II SA/Kr 3/25

II SA/Kr 3/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 191
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. N. i T. N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 października 2024 r. znak: K.RPU.533.7.2024.MB w przedmiocie nienależytego utrzymania urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz K. N. i T. N. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Decyzją z dnia 3 września 2024 r. znak: KR.ZPU.2.424.5.2023.MG, działając na podstawie art. 191 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z. 2024 r., poz. 1087 – dalej: Prawo wodne) oraz na podstawie art. 104 i 108 k.p.a. Dyrektor Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie:
W punkcie I nakazał właścicielom działek o nr ew.: [...] i [...] obręb [...] – T. N. i K. N. przywrócić poprzednią funkcję urządzenia wodnego i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. zespołu trzech stawów: stawu nr 1 ("[...]"), stawu nr 2 ("[...]") i stawu nr 4 ("[...]"), zlokalizowanych w obrębie ww. działek, przy zachowaniu następujących parametrów:
1. Przywrócenie rzędnych dna i korony grobli otaczających stawy z zachowaniem rzędnych zwierciadła wody: stawu nr 1 ("[...]"), stawu nr 2 ("[...]") i stawu nr 4 ("[...]"):
1) wykonanie: niwelacji terenu oraz grobli na powierzchni nw. stawów:
nr 1 ("[...]") - 5500,0 m2,
nr 2 ("[...]") - 6500,0 m2,
nr 4 ("[...]") -23500,0 m2,
2) przywrócenie rzędnych dna i korony grobli otaczających stawy z zachowaniem rzędnych zwierciadła wody zgodnie ze szczegółowo opisaną tabelą,
3) odtworzenie betonowego mnicha spustowego z kratami i z szandorami drewnianymi, na stawie nr 1 ("[...]") o średnicy przepustu 400 mm,
4) odtworzenie betonowego mnicha spustowego z kratami i z szandorami drewnianymi, na stawie nr 2 ("[...]") o średnicy przepustu 400 mm,
5) odtworzenie betonowego mnicha spustowego z kratami i z szandorami drewnianymi, na stawie nr 4 ("[...]") o średnicy przepustu 400 mm,
6) nieprzekraczania maksymalnego poziomu zwierciadła wody na stawach wg wykazu powyżej.
2. Uporządkowanie terenu po zakończonych robotach.
W punkcie II decyzji organ nakazał poinformować Nadzór Wodny w Krakowie o planowanym rozpoczęciu, w punkcie III nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, w punkcie IV określono termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - do dnia 31 grudnia 2024 r.
W uzasadnieniu organ podał, że Wójt Gminy Michałowice pismem z dnia 24 stycznia 2023 r., przekazał pismo państwa D. i O., z dnia 18 stycznia 2023 r., w sprawie zasypania stawu na działce [...] w miejscowości M., powodującego zalewanie sąsiednich nieruchomości i wydania decyzji z tytułu art. 191 ww. Prawa wodnego.
W dniu 17 kwietnia 2023 r. organ przeprowadził wizję w terenie na działkach [...] i [...] w M. Podczas wizji, w dwóch stawach stwierdzono obecność wody. W zachodniej i północno-wschodniej części stawu, działki [...] trwały prace zasypywania zbiornika. Wokół stawów z lustrem wody wykonano świeże nasypy grobli oraz zmodernizowano mnich na skarpie południowej działki [...]. Ustalono, że świeżo odtworzone groble przy stawach nie wpływają negatywnie na ciek wodny "Dopływ z M." ("[...]") - prawy dopływ [...], zachowując granice działki potoku. Wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono notatkę. Z północnej strony drogi powiatowej [...] (ulica [...]) - działka [...] - istnieje rów przydrożny, na którym, na wysokości działki [...] widnieje przepust pod drogą, odprowadzający dotychczas wody opadowe lub roztopowe do rowu przy stawach, a dalej do stawu na działce [...]. Na dzień oględzin rów otwarty przy działce [...] ujęto w studnię, z której wody opadowe lub roztopowe skierowano do kolektora zbiorczego przy drodze powiatowej [...] o numerze działki [...] obręb [...], wyłączając tym samym dotychczas działający przepust pod drogą i rów przy stawie po drugiej stronie drogi.
Organ ustalił nadto, że w dniu 14 listopada 2005 r. Starosta Krakowski wydał decyzję, udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie wody na stawach w M. i odprowadzenie wody z tych stawów do cieku płynącego "[...]" zw. "[...]", która decyzją tego organu z dnia 1 marca 2011 r. została wygaszona. Z kolei decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r. Starosta Krakowski udzielił pozwolenia wodnoprawnego Gminie Michałowice na wprowadzenie wód opadowych z terenu przebudowanej drogi powiatowej [...], chodnika i terenów przyległych poprzez projektowany wylot do przepustu na rowie przydrożnym drogi powiatowej - ulicy [...], uchodzącego do przepustu na rowie przydrożnym drogi gminnej - ulica [...] w miejscowości M. oraz na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do przepustu na rowie przydrożnym drogi powiatowej, a także na likwidację rowu przydrożnego lewostronnego wzdłuż drogi powiatowej wraz z likwidacją przepustów pod zjazdami w pasie drogi. Pozwolenia wodnoprawnego udzielono do dnia 28 kwietnia 2027 r.
W dniu 3 października 2023 r. do organu wpłynęło pismo Wójta Gminy Michałowice, w sprawie podjęcia stosownych działań, w ramach posiadanych kompetencji, w kwestii nieutrzymywania urządzenia wodnego, tj. stawu na działce [...] w miejscowości M., powodującym przelewanie się wody z ww. stawu przez drogę powiatową (działka nr [...] obręb [...]).
Pismem z dnia 27 marca 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystosował do Dyrektora RZGW w Krakowie poinformował o ustaleniach kontroli interwencyjnej pozaplanowej dotyczącej rozpoznania zanieczyszczenia w terenie, udokumentowanej protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 29 lutego 2024 r. na terenie stawów w M. Wskazano, że wyniki badań nie stwierdziły występowania zanieczyszczenia wód, zarówno cieku wodnego zasilającego rzekę [...], jak i stawów. W czasie oględzin stwierdzono, że staw nr 1 ("[...]"), w którym znajdują się źródła zasilające jest prawie całkowicie osuszony (widoczne dno), staw nr 2 ("[...]") jest wypełniony wodą, w której widoczne są ryby, staw nr 3 ("[...]") jest całkowicie zasypany, staw nr 4 ("[...]") jest wypełniony wodą, w której widoczne są ryby, a na środku jego znajduje się wyspa i staw nr 5 ("[...]") jest w trakcie zasypywania (zasypano 3/4 stawu). Do zasypania stawu wykorzystano: odpady ziemi, odpady gruzu, gruzu budowlanego z fragmentarycznymi pozostałościami styropianu, pianki izolacyjnej oraz ziemi z korzeniami drzew. W trakcie ww. kontroli ustalono nadto, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ (Uchwała nr XVIII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r.), obejmującym działki [...] i [...] w M. stawy nr: 1, 2 i 4 stanowią tereny wód powierzchniowych śródlądowych (symbol WS), stawy nr 3 i 5 stanowią tereny turystyki i rekreacji (symbol E.UT.01). Z kolei według obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice (Uchwała nr XVIll/116/2012 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 marca 2012 r.) w granicach obszaru przeznaczonego dla rozwoju funkcji turystycznej i rekreacyjnej w miejscowości M. należy odtworzyć i zachować istniejące stawy, z docelowym zagospodarowaniem ww. terenu w kierunku rekreacyjno-turystycznym bezpośrednio związanym z sezonową rekreacją i sportami wodnymi. Wobec powyższych ustaleń zwrócono się z wnioskiem o podjęcie działań na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego.
