeznaczonych w projekcie planu pod zabudowę.
Wskazano także, że realizacja władztwa planistycznego przez Radę Gminy w sytuacjach takich jak niniejsza indywidualnie rozpatrywana jest zgodna z przyjętymi zasadami sporządzania projektu planu oraz rozstrzyganiem w sprawach indywidualnych wnoszonych w formie zarzutów, tj.:
- zasadą niewyznaczania terenów budowlanych w kompleksach rolnych. Zasada ta, z jednej strony pozwala na zachowanie ładu przestrzennego, polegającego m.in. na przeciwdziałaniu rozproszeniu i niewyznaczaniu terenów budowlanych oderwanych od obszarów zabudowy (co ma także bardzo istotne znaczenie ekonomiczne), z drugiej zaś zapewnia ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza ich kompleksów, do czego gmina jest zobowiązana tworząc plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. To są przesłanki utrzymywania zakazu zabudowy w terenach rolnych, zakazu który miał miejsce w nieobowiązującym już planie ogólnym gminy i który jest zamieszczony w projekcie obecnego planu. Tylko w sytuacjach, gdy teren rolny bezpośrednio przylega do istniejących lub wyznaczonych uprzednimi planami terenów zabudowy, możliwe jest włączenie działki (terenu rolnego) do terenów budowlanych, na zasadzie kontynuacji - jeżeli inne względy przeciw temu nie przemawiają.
W rozpatrywanej sprawie B.M. zasada kontynuacji nie może mieć miejsca także i ze względu na szczególne położenie działki, w tym duży spadek i związane z tym zagrożenia i inne okoliczności opisane wcześniej. Stan faktyczny w terenie wyklucza, zdaniem Rady przeznaczenie działki na cele budowlane. Zasada ograniczeń w wyznaczaniu terenów budowlanych w obszarach niekorzystnych dotyczy terenów o spadku od 12%, a w przypadku działki nr "1" spadek ten wynosi powyżej 15%. Zasada ta była jedną z podstawowych przy sporządzaniu projektu planu.
Organ planistyczny wskazał także, że również i położenie działki na styku z kompleksem leśnym, częściowo wchodzącym w obszar działki nr "1" miało znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia zarzutu, w związku z przyjętą zasadą niewyznaczania terenów zabudowy w sąsiedztwie dużych, zwartych kompleksów leśnych. Przypadki istniejącej zabudowy w sąsiedztwie obszarów leśnych nie stanowią uzasadnienia dla dalszej zabudowy takich terenów. Jako stan faktyczny, stwierdzony na etapie sporządzania niniejszego projektu, został uregulowany stosownymi zapisami z wprowadzeniem ograniczeń w stosunku do obiektów istniejących oraz zakazem wprowadzania nowej zabudowy (zakaz ten dotyczy m.in. terenów o przeznaczeniu rolniczym, leśnym i zieleni nieurządzonej). Tym samym nie można zarzucać nierównego traktowania stron, gdyż przedmiotowe zakazy i ograniczenia mają charakter generalny na obszarze objętym projektem planu, zatem mają zastosowanie we wszystkich sytuacjach takich, jak badana sprawa pani B.M. i zostały przyjęte na podstawie stanu faktycznego stwierdzonego na etapie inwentaryzacji urbanistycznej a w odniesieniu do zarzutów także i dodatkowymi oględzinami w terenie.
Okolicznościami dodatkowymi w rozpatrywanej sprawie B.M. były dotychczasowe dokumenty planistyczne, które przyznawały działce nr "1" określony status, l tak zgodnie z obowiązującym do końca 2003r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego Uchwałą NR[...] Rady Gminy w B. w dniu [...] października 1993r. - teren objęty zarzutem przeznaczony był na użytki rolne bez prawa zabudowy (R), a więc nie był terenem nie budowlanym. Wobec braku planu miejscowego w chwili rozpatrywania zarzutu działka nie posiada przeznaczenia w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w świetle obowiązującej ewidencji gruntów jest działką niebudowlaną (rolniczą i częściowo leśną).
W uchwalonym w roku 2001 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., zawarte zostały cele i kierunki rozwoju, m.in. konieczność ochrony rolniczych przestrzeni produkcyjnych, konieczność ochrony i odtwarzania kompleksów leśnych - co jest realizowane w drodze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia muszą być spójne z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium i w związku z tym wprowadzają określone uprawnienia, nakazy, zakazy i ograniczenia.
