II SA/Kr 3000/02

II SA/Kr 3000/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Halina Jakubiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., Nr [...]., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu odwołania A. T. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2002r., Nr [...]., w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych).
W rozpatrywanej sprawie ustalono, że A. T. pracował w zawodzie kierowcy w latach 1958-1991. W okresie od [...]1971r. do [...].1991r. zatrudniony był w [...] w [...] jako kierowca samochodów ciężarowych pow. 3,5 tony typu [...] z przyczepą i typu [...] z dźwigiem. Pomiarów hałasu w kabinach tych samochodów w okresie zatrudnienia A. T. nie przeprowadzano. Na podstawie natomiast analizy wyników pomiarów hałasu przeprowadzanych przez Laboratorium Higieny Pracy WSSE w [...], wykazujących przekroczenie NDN dźwięku na tego typu samochodach w innych przedsiębiorstwach, można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że A. T. był okresowo narażony na hałas ponadnormatywny.
W kierunku choroby zawodowej A. T. badany był w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...], który w orzeczeniu z dnia [...] 2001r. rozpoznał niedosłuch typu mieszanego ucha lewego, średni ubytek słuchu UL-15 dB, po uwzględnieniu poprawki na wiek, niezawodowy i głuchotę ucha prawego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wykres krzywej audiometrycznej obustronnie nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu i zgodnie z wiedzą medyczną wskazuje na inne, pozazawodowe (chorobowe) przyczyny niedosłuchu. Przeprowadzone w wyniku odwołania A. T. badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] doprowadziły do wydania orzeczenia z dnia [...].2002r., w którym rozpoznano głuchotę ucha prawego i niedosłuch odbiorczy ucha lewego. W uzasadnieniu podano, że znacznego stopnia asymetria niedosłuchu (ucho prawe głuche) nie jest charakterystyczna dla skutków działania hałasu na narząd słuchu, a tym samym nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii niedosłuchu. Organ II instancji podkreślił, że ponieważ orzeczenia te wydały jednostki służby zdrowia właściwe w myśl § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 z późno zm.) do wydawania orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu bądź braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych i obydwa zespoły lekarskie orzekły o braku podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzeń, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej działając w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie miały podstaw do stwierdzenia takich chorób w drodze decyzji administracyjnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. T. nie podniósł żadnych zarzutów co do naruszenia prawa. Podkreślił, że przepracował w zawodzie kierowcy ponad 35 lat i wyniku tej pracy stracił słuch - ucho prawe było narażone na bezpośredni hałas z silnika. Podkreślił też, że nigdy nie leczył się na uszy. Od 1991r. jest trwale niezdolny do zawodowego prowadzenia samochodów ze względu na schorzenie słuchu. Do skargi dołączył stosowne dokumenty uzasadniające zawarte w niej stwierdzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono także, że szkodliwe warunki pracy, o których pisze skarżący zostały wzięte pod uwagę a stwierdzone schorzenie słuchu nie zostało uznane za chorobę zawodową ze względu na znacznego stopnia asymetrię niedosłuchu, która wskazuje na pozazawodowe przyczyny niedosłuchu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie choroby zawodowej słuchu. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia v.2001r. rozpoznał niedosłuch typu mieszanego ucha lewego, średni ubytek słuchu UL-15 dB, po uwzględnieniu poprawki na wiek, niezawodowy i głuchotę ucha prawego. W uzasadnieniu orzeczenia zaś podał, że "wykres krzywej audiometrycznej obustronnie nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu i zgodnie z wiedzą medyczną wskazuje na inne, pozazawodowe (chorobowe) przyczyny niedosłuchu". Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...].2002r., w którym także rozpoznano głuchotę ucha prawego i niedosłuch odbiorczy ucha lewego z tym że już nie precyzując jego wielkości, w uzasadnieniu podano, że "znacznego stopnia asymetria niedosłuchu (ucho prawe głuche) nie jest charakterystyczna dla skutków działania hałasu na narząd słuchu, a tym samym nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii niedosłuchu". Wydaje się zatem, że odmienne są przyczyny braku uznania rozpoznanego schorzenia słuchu za zawodowe. W pierwszym przypadku uzasadniono to niecharakterystycznym wykresem, w drugim zaś znacznym stopniem asymetrii. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej niespójności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. W decyzji ograniczono się jedynie do zacytowania treści obydwu orzeczeń lekarskich, bez wskazania, które z uzasadnień uznano za podstawę swego rozstrzygnięcia. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Powołany przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy argument, iż niecharakterystyczny wykres krzywej "wskazuje na inne pozazawodowe (chorobowe) przyczyny niedosłuchu" tego domniemania nie obala.
Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.