W dniu 16 kwietnia 2024 r. Zarząd Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadził kolejne oględziny stawów w obecności Właściciela stawów T. N., podczas których stwierdzono, że stawy: "[...]" (nr 1), "[...]" (nr 2) i "[...]" (nr 4) były suche - brak wody. Natomiast stawy: "[...]" (nr 3) i "[...]" (nr 5) zostały zasypane. Dodatkowo zaobserwowano prace na jednej ze skarp stawu "Prezesowskiego" poprzez nadsypywanie ich odpadami budowlanymi (gruz, pokruszone cegły). Nie stwierdzono poboru wody na stawy: "[...]", "[...]", jak i na "[...]", a co za tym idzie również nie odbywało się odprowadzenie wód ze stawów poprzez istniejący mnich w skarpie stawu do cieku -"[...]".
W dniu 18 kwietnia 2024 r. do Zarządu Zlewni w Krakowie wpłynął wniosek T. N. o legalizację urządzenia wodnego z art. 190 Prawa wodnego oraz o zaopiniowanie stanu faktycznego zbiorników: "[...]" "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Ww. strona podniosła, że stawy nie posiadają połączeń z rzeką, nie stanowią jej zlewni, ani dopływów. Wniosek został rozpatrzony negatywnie.
W dniu 19 czerwca 2024 r. organ pozyskał ze Starostwa Powiatowego operaty wodnoprawne dla decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14 listopada 2005 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie wody na stawach w M. i odprowadzenie wody z tych stawów do cieku płynącego "[...]" zw. "[...]" oraz decyzji z dnia 1 marca 2011 r. wygaszającej ww. decyzję. Powyższe, zdaniem organu pozwoliło odtworzyć parametry ww. urządzeń, tj. powierzchnię i głębokość poszczególnych stawów.
Zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2024 r. Dyrektor PGW WP Zarządu Zlewni w Krakowie poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, na wniosek Wójta Gminy Michałowice, w sprawie niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia oraz likwidację szkód wynikających z nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty, tj. trzech stawów, w miejscowości M., gmina M., zlokalizowanych na działkach: [...] i [...] w obręb [...], tj. stawu nr 1 ("[...]"), stawu nr 2 ("[...]") i stawu nr 4 ("[...]").
Organ ustalił, że kompleks pięciu, dwustuletnich stawów znajduje się na działkach [...] i [...] obręb [...] w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, tuż obok drogi powiatowej [...], stanowiącej w M. ulicę [...]. Cztery z nich usytuowane są na działce [...] obręb [...]: staw nr 2 - "[...]", staw nr 4 - "[...]", staw nr 3 "[...]" i staw nr 5 "[...]", a jeden na działce [...] obręb [...]: staw nr 1 - "[...]". Posiłkując się opracowaniem archiwalnym Biura Projektów Budownictwa Ogólnego Miastoprojektu w Krakowie z 1980 roku dla obiektu "[...]" zespół ten zajmował teren około 10,6 ha i był składowym elementem kilku folwarków, których właścicielem, w latach 1771 - 1851, był H. K., rodem z Czech. Ostatnim właścicielem dóbr w M. do roku 1945 był J. P. Już wówczas wspomina się, że mały zespół folwarczny w M. z dworkiem, stajnią, zabudową gospodarczą i sadem, posiadał trzy stawy rybne o powierzchni około 3 ha, wkomponowane w krajobraz z wyspą i drzewami ozdobnymi rosnącymi na ich brzegach. Taki stan rzeczy istniał do lat 60-tych XX w., do czasu powstania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]". Wówczas przebudowie, przegospodarowaniu i wreszcie dewastacji ulegają zabudowania folwarku i sad. Całość terenu użytkowana jest dla intensywnej hodowli bukatów, brojlerów i ryb. W praktycznie niezmienionej formie pozostały trzy stawy rybne założone w lekkim półkolu z niedużą wyspą pośrodku jednego, z nich. W tym czasie zmienił się układ drogi [...], która pierwotnie przebiegała między dwoma pierwszymi stawami, a która została wyprostowana (obecny przebieg). Już w opracowaniu Miastoprojektu z 1980 roku podnoszono zasadniczą rolę krajobrazową, walory estetyczne i klimatyczne zespołu stawów, które powinny być objęte ochroną konserwatorską i ekologiczną, jako część dawnego założenia użytkowo-krajobrazowego, które nie uległo zmianie.
W 1995 roku Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" sprzedała kompleks stawowy o powierzchni 6,12 ha z pięcioma stawami, o łącznej powierzchni 4,3 ha, czterem wspólnikom (osoby fizyczne). Tak więc, na przestrzeni lat 1980 - 1995 dla intensywnej hodowli ryb stawy rozbudowano o dwa następne - mały i ostatni. Prawdopodobnie w latach 2005 - 2010 nowymi właścicielami stawów w Masłomiącej stała się Spółka I., a po niej P. Sp. z o. o. Zgodnie Uchwałą Nr XVIII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gminy Michałowice Północ, w § 4 ust. 5 pkt 1 miejscowość M. oznaczono symbolem litery E, a wg § 5 ust. 1 pkt 4 tereny wód powierzchniowych śródlądowych jako WS, a symbolem UT -tereny turystyki i rekreacji. Według § 19 ww. uchwały, tereny oznaczone symbolami E.UT.01 i E.UT.02 - przeznacza się na miejsca turystyki i rekreacji (UT), na obiekty i urządzenia wypoczynku urlopowego i weekendowego (campingi, hotele, domy wypoczynkowe, pensjonaty, pola namiotowe) wraz z urządzeniami sportowymi (np. stadiony, boiska do gier, bieżnie, hale sportowe, kryte pływalnie, szatnie i zaplecza socjalne), usługi z zakresu gastronomii, np. budynki restauracji wraz z zielenią towarzyszącą, urządzenia turystyczne, np. szlaki turystyczne, piesze i rowerowe, jednakże dla terenów oznaczonych ww. symbolami E.UT.01 i E.UT.02 zachowano nakaz pozostawienia istniejących stawów w terenie.
Wskazano, że obiekt stawowy w M. składa się z pięciu stawów zasilanych wyłącznie wodami gruntowymi, których wypływ następuje na terenie najwyżej położonego stawu, zwanego "Prezesowskim" położonego we wschodniej części kompleksu. Do kolejnych stawów woda przepływa szeregowo w kierunku stawu "Ostatniego", w sposób regulowany za pomocą mnichów betonowych z kratami i szandorami drewnianymi. Stawy nie posiadają rowów dennych. Odbiornikiem wody ze stawów w ilości około 45,85 m3/n, poprzez mnich, jest przepływający wzdłuż stawów od strony południowej ciek - "[...]" zw. "[...]" - prawy dopływ [...]. Koryto cieku "[...]" usytuowane jest poniżej terenu stawów. Maksymalne rzędne wody w stawach ograniczone są wysokością otaczającego je terenu oraz poziomem grobli.
Organ ustalił nadto, że decyzją z dnia 14 listopada 2005 r. Starosta Krakowski udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie wody na stawach w M. i odprowadzenie wody z tych stawów do cieku płynącego "[...]" zw. "[...]", jednak decyzją tego organu z dnia 1 marca 2011 r., wygaszono ww. decyzję, bowiem jeden z dotychczasowych użytkowników pozwolenia wodnoprawnego zrzekł się uprawnień wynikających z pozwolenia. Podobnie uczynili jego następcy prawni. Obecnie brak jest pozwoleń wodnoprawnych w zakresie dostępu do usługi wodnej polegającej na szczególnym korzystaniu z wód jak również odrębnej decyzji związanej z trwającymi pracami odtworzeniowymi przy urządzeniach wodnych, czy też z częściową ich likwidacją i przebudową, która obecnie ma miejsce.
Organ wskazał, ze zgodnie art. 16 pkt 65 ppkt c) ustawy Prawo wodne, stawy są urządzeniami wodnymi kształtującymi zasoby wodne, a według art. 389 pkt 2) ww. ustawy, na szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Natomiast zgodnie z art. 34 ww. ustawy szczególne korzystanie z wód obejmuje użytkowanie wody znajdującej się w stawach. Według art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1) Pr. wodnego pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych jest usługą, na którą również wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2024 poz. 725 ze zm.) obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zbiornik jest budowlą hydrotechniczną (art. 3 pkt 23 Pr. bud.). Organy nadzoru budowlanego maja obowiązek kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska (art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). W art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ustawodawca wskazał jednak, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustaw odrębnych, w tym ustawy Prawo wodne.