W części prawnej uzasadnienia uchwały podniesiono, że zbadany i przedstawiony stan faktyczny wiąże się niżej wymienionymi przepisami, które mają zastosowanie dla sposobu rozpatrzenia zarzutu B.M. Z powyższych względów należało podjąć decyzję o pozostawieniu tej działki jako rolnej, bez prawa zabudowy. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne ze stanem faktycznym działki, jak i otaczającego ją terenu, z wymogami ładu przestrzennego oraz wymogami ochrony gruntów rolnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze.
Z przedstawionym w sprawie stanem faktycznym wiążą się przepisy ustaw, mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia zarzutu, a mianowicie:
- ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, które wśród wielu zadań własnych gminy na pierwszym miejscu wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a zadanie to realizowane jest przede wszystkim przez sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
- ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego i urbanistyki, a także uprawniające gminę do wprowadzania zakazów zabudowy wynikających m.in., jak w przedmiotowej sprawie z potrzeb ochrony gruntów rolnych i leśnych, potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego (art. 10 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy)
- ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (rozdział 2) nakazującej ochronę gruntów rolnych, szczególnie ich "zwartych obszarów" przed przeznaczaniem na cele nierolnicze, co w omawianym przypadku znalazło wyraz w pozostawieniu w użytkowaniu rolniczym terenu objętego zarzutem.
W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej uchwały organ planistyczny wskazał, że podejmując uchwałę w sprawie przedmiotowego zarzutu działano na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Cytowany przepis obliguje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, ale sposób rozstrzygnięcia pozostawia do jej uznania, którego granice określa zbadany stan faktyczny i prawny. To uznanie stanowi istotę "władztwa planistycznego", które wynika z postanowień art. 4 ust. l w/w ustawy: "ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy (...) do zadań własnych gminy". Z kolei jak stanowi art. 2 ust.1 ustawy: "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach" - zatem władztwo planistyczne gminy jest realizowane przede wszystkim poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sporządzanych na podstawie ustaw.
Władztwo to przejawia się także i przy rozstrzyganiu zarzutów nieuwzględnionych w projekcie planu miejscowego przez organ sporządzający plan, przy czym występuje w takich przypadkach sytuacja szczególna, gdyż rada gminy podejmuje w istocie indywidualne rozstrzygnięcie w sprawie naruszenia interesu prawnego, które ma związek z ustaleniami przyjętymi w projekcie planu (art. 24 ust. 1 ustawy) a nie ustaleniami planu, gdyż planu jeszcze nie ma. Rozstrzygnięcie zarzutu dokonywane jednakże być musi z jednej strony na zbadaniu stanu faktycznego i stanu prawnego, z drugiej zaś w nawiązaniu do ustaleń projektu planu, ponieważ to właśnie w związku z ustaleniami projektu planu może być naruszony czyjś interes prawny. Odrzucenie jak i uwzględnienie zarzutu mieści się więc w ramach "władztwa planistycznego gminy" wynikającego z postanowień art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślono, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie konkretnego zarzutu Rada Gminy musi wyważyć i dokonać wyboru pomiędzy interesem publicznym, jakim jest plan miejscowy (a na tym etapie jego projekt), który zapewnić ma podstawowe cele i kierunki prawidłowego rozwoju i funkcjonowania gminy służące mieszkańcom, a interesem indywidualnym bardzo często w sytuacji kiedy nie ma wyrazistych przesłanek za prymatem interesu publicznego lub interesu indywidualnego. Rada musi także równolegle uwzględniać i rozważyć rozstrzygnięcia pod kątem wymogów wynikających z przepisów, które w większości mają charakter ogólnych zasad, których zastosowanie w danej sprawie nie jest z reguły oparte na parametrach czy cechach (np. dbałość o ład przestrzenny, możliwość wprowadzania zakazu zabudowy na podstawie zasad z przepisów o ochronie środowiska, ochrony przyrody, ograniczenia w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze itp.) Z taką sytuacją Rada miała do czynienia w przypadku zarzutu B.M. i mając świadomość, że teren obejmujący działkę nr "1" nie jest wprost poddany ochronie na podstawie konkretnego przepisu czy aktu, który uprzednio taką ochronę przed zabudową by ustanowił - musiała podjąć rozstrzygnięcie w ramach władztwa planistycznego. Rada stwierdziła też, że wprowadzanie zakazu zabudowy w określonych obszarach (tak jak w tym przypadku w terenach rolnych) jest prawnie dopuszczalne (art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak też wiąże się z realizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz ustawami Prawo ochrony środowiska i o ochronie przyrody.