Jak wskazał organ parametry techniczne obiektu zostały zaczerpnięte z operatu wodnoprawnego, na podstawie którego Starosta Krakowski decyzją z dnia 14 listopada 2005 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj.: piętrzenie wody w stawach i odprowadzenie wody ze stawów do cieku w zlewni rzeki [...]. Mając powyższe na względzie, oraz to, że obiekt stawowy w M., jako urządzenie wodne, wpisuje się w krajobraz tego terenu już od XVIII wieku, a także, że pełni on doniosłą rolę krajobrazową, klimatyczną i retencyjną, to przywrócenie poprzedniej funkcji stawu "[...]", stawu "[...]" i stawu "[...]", pozwoli dalej cieszyć się ich walorami użytkowo-krajobrazowymi, a nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zaspokoi ważny interes społeczny.
II. Od powyższe decyzji odwołanie wnieśli K. N. i T. N.
III. Decyzją z dnia 25 października 2024 r. znak: K. RPU.533.7.2024. MB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
Organ powtórzył przebieg czynności przed organem pierwszej instancji oraz ustalenia organu I instancji, które organ odwoławczy przyjął za własne.
Organ wyjaśnił, że wszczęcie przez organ l instancji postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 Pr. wodne nastąpiło w związku z wnioskiem Wójta Gminy Michałowice, w sprawie niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia oraz likwidacji szkód wynikających z nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty, tj. trzech stawów, w m. M., gmina M., zlokalizowanych na działkach: [...] i [...] w obręb [...], tj. stawu nr 1 ("[...]"), stawu nr 2 ("[...]") i stawu nr 4 ("[...]"), których właścicielami prawnymi są K. i T. N. Dlatego też, w prowadzonym postępowaniu przysługiwał im przymiot strony.
Organ odwoławczy wskazał, że chociaż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie jest wystarczające i stanowi wyliczenie kroków poczynionych w przedmiotowej sprawie przez ten organ, to sama decyzja wydana w związku z nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego, trzech stawów zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] w m. M., gmina M., tj. stawu nr 1 - "[...]", stawu nr 2 - "[...]" i stawu nr 4 - "[...]", jest co do zasady prawidłowa.
W niniejszej sprawie organ l instancji jako podstawę swoich działań wskazał art. 191 Pr. wodnego, z którego wynika że podstawową przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji nakazowej na wniosek lub z urzędu jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Przy czym nienależytość utrzymywania urządzenia wodnego to niezgodny z prawem sposób utrzymywania urządzenia wodnego, jak również inne sytuacje, głównie nieprawidłowości o charakterze technicznym (por. Z. Bukowski, [w:] B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013). Zgodnie z art. 16 pkt 65 ww. ustawy jako urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji.
Organ podał, że właściwe utrzymanie i konserwacja stawów wodnych
to procesy, które mają na celu zapewnienie ich zdrowia ekologicznego, estetyki oraz funkcjonalności i przedstawił przejawy odpowiedniej konserwacji stawów. Wskazał, że brak utrzymania stawów polega na zaniechaniu ww. działań, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania oraz zachowania w należytym stanie zbiorników wodnych. Odpowiednia konserwacja stawu wodnego ma na celu nie tylko zapewnienie właściwego stanu technicznego budowli wraz z urządzeniami w tym również estetyki i funkcjonalności, ale także ochronę przed degradacją całego ekosystemu i wspieranie bioróżnorodności. Regularne działania konserwacyjne są kluczowe do długotrwałego i zdrowego funkcjonowania stawu.
Zdaniem organu odwoławczego, istotnym czynnikiem w przedmiotowej sprawie jest również fakt, iż stawy zlokalizowane w m. M. są zasilane w sposób naturalny ze źródła zlokalizowanego w dnie stawu "[...]". Stałe źródło wody zapewnia utrzymanie odpowiedniego poziomu tlenu oraz stabilne warunki do życia dla ryb, płazów, roślin i innych organizmów wodnych. Wpływa to na rozwój bioróżnorodności w stawie i jego otoczeniu. Ponadto woda ze stawów powoli przesiąka do wód gruntowych, odgrywając rolę w naturalnym cyklu wodnym i wspierając równowagę hydrologiczną terenu. Dodatkowo woda przepływająca przez staw pełni funkcję naturalnego filtra. Rośliny i mikroorganizmy w stawie usuwają zanieczyszczenia i nadmiar składników odżywczych z wody, zanim ta wpłynie do innych zbiorników wodnych lub cieków (w tym przypadku do cieku "[...]"). Stawy zasilane wodą źródlaną, która jest zazwyczaj chłodniejsza niż woda z opadów lub rzek, przyczyniają się do lokalnego obniżenia temperatury powietrza. Obszary wokół takich stawów mają wyższy poziom wilgotności, co sprzyja rozwojowi specyficznych gatunków roślin i zwierząt, a także wpływa na lokalny mikroklimat. Co więcej stawy zasilane źródłem mają bogatsze środowisko biologiczne, z uwagi na stabilne warunki wodne sprzyjające rozwojowi różnorodnych gatunków roślin, ryb, ptaków, owadów oraz innych organizmów wodnych i lądowych. Takie zbiorniki wodne są kluczowe dla ochrony rzadkich lub zagrożonych gatunków, które potrzebują stabilnych warunków wodnych, np. płazów, dla których wahania poziomu wody są niekorzystne. Małe zbiorniki wodne (stawy) zasilane źródłem wpływają na lokalny system hydrologiczny - cieki (w przedmiotowej sprawie "dopływ z Masłomiącej") lub inne stawy, zmieniając bieg wód gruntowych. Aby uniknąć negatywnego wpływu na inne ekosystemy wodne, ważne jest odpowiednie zarządzanie tymi zbiornikami. Skoro zasilanie stawów następuje z naturalnego źródła, to gdyby ponad 100 lat temu nie powstał ww. kompleks stawów, przedmiotowy obszar pod względem morfologicznym przedstawiałby się całkowicie odmiennie od obecnego. Odpływ z naturalnego źródła ukształtowałby się w postaci naturalnego koryta cieku wodnego, co mogło mieć miejsce przed wykonaniem stawów. Uzasadnieniem dla powyższego twierdzenia są zauważone w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w czasie opróżnienia stawu "[...]" "widoczne na dnie dwie strugi skierowane od źródła w stronę betonowego mnicha spustowego".
Równie ważnym aspektem w ocenie organu II instancji jest fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy stawów, które istnieją przez ponad 100 lat. Długotrwałe istnienie stawów doprowadziło do zmian w krajobrazie oraz miejscowych ekosystemach. Wzrost bioróżnorodności wokół stawów jest często wyraźny, zwłaszcza wśród gatunków przystosowanych do środowisk wilgotnych, zarówno w wodzie, jak i na brzegach stawów (odnotowano siedlisko bobrów - notatka służbowa z wizji w terenie z 1 lutego 2023 r., oraz kaczek, łabędzi i płazów - pismo Sołectwa M. z dnia 11 kwietnia 2024 r.; na terenie stawu "[...]" znajduje się ptasia wyspa - min. notatka z ww. wizji w terenie z 1 lutego 2023 r.; protokół z kontroli nr 514/2024 PINB-l-514.278.24.5045.22 - w dniu kontroli w stawie "[...]" pływały kaczki). Stawy pełnią funkcję siedliskową, oferując schronienie, miejsca rozrodu oraz dostęp do pożywienia. W stawach i wokół nich rozwijają się specyficzne zespoły roślinne, które w miarę upływu czasu mogą się rozrastać. W strefach brzegowych często można spotkać rośliny wodne, takie jak trzciny, tataraki, pałki wodne oraz inne rośliny szuwarowe, które tworzą rozbudowane ekosystemy przybrzeżne. Te zarośla dostarczają schronienia i materiału lęgowego dla różnych gatunków zwierząt. Obecność wody tworzy mikroklimat sprzyjający rozwojowi niektórych gatunków, a z biegiem czasu takie stawy stają się kluczowym elementem środowiska lokalnego. Stawy zasilane przez źródła bijące na powierzchnię, działają jako zbiorniki retencyjne, stabilizujące poziom wód gruntowych w okolicy. W zależności od charakterystyki podłoża geologicznego, sprzyjają również infiltracji wody do warstw wodonośnych, zwiększając zasoby wód podziemnych. Ponadto zbiorniki tego typu regulują przepływ wód deszczowych, co zmniejsza ryzyko powodzi w regionach przylegających do stawów. Działają także jako naturalne zbiorniki retencyjne, wychwytujące nadmiar wód opadowych, które później powoli odparowują lub infiltrują w głąb ziemi.