Stwierdzono, że skoro powyższa kompetencja radzie przysługuje, to skorzystanie z niej, po uprzednim rozważeniu okoliczności faktycznych - mieści się w granicach władztwa planistycznego. Podkreślono, że znaczącą rolę dla uchwał w sprawach zarzutów podejmowanych przez Radę Gminy ma stanowisko podmiotów fachowych, w szczególności urbanistów, komisji urbanistyczno-architektonicznych, które na podstawie wiedzy urbanistycznej, doświadczenia, fachowości i obiektywnej oceny sytuacji przedstawiają organom podejmującym decyzję propozycje rozstrzygnięć, co też miał miejsce w rozpatrywanym przypadku. Rada Gminy B. z rozwagą stara się korzystać z instytucji "władztwa planistycznego", którego realizacja tylko w sytuacjach obiektywnie koniecznych, przejawia się w uchwale o odrzuceniu zarzutu.
W sprawie zarzutu B.M. Rada Gminy B. stwierdziła, że dokonując ponownego rozstrzygnięcia z należytą starannością rozpoznała i zważyła okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Wobec podnoszonego i podkreślanego w zarzucie naruszenia interesu prawnego B.M. Rada nie kwestionując powyższego, w świetle wszystkich przytoczonych okoliczności stwierdziła, że była uprawniona do podjęcia decyzji o odrzuceniu zarzutu i że uchwała o tej sentencji jest prawidłowa merytorycznie, zgodną z prawem i pozbawioną elementów dowolności.
Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.M. wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca twierdzi, że jakkolwiek można przyjąć, iż uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne, gdyż zawarta w tym uzasadnieniu argumentacja nie ma charakteru generalnego, a odnosi się do przedmiotowej nieruchomości, to nie można tego powiedzieć o uzasadnieniu prawnym.
Zdaniem skarżącej przedstawione uzasadnienie prawne jest z jednej strony bardzo ogólne, gdyż przywołuje ogólne przepisy prawa stanowiące o kompetencji gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, z których to wynikają zadania gminy w zakresie ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury), z drugiej zaś strony wprowadza uregulowania, które nie powinny mieć zastosowanie w tej sprawie przywołując przepis art. 10 ust. 1 pkt. 8 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - pozwalający gminie w planie zagospodarowania przestrzennego ustalić w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Skarżąca podnosi, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w części dotyczącej miejscowości S. - działka nr "1" w S. znajduje się na terenie użytkowanym rolniczo (R) - potwierdza to załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2004 roku. Z opisu symboli indentyfikacyjnych określających tereny o różnym sposobie użytkowania nie wynika, iż działka nr "1" w Sułowie znajduje się na terenie użytkowym rolniczo z zakazem zabudowy. Tymczasem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 3 września 2003r. II SA/Wr 2243/2000 "zakaz zabudowy terenu musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu. Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną. Budowa zagrody rolnej nie zmienia przeznaczenia gruntów pod budynkami oraz urządzeniami i grunty takie nie tracą charakteru gruntu rolnego". Podobnie w uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97, ON SA 1998/4 póz. 111 -"ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy powinien wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem by ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej nie zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale koniecznie jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju".
Skarżąca wskazuje, że gmina dysponuje wg regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwem planistycznym i może decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, może to jednakże czynić tylko w granicach obowiązującego prawa, przestrzegając przepisów prawa materialnego i procesowego. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa. Treść ustaleń planu może być kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Stosując więc przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Gmina powinna przytoczyć oraz wyjaśnić dokładnie przepisy prawa wprowadzające poszczególne zakazy czy szczególne warunki zagospodarowania danego terenu.