Jak podał organ Ramowa Dyrektywa Wodna (dyrektywa 2000/60/WE
z 23.10.2000 r.), obowiązująca w Unii Europejskiej od 2000 roku, stawia za cel ochronę i poprawę stanu wód powierzchniowych i gruntowych. Wymaga ona od państw członkowskich, by zapewniły osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i chemicznego wszystkich wód. W kontekście stawów wodnych, RDW kładzie nacisk na:
• monitorowanie i kontrolowanie jakości wody,
• zrównoważone zarządzanie zbiornikami wodnymi, tak aby nie zakłócały naturalnych procesów hydrologicznych,
• ochronę siedlisk naturalnych oraz gatunków związanych z wodą.
Organ podniósł, że stawy wodne, będące częścią systemów hydrologicznych, mogą zarówno wspomagać osiągnięcie tych celów, jak i przyczyniać się do degradacji środowiska, jeśli nie są właściwie zarządzane. Degradacja stawów prowadzi do zaniku siedlisk wodnych i związanych z nimi gatunków. Zanieczyszczenia, nadmierna eutrofizacja, czy też zmiany hydrologiczne mogą powodować zmniejszenie liczby gatunków roślin i zwierząt. Niewłaściwe zarządzanie stawami, prowadzące do ich degradacji, skutkujące kumulacją zanieczyszczeń, negatywnie wpływa na jakość wód powierzchniowych i gruntowych, co jest sprzeczne z celami RDW. Ponadto degradacja stawów, poprzez zamulanie, niszczenie struktur brzegowych (nawiezienie na groble odpadów budowlanych tj. pokruszone cegły, gruz, elementy framug okiennych -min. notatka służbowa z dnia 1 lutego 2023 r.) lub zmianę przepływu, zakłóca naturalny obieg wody. Zasilanie stawów wodami ze źródlisk pozwala na zachowanie naturalnego reżimu hydrologicznego w lokalnym ekosystemie. Woda z podziemnych źródeł płynie w sposób ciągły i równomierny, co stabilizuje poziom wód w stawach i zapewnia ich odpowiednie warunki funkcjonowania przez cały rok, niezależnie od opadów. Jest to korzystne dla gatunków roślin i zwierząt, które potrzebują stabilnego dostępu do wody.
Zanik funkcji retencyjnych stawów w wyniku ich degradacji zwiększa ryzyko szybkich powodzi (flash flood), gdyż mniejsze możliwości magazynowania wody skutkują wzrostem spływu powierzchniowego do cieków wodnych. W kontekście adaptacji gospodarki wodnej do zmieniającego się klimatu, warto rozumieć, że obieg wody ma charakter szeroki i to co robimy lokalnie w kwestii gospodarki wodnej ma wpływ na całą zlewnię rzeczną. W obliczu zmian klimatu niezwykle istotna jest wzięcie odpowiedzialności za dobro wspólne jakim jest woda.
Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu l - instancji jest co do zasady prawidłowe. Wobec powyższego organ odwoławczy uzupełni uzasadnienie przedmiotowej decyzji.
Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nawiezieniem na groble stawów odpadów budowlanych tj. pokruszone cegły, ramy okienne, gruz, styropian czy pianka izolacyjna oraz ziemi z korzeniami drzew. Wśród gruntu budowlanego widoczne były elementy metalowe zbrojeń, fragmenty peszla i ocieplenia rur. Powyższe potwierdzają:
• wizja w terenie przeprowadzonej przez Zarząd Zlewni w Krakowie w dniu 1 lutego 2023 r.,
• inspekcja w terenie przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2024 r. (zawiadomienie WSE.1411.4.2024.JMOR z dnia 7 lutego 2024 r.),
• kontrola przeprowadzona w dniu 29 lutego 2024 r. przez Małopolski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (wystąpienie z dnia 27 marca 2024 r. znak: WZPŚ.7024.4.19.2024.MBŁ),
• wizja w terenie z 16 kwietnia 2024 r. przeprowadzona przez Zarząd Zlewni w Krakowie (według właściciela T. N. na terenie stawów były prowadzone prace "odbudowy" jednej ze skarp stawu "[...]"; odbudowa nastąpiła poprzez nadsypanie skarpy różnym rodzajem odpadów budowlanych (jw.),
• kontrola w terenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z 12 lipca 2024 r. znak: PINB-l-071.16.24.389.22).
Ponadto organ ustalił, że:
- w zawiadomieniu z dnia 7 lutego 2024 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie, przekazano informację, że na dzień inspekcji tj. 30 stycznia 2024 r. stawy "[...]" i "[...]" - objęte są pracami ziemnymi. Podczas inspekcji w obszarze stawu "[...]", będącego obecnie napełnionym, stwierdzono, że jest wykonany nasyp ziemny w formie ukształtowanego wału ziemnego wzdłuż brzegu stawu "[...]" od strony terenu dzielącego staw zestawem "[...]". Widoczny kształt nasypu ziemnego wskazuje na zmianę linii brzegowej stawu "[...]" w stosunku do linii brzegowej widocznej na poglądowych archiwalnych zdjęciach satelitarnych. Od strony południowej stawu (w rejonie "mnicha") widoczne ślady robót ziemnych w postaci wybrania ziemi z fragmentu wału stawu pomiędzy stawem a potokiem przebiegającym od południowej strony stawów,
- podczas wizji w terenie dnia 1 lutego 2023 r. przeprowadzonej przez ZZ Kraków widoczne były roboty ziemne zmniejszające kubaturę stawu "[...]" poprzez powiększenie grobli pomiędzy stawem "[...]" a stawem " [...]",
- podczas oględzin terenu w dniu 16 kwietnia 2024 r. przeprowadzonych przez ZZ Kraków w obecności właściciela stawów T. N. stwierdzono, że na dzień wizji stawy "[...]", "[...]" i "[...]" byty suche, natomiast [...] i [...] zostały zasypane. Dodatkowo zaobserwowano prace "odbudowy" (wg. opinii właściciela stawów), jednej ze skarp stawu "[...]" poprzez nadsypywanie ich różnymi rodzaju odpadami budowlanymi typu gruz, pokruszone cegły itp."
- podczas wizji w dniu 24 maja 2024 r. przeprowadzonej przez ZZ Kraków, stwierdzono, że staw "[...]" oraz staw "[...]" zostały w całości zasypane. Mimo braku dopływu ze źródeł zewnętrznych (stawy zasilane źródłami w stawie "[...]") stwierdzono podnoszący się poziom lustra wody. Woda w zbiorniku była czysta i przejrzysta, jednak przepływ wody pomiędzy stawami był niedrożny z powodu śmieci. Woda w stawie "[...]" była brązowa i zamulona. Na terenie stwierdzono również uszkodzenie grobli prawdopodobnie celem spuszczenia wody ze Stawu [...] do pot. "[...]". Pomimo odtworzenia wyspy w stawie "[...]" brzegi zbiornika były mocno zdegradowane, staw w dniu wizji był suchy. Właściciel stawów wskazał jeden z nielegalnych wylotów twierdząc, że jest to ostatnie źródło zasilania stawów.
- Podczas wizji w dniu 8 lipca 2024 r. przeprowadzonej przez PINB w Krakowie staw "[...]" był opróżniony, a na dnie stawu widoczne były dwie strugi skierowane od źródła w stronę betonowego mnicha spustowego. Dodatkowo na zdjęciach zamieszczonych w protokole z ww. kontroli (zdjęcie nr 15, 16, 17) mnich stawu "[...]" mocno zdegradowany. Na powierzchni zauważono liczne ubytki i pęknięcia betonów. Skarpa wokół mnicha jest obsunięta, widoczne pozostałości po zniszczonym prawie całkowicie ubezpieczeniu na wlocie do mnicha. Staw "[...]" mocno porośnięty roślinnością szuwarową, brak wykoszenia skarp stawu. Zdjęcie nr 7 obrazuje częściowo zasypany mnich na stawie "[...]".
Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej ustalenia z wizji terenowych przeprowadzonych, przez niezależne od siebie urzędy organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż składowanie na groblach odpadów budowlanych (tj. pokruszone cegły, ramy okienne, gruz, styropian, fragmenty pianki izolacyjnej, ziemi z korzeniami drzew, metalowe elementy zbrojeń, fragmenty peszla i ocieplenia rur); uszkodzenie/przekopanie grobli; osuszenie stawu "[...]"; niedrożność przepływu wody pomiędzy stawami (widoczne śmieci); urządzenia spustowe (mnich) częściowo zasypane (staw "[...]") lub zdegradowane (staw "[...]") świadczą o niewłaściwym utrzymaniu przedmiotowych stawów oraz użytkowaniu ich niezgodnie z przeznaczeniem. Organ nie dał przy tym wiary wyjaśnieniom T. N., podczas oględzin w dniu 16 kwietnia 2024 r., że trwa "odbudowa", jednej ze skarp stawu Prezesowskiego. Zdaniem organu, nawet jeżeli uznać, że działania te dotyczą
w rzeczywistości remontu skarp grobli, co zgodnie z ustawą prawo budowlane zalicza się do prac utrzymaniowych, to są one prowadzone w sposób niewłaściwy, gdyż odpady budowlane typu gruz, pokruszone cegły itp., które zostały użyte do odtworzenia skarpy nie są materiałem odpowiednim do prac związanych z "odbudową" czy w rzeczywistości remontem skarp grobli stawowych. W przypadku uszkodzenia skarp/grobli remont powinien zostać przeprowadzony z użyciem materiału rodzimego w połączeniu z warstwami ochronnymi z kamienia/geowłókniny/materiału roślinnego celem osiągnięcia pożądanej szczelności. Remont skarp stawu z wykorzystaniem gruntu zawierającego odpady budowlane wiąże się z realnym zagrożeniem, zarówno dla stabilności samej grobli, jak i dla środowiska naturalnego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku ustalenia funkcji urządzenia wodnego która miała zostać zmieniona, organ odwoławczy podał, że stawy wodne nie pełnią jednej, a wiele ważnych funkcji, zarówno z punktu widzenia gospodarki wodnej, jak i ekologii: funkcję retencyjną (magazynowanie wody), funkcje przeciwpożarową, funkcje ekologiczna, funkcje klimatyczna, funkcję filtracyjną (oczyszczanie wody). Przedmiotowe stawy dodatkowo pełniły do tej pory również funkcję rekreacyjną i historyczną. Z kolei działania obecnych właścicieli mocno wpłynęły nie tylko na estetykę stawów i otoczenia, zmieniając jego wygląd ale również na podstawową funkcjonalność stawów, także historyczną.
Co się tyczy zarzutu braku szkodliwego oddziaływania stawów na wody lub grunty, organ wskazał, że co prawda kontrola przeprowadzona przez WIOŚ w Krakowie nie stwierdziła znacznego zanieczyszczenia wód w marcu br., to właściciele stawów nawieźli na groble przedmiotowych stawów odpady budowlane, zawierające elementy przetworzone, takie jak ramy okienne (które mogą być wykonane z PCV, aluminium lub drewna pokrytego farbami i lakierami); gruz i cegły zawierające zanieczyszczenia, takie jak resztki zapraw murarskich, klejów, uszczelniaczy czy innych materiałów chemicznych. Biorąc pod uwagę ww. fragmenty odpadów budowalnych trzeba mieć na uwadze, iż takie elementy nie rozkładają się miesiąc/rok/kilka lat ale kilkadziesiąt lub nawet kilkaset. Pod wpływem wody deszczowej lub wód gruntowych substancje chemiczne (metale ciężkie, farby, lakiery, środki konserwujące) zawarte ww. materiałach przenikają do wód i prowadzą do zanieczyszczenia. Materiały budowlane, takie jak beton, zaprawy murarskie czy tynki, zawierają duże ilości wapnia, który po rozkładzie może wpływać na wzrost zasadowości wody (zmiana pH w kierunku zasadowym) a to może negatywnie wpływać na organizmy wodne, np. ryby, rośliny i mikroorganizmy, które są wrażliwe na zmiany chemiczne w swoim środowisku. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587) Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
W ocenie organu II instancji każdą sprawę prowadzoną w oparciu o art. 191 Prawa wodnego trzeba rozpatrywać indywidualnie. W przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia ze stawami historycznymi, ponad 100 letnimi, które zdążyły już wytworzyć swój własny ekosystem. Zatem szkoda będzie dotyczyć nie tyle uszczerbku na majątku prywatnym, ale bardziej jest związana ze zmianami środowiska. Jeśli chodzi zaś o szkodę dla majątku publicznego, to taka szkoda wystąpiła poprzez zalanie drogi powiatowej [...] (ulica [...]). Co prawa w chwili obecnej problem ten nie występuje, gdyż wody opadowe ujęto do kolektora zbiorczego na ww. drodze.
Z kolei co się tyczy do zarzutu, iż w zaskarżonej decyzji parametry techniczne zostały zaczerpnięte z operatu wodnoprawnego sprzed 20 lat, organ podał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy sytemu stawów podworskich wykonanych ponad 100 lat temu, wpisanych obecnie do rejestru zabytków gminy, w związku z czym konieczność zachowania pierwotnych parametrów obiektów systemu jest obligatoryjna. Ponadto w chwili obecnej przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości M., gmina M., sprawa znak RD.5140.3.2024.AT1. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Organu II instancji najwłaściwszym było powołanie się przez Organ l instancji na dane zaczerpnięte z operatu wodnoprawnego z 2005 r. (decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 14 listopada 2005 r. znak: OS.62233/56/05/JM).
Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w punkcie III decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 września 2024 r., znak: KR.ZPU.2.424.5.2023.MG, rygor natychmiastowej wykonalności służy umożliwieniu wykonania decyzji organu l instancji przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności i rygor ten wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego, stąd orzekanie przez organ odwoławczy w decyzji w odniesieniu do rozstrzygnięcia w zakresie rygoru jest niecelowe.
Podsumowując organ podał, że brak właściwego utrzymywania polegającego na: składowaniu odpadów budowlanych na groblach stawów, przekopaniu grobli stawów, osuszenie stawu "[...]", częściowe zasypanie mnicha w stawie "[...]" oraz brak konserwacji mnicha w stawie "[...]", brak wykoszenia skarp, brak odmulenia dna zbiorników są sprzeczne z art. 191 Prawa wodnego. Powodują one bezpośrednie zagrożenie dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych, ekosystemów wodnych oraz siedlisk zwierząt jaki i zmianę/utratę przytoczonych wcześniej funkcji. W związku z powyższym, zachodzi konieczność podjęcia środków naprawczych mających na celu przywrócenie stawów do stanu poprzedniego oraz zapobieżenie dalszej degradacji środowiska naturalnego. Ponadto stawy, które są przedmiotem niniejszej decyzji administracyjnej, zostały objęte ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) gminy Michałowice. Zgodnie z zapisami uchwały nr XVIII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ.