Rada Gminy B. w uzasadnieniu uchwały tego nie uczyniła, a wręcz powołała się na przepis ustawy, który nie powinien był być zastosowany, gdyż zgodnie z załącznikiem do uchwały działka "1" w S. leży w terenie użytkowanym rolniczo (R) bez zaznaczenia np. - z zakazem zabudowy. W związku z brakiem innych symboli identyfikacyjnych określających tereny o różnym sposobie użytkowania, niż te które są wymienione w załączniku do uchwały, należy uważać, iż działka "1" w S. nie jest objęta zakazem czy innym szczególnym sposobem zagospodarowania, o którym mowa w wyżej wymienionym art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy B. przywołuje ponadto ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych (rozdział 2), która zdaniem Rady Gminy "nakazuje ochronę gruntów rolnych, szczególnie ich zwartych obszarów przed przeznaczaniem na cele nierolnicze, co w omawianym przypadku znalazło wyraz w pozostawieniu w użytkowaniu rolniczym terenu objętego zarzutem.
Zgodnie z tą ustawą ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ustawa ta nie wprowadza więc zakazów przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale przewiduje pewne ograniczenia. Takim ograniczeniem jest na pewno uzyskanie zgody Wojewody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha. Jednakże zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość. Takie uregulowanie prawne wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z treści tych przepisów wynika więc zdaniem skarżącej, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego zależna jest przede wszystkim od uznania Rady Gminy, wyrażonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy odrzucając zarzut uzasadniła to ochroną szczególnie zwartych gruntów rolnych. Przedstawiając takie uzasadnienie opierała się na własnym, zbyt swobodnym uznaniu, nie mając w tym zakresie oparcia w przepisach prawnych. Niezrozumiałe jest więc to, dlaczego jedne "zwarte" grunty rolne kwalifikowane są przez Radę Gminy jako możliwe do zabudowy, a inne nie, mimo mniejszego obszaru "zwartości". Obszar, na którym leży przedmiotowa działka niczym się nie różni od obszaru sąsiedniego, gdzie dopuszczono możliwość zabudowy. A właśnie tam można mówić o wejściu w "tereny otwarte". Widoczna jest tu uznaniowość Rady Gminy, uznaniowość zbyt swobodna w ocenie skarżącej, która narusza jej prawa jako właściciela nieruchomości.
Skarżąca wskazała także, że działka nr "1" w S. ma powierzchnię 0,7653 ha, a więc jest dużą działką. Znajdujące się w granicach tej działki strumyki (cieki wodne) nie stanowią przeszkody do jej zabudowy. Pas zabudowy dotyczyłby tylko części działki, która bezpośrednio nie graniczy ze strumykami, a znajduje się po ich przeciwległej stronie. Działka tylko od strony wschodniej porośnięta jest lasem. Nachylenie stoku jest różne, a w części proponowanej zabudowy właściwie jest teren płaski. Natomiast co do kąta nachylenia, to kąt ten można wyprowadzić z geodezyjnej mapy wysokościowej, a przywołane przez gminę cyfry nie są przeszkodą do zabudowy. Działka nie jest zagrożona możliwością wystąpienia złazisk i osuwisk. W części proponowanej pod zabudowę nie stwierdzono występowania wkładek gruntów słabonośnych, ani gruntów organicznych. Nie występują tam również wkładki gruntów niespoistych. Nie stwierdzono również występowania czynnych niekorzystnych zjawisk i procesów geologicznych, takich jak spełzywanie, osuwiska, sufozja itp. Jako dowód skarżąca powołuje załączoną do skargi opinię geotechniczną. Działka nie jest uzbrojona w media, gdyż nie ma charakteru budowlanego, a rolniczy. Media: wodociąg, gaz, prąd znajdują się na sąsiedniej działce (nr "2"), graniczącej z przedmiotową działką. Teren zabudowy przewidziany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje zabudowania sąsiadujące z działką skarżącej. Pas zabudowy MRJ może być więc przesunięty o dalsze 50 metrów. Skarżąca wskazuje też, że działka ma dostęp do drogi publicznej, zarówno poprzez działkę "3" w T. stanowiącą własność skarżącej, jak również od strony zachodniej poprzez działkę sąsiada drogą z której skarżąca korzysta, jak również korzystali poprzedni posiadacze działki.
W świetle powyższego zdaniem skarżącej przedstawione przez Gminę okoliczności faktyczne nie są zgodne z rzeczywistością jak również nie są poparte żadnymi przepisami prawnymi.