IV. Na powyższą decyzję K. N. i T. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1) art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 15 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to:
a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wobec braku uzasadnienia faktycznego i prawnego,
b) art. 8 kpa i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania pismem z dnia 4 lipca 2024 r. podczas gdy pierwszą czynność w sprawie organ I instancji podjął już 1 lutego 2023 r., a wszystkie wizje lokalne zostały przeprowadzone przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania;
2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
a) brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że stawy są nienależycie utrzymane,
b) nieustalenie aktualnych rzędnych stawów oraz dna i korony grobli,
c) nieprzeprowadzanie oględzin stawów;
3. art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ nie ustalił:
a) zmiany funkcji tego urządzenia lub
b) szkodliwego oddziaływania tego urządzenia na wody lub grunty;
4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, tj. przed wydaniem decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
5. art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
V.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona.
VII. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Wody Polskie z 25 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z dnia 3 września 2024 r. w przedmiocie nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, tj. stawów istniejących na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M. Nie jest w sprawie sporne, że na ww. działkach istniało pięć stawów: nr 1 "[...]", nr 2 "[...]", nr 3 "[...]", nr 4 "[...]", nr 5 "[...]". W rozstrzygnięciu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z 3 września 2024 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, sformułowano nakazy odnoszące się do stawu nr 1 "[...]", nr 2 "[...]", nr 4 "[...]". Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji wynika, że staw nr 3 "[...]" oraz nr 5 "[...]" zostały zasypane. Właścicielami działek nr [...] i [...], są obecnie skarżący K. N. i T. N.
Podstawę materialnoprawną tej decyzji kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2024 r. poz. 1087, dalej: P.w.). Zgodnie z art. 191 ust. 1 P.w. "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód." W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Zgodnie z art. 191 ust. 4 P.w. w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 i 3, przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 191 ust. 5 P.w. stanowi, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód.
Niezależnie od właściwych przepisów Prawa wodnego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
VIII. Decyzja, o której mowa w art. 191 ust. 1 P.w. jest określana decyzją restytucyjną, tzn. taką, która służy przywróceniu stanu poprzedniego. Przesłanką wydania tej decyzji jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty.
Punktem wyjścia w tego rodzaju sprawie musi być ustalenie, że istnieje urządzenie wodne, które jest nienależycie utrzymywane, przy czym podstawowe (choć nie jedyne) kryteria należytego utrzymywania można wyprowadzić z samej treści przepisu art. 191 ust. 1 P.w., który formułuje wytyczne korzystania z wód ("korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód"). Zauważyć trzeba, że w myśl art. 16 pkt 65 P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Skoro zatem korzystanie z wód następuje za pomocą urządzeń wodnych, to wytyczne dotyczące korzystania z wód, muszą być rozumiane także jako kryteria, według których należy oceniać, czy urządzenia wodne utrzymywane są należycie. Ziszczenie się powyższej przesłanki umożliwia organowi nakazanie właścicielowi urządzenia wodnego: przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
Nie jest w sprawie sporne, że staw zalicza się do urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. c P.w. przez urządzenia wodne rozumie się stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji.
Jak wskazano powyżej rolą organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 191 ust. 1 P.w. było ustalenie okoliczności faktycznych istotnych ze względu na przywołaną treść normy prawnej oraz sformułowanie rozstrzygnięcia adekwatnego do ustalonego stanu faktycznego, uwzględniającego również i w tym miejscu wytyczne co do korzystania z wód. Przypomnieć należy w tym miejscu, że organ administracji wiąże stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, chyba że coś innego wynika z przepisu prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy powinien zostać wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji, tym bardziej wnikliwie, jeśli wydanie decyzji następuje w warunkach uznania administracyjnego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia w przypadku luzu decyzyjnego stanowiącego "ostatni element procesu stosowania prawa administracyjnego, który następuje po subsumcji, a przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu administracyjnego. Jest ono dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru następstwa prawnego aktu" (J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2018, s. 413. Zob. przywołana tam: M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 75). W rozpatrywanym obecnie przypadku uznanie administracyjne wiąże się ze sformułowaniem "organ... może", a nadto z dopuszczonym prawnie wyborem skutków prawnych ustalonego stanu faktycznego, tj. z wyborem nakazu lub nakazów nałożonych na właściciela urządzenia wodnego. Warto też zauważyć, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie warunkuje jeszcze jeden rodzaj luzu decyzyjnego, a mianowicie luz wynikający z pojęcia nieostrego, którym jest pojęcie "nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego". Wszystkie te uwarunkowania wymagają od organu orzekającego w sprawie szczególnej wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego i wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.
IX. Zdaniem Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wywiązały się ze swojej roli, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując decyzję organu I instancji, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie wynika, że organy nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, aktualnego na dzień wydania decyzji. Jak wskazano powyżej, z uzasadnienia decyzji powinno wynikać jednoznacznie, w jakim stanie były urządzenia wodne i na czym polegało ich nienależyte utrzymywanie.
Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się w zasadzie do przedstawienia chronologii wydarzeń, które doprowadziły do wydania decyzji. Brak w tym uzasadnieniu elementów istotnych ze względu na treść art. 107 § 3 k.p.a., tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest uzasadnienia prawnego, w tym przytoczenia odnośnych przepisów prawa i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W istocie zatem nie wiadomo, na jakiej podstawie organ sformułował określone w tej decyzji nakazy. Jedynie na stronach 10 i 11 Dyrektor Zarządu Zlewni w formie informacyjnej przywołał stwierdzenia, które mogą wskazywać na motywy podjętej decyzji; nie uzasadniają one jednak wydanej decyzji. Po pierwsze, z informacji zawartych w tym miejscu wynika, że organ pierwszej instancji przyjął jako stan istniejący sytuację, w której istnieje na działkach [...] oraz [...] pięć stawów. W szczególności opisując obiekt stawowy na stronie 10 (tiret czwarte) wskazano: "obiekt stawowy w M. składa się z pięciu stawów zasilanych wyłącznie wodami gruntowymi, których wypływ następuje na terenie najwyżej położonego stawu, zwanego "[...]" położonego we wschodniej części kompleksu. Do kolejnych stawów woda przepływa szeregowo w kierunku stawu "[...]", w sposób regulowany za pomocą mnichów betonowych z kratami i szandorami drewnianymi. Stawy nie posiadają rowów dennych. Odbiornikiem wody ze stawów w ilości około 45,85 m3/h, poprzez mnich, jest przepływający wzdłuż stawów od strony południowej ciek - "[...]" zw. "[...]" - prawy dopływ [...]. Koryto cieku "[...]" usytuowane jest poniżej terenu stawów. Maksymalne rzędne wody w stawach ograniczone są wysokością otaczającego je terenu oraz poziomem grobli". Organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie prawne mają informacje dotyczące opracowania archiwalnego Biura Projektów Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt w Krakowie z 1980 r. dla obiektu "[...]". Sąd zauważa, że opracowania tego nie ma w aktach sprawy. Dalej organ przestawił ustalenia uchwały nr XVII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Michałowice Północ dotyczące terenu stawów. Nie powiązano jednak tych ustaleń z przesłankami wydania decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 P.w. Następnie organ podał, że w dniu 14 listopada 2005 r. Starosta Krakowski wydał decyzję, znak: OS.62233/56/05/JM udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na "szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie wody na stawach w M. i odprowadzenie wody z tych stawów do cieku płynącego "[...]" zw. "[...]", lecz decyzją tegoż organu z dnia 1 marca 2011 r., znak: OS.II.JP.EP.6224-39/09/10/11 ww. decyzję wygaszono (przytaczane wyżej), bowiem jeden z dotychczasowych użytkowników ww. pozwolenia wodnoprawnego zrzekł się uprawnień wynikających z pozwolenia. Następcy prawni mogący przejąć prawa i obowiązki wynikające z cytowanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego również zrzekli się uprawnień z powyższego pozwolenia. Brak jest zatem pozwoleń wodnoprawnych w zakresie dostępu do usługi wodnej polegającej na szczególnym korzystaniu z wód jak również odrębnej decyzji związanej z trwającymi pracami odtworzeniowymi przy urządzeniach wodnych, czy też z częściową ich likwidacją i przebudową, która obecnie ma miejsce." Sąd zauważa w tym miejscu, że – jak wynika z końcowej części uzasadnienia - operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano decyzję z 14 listopada 2005 r. miał w sprawie kluczowe znaczenie, jako że parametry techniczne przywołane w rozstrzygnięciu decyzji zostały zaczerpnięte z tego operatu wodnoprawnego. Organ przywołał też przepisy art. 16 pkt 65 ppkt c P.w. (art. 16 pkt lit. c P.w.), art. 34, art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., które tylko pośrednio wiążą się z art. 191 P.w. przywołanym w całości jako podstawa prawna decyzji (s. 1). Nie wyjaśniono, jaki związek ze sprawą mają przywołane przepisy Prawa budowlanego.
Tylko na marginesie wskazać należy, że w podsumowaniu uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zawarte zostało lakoniczne uzasadnienie nadanego nią rygoru natychmiastowej wykonalności nawiązujące ogólnikowo do okoliczności wydania decyzji. Tymczasem zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. należy wykazać, że rygor ten jest niezbędny ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W ocenie Sądu zawarte w decyzji ogólnikowe stwierdzenia, w części niewiązane nawet z przesłankami wydania decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 P.w., tego rygoru nie uzasadniały.
X. Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji dostrzegł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, nieprawidłowo jednak upatrując jej tylko w uzasadnieniu tej decyzji. Naprawienie błędów organu pierwszej instancji nie mogło polegać tylko na sporządzeniu uzasadnienia odnoszącego się do art. 191 ust. 1 P.w., jak to uczynił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w decyzji z 25 października 2024 r., jako że wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polegała na niewyjaśnieniu istoty sprawy. Taka wadliwość mogła być naprawiona przez organ II instancji w ramach przepisów regulujących postępowanie organu odwoławczego (vide: art. 136 i 138 k.p.a.). W tym też kontekście rację trzeba przyznać skarżącym, którzy dopatrzyli się w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 15 k.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Odnosząc się już do zaskarżonej decyzji Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Sąd wskazuje, że nie przedstawia ona jednoznacznie i szczegółowo stanu faktycznego, który uzasadniałby wydanie decyzji, o której mowa w art. 191 ust. 1 P.w., a równocześnie, który uzasadniałby sformułowane nakazy. Tymczasem konieczne było przedstawienie i wykazanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego konkretnych przejawów nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego w powiązaniu z konkretnymi następstwami tych przejawów, a to stanowiących zmianę funkcji urządzenia wodnego, czy też szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty.
Sąd zauważa, że organ odwoławczy przedstawił ogólnie zasady właściwego utrzymania i konserwacji stawów wodnych, rozumiejąc przez to procesy, które mają na celu zapewnienie ich zdrowia ekologicznego, estetyki oraz funkcjonalności, a także przedstawił, czym jest brak utrzymania stawów. Organ ten przedstawił też ogólną charakterystykę przedmiotowych stawów, wskazując, że "stawy zlokalizowane w m. M. są zasilane w sposób naturalny ze źródła zlokalizowanego w dnie stawu "[...]". Stałe źródło wody zapewnia utrzymanie odpowiedniego poziomu tlenu oraz stabilne warunki do życia dla ryb, płazów, roślin i innych organizmów wodnych. Wpływa to na rozwój bioróżnorodności w stawie i jego otoczeniu. Ponadto woda ze stawów powoli przesiąka do wód gruntowych, odgrywając rolę w naturalnym cyklu wodnym i wspierając równowagę hydrologiczną terenu. Dodatkowo woda przepływająca przez staw pełni funkcję naturalnego filtra. Rośliny i mikroorganizmy w stawie usuwają zanieczyszczenia i nadmiar składników odżywczych z wody, zanim ta wpłynie do innych zbiorników wodnych lub cieków (w tym przypadku do cieku "[...]"). Stawy zasilane wodą źródlaną, która jest zazwyczaj chłodniejsza niż woda z opadów lub rzek, przyczyniają się do lokalnego obniżenia temperatury powietrza. Obszary wokół takich stawów mają wyższy poziom wilgotności, co sprzyja rozwojowi specyficznych gatunków roślin i zwierząt, a także wpływa na lokalny mikroklimat. Co więcej stawy zasilane źródłem mają bogatsze środowisko biologiczne, z uwagi na stabilne warunki wodne sprzyjające rozwojowi różnorodnych gatunków roślin, ryb, ptaków, owadów oraz innych organizmów wodnych i lądowych. Takie zbiorniki wodne są kluczowe dla ochrony rzadkich lub zagrożonych gatunków, które potrzebują stabilnych warunków wodnych, np. płazów, dla których wahania poziomu wody są niekorzystne. Małe zbiorniki wodne (stawy) zasilane źródłem wpływają na lokalny system hydrologiczny - cieki (w przedmiotowej sprawie "dopływ z [...]") lub inne stawy, zmieniając bieg wód gruntowych. Aby uniknąć negatywnego wpływu na inne ekosystemy wodne, ważne jest odpowiednie zarządzanie tymi zbiornikami." Jako istotną okoliczność organ odwoławczy uznał fakt, że stawy istnieją przez ponad 100 lat, a ich długotrwałe istnienie doprowadziło do zmian w krajobrazie oraz miejscowych ekosystemach, w tym do wzrostu bioróżnorodności. Zauważono też znaczenie stawów ze względu na wdrażanie celów wyrażonych w Ramowej dyrektywie wodnej.
Zdaniem Sądu te ogólne informacje dotyczące zasad utrzymania stawów oraz stanu istniejącego przed wykonaniem spornych działań w odniesieniu do stawów, należało odnieść do stanu aktualnego, konkretnych wykonanych działań lub stwierdzonych zaniechań odnoszących się do urządzeń wodnych. Nie zastępuje tych ustaleń przywołanie wyników kolejnych wizji, oględzin, pism informacyjnych innych organów odnoszących się do stanu obiektów z różnych dat. To organ prowadzący postępowanie, który – co należy dobitnie zaznaczyć – jest organem wyspecjalizowanym w kwestii gospodarowania wodami, na podstawie własnych ustaleń powinien zidentyfikować te zachowania, które – jego zdaniem – stanowią o nienależytym utrzymywaniu urządzenia wodnego wywołujące następstwa istotne ze względu na treść art. 191 ust. 1 P.w., których przejawy istnieją na dzień orzekania. Ustalenia w tym zakresie są istotne także z tego powodu, że to na ich podstawie powinny zostać sformułowane nakazy przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
XI. Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji podejmował czynności dowodowe na terenie stawów, na co wskazują m.in.
- notatka służbowa z wizji w terenie przeprowadzonej 1 lutego 2023 r.
- notatka służbowa z wizji w terenie przeprowadzonej 17 kwietnia 2023 r.
- notatka służbowa z oględzin z 16 kwietnia 2024 r., z której wynika, że obecny był na miejscu T. N.
- notatka służbowa z oględzin 24 maja 2024 r., z której wynika, że obecny był na miejscu T. N.
W tym kontekście Sąd wskazuje, że nie ma racji organ odwoławczy bagatelizując dowód z oględzin przez akcentowanie jego fakultatywności. Rzeczywiście, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Rzeczywiście, zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jednak, zdaniem Sądu, prowadząc postępowanie dowodowe, organ administracji publicznej nie ma całkowitej dowolności w wyborze środków dowodowych i sposobu przeprowadzania dowodów. Wydaje się oczywiste, że w przypadku sprawy niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego dowód z oględzin jest dowodem koniecznym, co potwierdza też fakt, że pracownicy organu I instancji co najmniej czterokrotnie byli na terenie stawów. Rzecz jednak w tym, że w aktach nie ma protokołu oględzin, sporządzonego zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a., przy udziale stron postępowania, który szczegółowo obrazowałby, także fotograficznie, mapowo, przejawy nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych. Sąd dostrzega, że w aktach zalegają materiały z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, zawierające obszerną dokumentację fotograficzną. Oczywiście nie ma przeszkód, by organ orzekający w tej sprawie skorzystał z materiału dowodowego zgromadzonego przez inny organ. Organ wodny powinien jednak ocenić wartość materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nadzoru budowlanego na własne potrzeby, ze względu na jego przydatność do rozpatrzenia tej sprawy, mając na uwadze szczególne przesłanki art. 191 ust. P.w.