Skarżąca podnosi, że zdaniem Gminy zasadniczym powodem nie włączania działki nr "1" w S. do terenów przeznaczonych w projekcie planu pod zabudowę jest "szczególne położenie działki, w tym duży spadek i związane z tym zagrożenia oraz inne okoliczności opisane w pkt 1, tj. zwarty obszar rolniczy, nie przyleganie do terenów budowlanych, położenie w widłach cieków wodnych, duży spadek, północna ekspozycja, brak możliwości drogi od strony zachodniej i znaczna odległość od drogi publicznej w T., brak uzbrojenia". Ponadto powodem tym są również stosowane przez Gminę zasady: niewyznaczania terenów budowlanych w kompleksach rolnych oraz niewyznaczania terenów zabudowy w sąsiedztwie dużych, zwartych kompleksów leśnych. Gmina powołuje się jednak na zasady, których nie stosuje, czego przykładem może być sąsiednia działka w T., gdzie dopuszczono możliwość zabudowy.
Gmina wskazuje też na zasadę kontynuacji - gdy teren rolny bezpośrednio przylega do istniejących lub wyznaczonych uprzednimi planami terenów zabudowy to możliwe jest włączenie działki (terenu) rolnego do terenów budowlanych. Skarżąca uważa, że zasada ta może być zastosowana do jej działki - gdyż działka ta sąsiaduje z działką prawem zabudowy.
W konkluzji skarżąca stwierdza, że z treści uchwały wynika więc, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego zależna jest przede wszystkim od uznania Rady Gminy, wyrażonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedstawiona w uzasadnieniu uchwały uznaniowość Rady Gminy jest zbyt swobodna, dowolna, naruszająca nie tylko przepisy prawa, ale również prawa właścicielskie skarżącej. Gmina, dysponując władztwem planistycznym, nie może go jednakże nadużywać. Dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych wart. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), a ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 54 ust. 3 Konstytucji RP).
W sytuacji, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasada ochrony własności. (art. 21). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli - a tego Rada Gmina B. w przedmiotowej uchwale nie uczyniła.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że nie jest prawdą że z opisu symboli określających tereny o różnym sposobie użytkowania nie wynika, iż działka ta znajduje się na terenie rolniczym z zakazem zabudowy, gdyż w części opisowej do projektu planu, która była przedmiotem wyłożenia planu do publicznego wglądu, w § "6 widnieje zapis objaśniający symbol R jako tereny użytkowane rolniczo z odniesieniem do § 16, kolejno w § 16 ust. 4 pkt 3 widnieje zapis: "w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia. Tak więc projekt planu wprowadza jednoznaczny zakaz nowej zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R tj. w terenach użytkowanych rolniczo. Zakaz taki obowiązywał dla tych terenów również w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B.
Organ planistyczny wskazał także, że przedmiotem wniosku do planu była cała działka nr "1" w S. Skarżąca nie udokumentowała twierdzenia, że działka jest płaska, stąd należy domniemywać, że jest to jedynie subiektywne odczucie skarżącej. Natomiast z posiadanej przez gminę mapy sytuacyjno wysokościowej w skali 1:10000 (powstałej z przeskalowania mapy zasadniczej w skali 1:2000 oraz z mapy topograficznej w skali 1:10000) na której sporządzono projekt planu, wynika, że minimalny spadek terenu na działce wynosi 15%, a więc jest wysoki. Ponadto w załączonej przez skarżącą opinii geologicznej w pkt 3.2 (rozdział p.t "Warunki hydrogeologiczne") oraz w pkt 5 (rozdział p.t. "Warunki geotechniczne") widnieje zapis o występowaniu na terenie badanym stref o znacznie podwyższonej wilgotności. Natomiast pkt 6, pkt 7 zawiera zapis (cyt.): "Wśród gruntów spoistych i średnio spoistych stwierdzono występowanie stref o większej wilgotności i konsystencji plastycznej, które przy dodatkowym zawilgoceniu mogą spowodować uaktywnienie się procesów na stoku. W związku z tym zdaniem organu planistycznego z opinii przedłożonej jako dowód przez skarżącą wynika jasno, że dodatkowe zawilgocenie (np. intensywne opady) może spowodować uaktywnienie procesów osuwiskowych wymienionych w opinii takich jak: spełzywanie, osuwiska, sufozja itp. W świetle powyższego nieprawdą jest twierdzenie skarżącej, że działka jest płaska i nie jest zagrożona możliwością wystąpienia złazisk i osuwisk.
W odpowiedzi na skargę - w odniesieniu do zarzutu, że na sąsiedniej działce (nr "2") znajdują się media, a teren zabudowy przewidziany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje zabudowania sąsiadujące z działką skarżącej oraz że pas zabudowy może być przesunięty o dalsze 50m, wyjaśniono, że sąsiednia działka nr "2" w przeważającej części leży w terenach wyznaczonych zarówno w studium, jak i obowiązującym do dnia 31.12.2003r. planie przeznaczonych pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. Jedynie niewielka część dz. nr "2" przy jej zachodniej granicy leży w terenach przeznaczonych w projekcie planu (oraz w studium, jak i obowiązującym do dnia 31.12.2003r. planie) w terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Tak więc nie ma możliwości "przedłużenia" terenu zabudowy, gdyż wiązałoby się to z wprowadzeniem tej funkcji również na terenie działki nr "2", której właściciel nie wnioskował zmiany w planie, pomijając inne w/w przeciwwskazania.
Wskazano, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że posiada dojazd do działki nr "1" przez działkę nr "2" (od strony zachodniej).
W odniesieniu do zarzutu, że zasady, na które powołuje się gmina nie są przez nią stosowane, czego przykładem ma być sąsiednia działka w T. -należy domniemywać, że jest to działka nr "4" w T., podniesiono, że przykład ten jest. zupełnie nieuzasadniony, gdyż teren zabudowy wyznaczony w projekcie planu na w/w działce w T. nie znajduje się w bezpośredniej bliskości zwartego kompleksu lasu, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie znajduje się w otwartym kompleksie terenów rolnych, gdyż przylega bezpośrednio do kompleksu terenów wyznaczonych pod zabudowę.
Na rozprawie w dniu 24 października 2005r. skarżąca nie stawiła się. W imieniu Rady Gminy B. stawiły się radca prawny I.P. oraz W.W. wnoszące o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu. Pomimo więc, że większość argumentów wskazanych w skardze (poza niżej zasygnalizowanymi) nie przesądza o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, a stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę należy podzielić (w tym celu szczegółowo przytoczono wyżej argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę), zaskarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako niezgodna z prawem.
Należy podkreślić, iż w świetle charakteru uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu planu, będącej odpowiedzią na składany zarzut, uzasadnienie zaskarżonej uchwały - zwłaszcza uzasadnienie faktyczne - nie jest prawidłowe. Stanowisko składającej zarzut koncentruje się na zakwestionowaniu braku możliwości zakwalifikowania w projekcie planu, a w dalszej kolejności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przynajmniej części działki nr "1" w S. do terenów z przeznaczeniem pod zabudowę. Organ planistyczny opierając swoje stanowisko w sprawie przede wszystkim na analizie faktycznego ukształtowania terenu przedmiotowej nieruchomości odrzucił zarzut nie rozważając możliwości wskazanej przez składającą zarzut (na co słusznie wskazuje skarżąca w skardze do sądu). Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a zwłaszcza z opinii geotechnicznej (k. 22) dołączonej przez skarżącą (której ustaleń organ nie kwestionuje) wynika, że na działce należącej do składającej zarzut istnieją proste warunki gruntowe z zastrzeżeniem uwagi, iż "wśród gruntów średnio spoistych i zwięzło spoistych stwierdzono występowanie stref o większej wilgotności i konsystencji plastycznej, które przy dodatkowym zawilgoceniu mogą spowodować uaktywnienie się procesów na stoku". Oznacza to, że wskazywane przez organ okoliczności stanowiące podstawę odrzucenia zarzutu, iż ukształtowanie terenu (spadek terenu 15%) wyklucza możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości, nie dotyczą całego obszaru tej nieruchomości.
Stwierdzić zatem należy, że zaprezentowane uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może spełniać swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. Jego wadliwość jest tym większa, że projekt planu przewiduje dla terenów użytkowanych rolniczo oznaczonych symbolem R, w skład których ma wejść przedmiotowa nieruchomość, zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Wprowadzenie zakazu zabudowy wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia, zwłaszcza wtedy gdy składająca zarzut wskazuje i uzasadnia - jak w niniejszej sprawie - możliwość uwzględnienia jej wniosku o włączenie części przedmiotowej działki w tereny, na których dopuszczalne jest realizowanie zabudowy.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.