Trzeba również w tym kontekście zauważyć, że w przedmiotowej sprawie wszystkie istotne czynności dowodowe miały miejsce przed zawiadomieniem stron o prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło dopiero 4 lipca 2024 r. Nie sposób wyjaśnić, dlaczego organ pierwszej instancji skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania dopiero po kilkunastu miesiącach od podjęcia pierwszych czynności w sprawie. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2023 r., II GSK 57/23, obowiązek ten "wpisuje się immanentnie w przysługujące stronom gwarancje procesowe, gdyż zwłaszcza zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma szczególny wymiar. Rola jaką pełni organ, tj. podmiotu gromadzącego i zarazem oceniającego materiał dowodowy oraz władczo kształtującego sytuacje innych podmiotów wymaga niewątpliwie, aby w postępowaniu dopuścić stronę do wszystkich czynności, łącznie z zapewnieniem jej prawa do nieskrępowanej wypowiedzi. Strona ma więc prawo wyrazić swoje stanowisko, formułować żądania oraz bronić własnego interesu prawnego, o czym musi zostać powiadomiona w sposób nie pozostawiający miejsca na jakiekolwiek niedopowiedzenia co do tego, czy rzeczywiście prawidłowo ją o tym prawie poinformowano. Tym samym jako oczywisty jawi się wniosek, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest jedynie wartością samą w sobie i wyłącznie pewnym małoznaczącym, formalnym obowiązkiem organu, który może zostać zrealizowany w dowolny, nawet dorozumiany sposób. Ma ono określony cel, tj. poinformowanie stron o tym, że zainicjowane zostało określone postępowanie administracyjne, w którym mogą brać udział i bronić swych praw." Tymczasem w przedmiotowej sprawie kluczowa część postępowania, między styczniem 2023 r. a lipcem 2024 r. toczyła się bez powiadomienia obojga skarżących, jako adresatów późniejszych nakazów, o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie. W tym czasie organ pierwszej instancji gromadził materiał dowodowy, przeprowadzał wizje w terenie, otrzymywał pisma oraz informacje od innych organów. Tylko w niektórych czynnościach brał udział skarżący T. N.
XII. Co się tyczy ustalenia okoliczności nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołujących się sprecyzował, że rozumie przez to "składowanie na groblach odpadów budowlanych (tj. pokruszone cegły, ramy okienne, gruz, styropian, fragmenty pianki izolacyjnej, ziemi z korzeniami drzew, metalowe elementy zbrojeń, fragmenty peszla i ocieplenia rur); uszkodzenie/przekopanie grobli; osuszenie stawu "[...]"; niedrożność przepływu wody pomiędzy stawami (widoczne śmieci); urządzenia spustowe (mnich) częściowo zasypane (staw "[...]") lub zdegradowane (staw "[...]")". W końcowej części uzasadnienia dodano również brak wykoszenia skarp, brak odmulenia dna.
W kwestii składowania odpadów budowlanych i innych na obszarze, na którym zlokalizowane są stawy, słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy na treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587), zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Należało przy tym zwrócić uwagę też na art. 26 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zasadniczo zatem to te przepisy odnoszą się do składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych i wskazują organ właściwy do nakazania ich usunięcia. Jednocześnie jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że materiał z odpadami mógł zostać użyty do wykonywania pewnych budowli przy stawach, jak też, że odpady (śmieci) powodują niedrożność określonych urządzeń lub ich części. Wobec tego organ powinien precyzyjnie ustalić stan faktyczny, oddzielając te kwestie związane z odpadami, które stanowią o nienależytym utrzymywaniu urządzenia wodnego, od kwestii gromadzenia odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, objętej regulacją art. 26 ustawy o odpadach, do rozstrzygnięcia której brak kompetencji organom Polskich Wód.
Co do pozostałych kwestii stanowiących – według organu odwoławczego – o niewłaściwym utrzymaniu urządzenia wodnego, Sąd zauważa, że nie zostały one precyzyjnie opisane, np. nie sprecyzowano działań polegających na "uszkodzeniu/przekopaniu grobli", nie umiejscowiono tej grobli, niedrożnego przepływu pomiędzy stawami, zdegradowanego urządzenia spustowego. Jeszcze raz podkreślić należy, że okoliczności te, stan urządzeń, powinny zostać szczegółowo ustalone podczas oględzin, których wyniki powinny być precyzyjnie odzwierciedlone w protokole, zawierającym zdjęcia obrazujące stan faktyczny, ewentualnie mapy lub szkice.
Jak wskazano powyżej, konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości powinny być nakazy przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód, określone z uwzględnieniem ww. wytycznych co do korzystania z wód. W przedmiotowej sprawie nie sposób ocenić sformułowanych przez organ pierwszej instancji nakazów przede wszystkim z powodu braku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważa jednak, że nakazy te nie nawiązują jednoznacznie do stwierdzonych przez organ odwoławczy przejawów niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, przyjęto za zasadne przywrócenie parametrów stawów, które zostały wskazane w operacie wodnym sprzed dwudziestu lat, sporządzonym na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Nawet gdyby uzasadnione było wykorzystanie tego operatu w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ powinien dokonać oceny jego aktualności i przydatności ze względu na ustalony stan faktyczny, w tym zasypanie stawów "[...]" i "[...]", czy też czynniki zewnętrzne, niestanowiące nienależytego utrzymania urządzenia wodnego. Podkreślić trzeba również, że nakazy powinny być sformułowane w sposób możliwie precyzyjny, tak by nadawały się do wykonania.
XIII. Finalnie trzeba wskazać, że przesłanki do wydania decyzji restytucyjnej określa wyłącznie art. 191 ust. 1 P.w. Drugorzędne znaczenie w sprawie ma zatem postępowanie toczące się przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego obiektów znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Trzeba mieć oczywiście na względzie treść art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2024 r. poz. 1292), zgodnie z którym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Niemniej jednak, z normy tej nie wynika podstawa do wstrzymania postępowania prowadzonego na podstawie art. 191 ust. 1 P.w. Jeśli natomiast w dacie wydawania decyzji będzie istniała ostateczna decyzja o wpisie zabytku do rejestru zabytków organ winien ocenić, czy ma ona wpływ na sformułowane nakazy, jeśli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania okaże się, że powinny one zostać nałożone.
Już tylko na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w art. 191 ust. 1 P.w. zakodowana jest norma procesowa, z której wynika, że postępowanie w tej sprawie może być prowadzone z urzędu lub na wniosek. W niniejszej sprawie pierwsze czynności organu pierwszej instancji podejmowane były od stycznia 2023 r. wskutek wystąpień osób fizycznych do Wójta Gminy Michałowice (k. 9 akt adm.) oraz Sołtysa sołectwa M. (k. 5). Następnie, o wszczęcie postępowania zwrócił się pismem z 3 października 2023 r. Wójt Gminy Michałowice (k. 87). Wniosek o wszczęcie postępowania złożyło w dniu 9 maja 2024 r. Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w Krakowie (k. 210). Dopiero pismem z 4 lipca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Wójta Gminy Michałowice. Podkreślić wypada, że Wójt Gminy Michałowice, jako organ administracji publicznej, nie jest stroną tego postępowania. W kontekście art. 401 ust. 1 P.w., do którego odsyła art. 191 ust. 1 P.w., przymiot strony może przysługiwać Gminie Michałowice, którą reprezentuje Wójt.
Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji przeprowadzi, z udziałem stron postępowania, postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny urządzeń wodnych, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego istotnego ze względu na treść art. 191 ust. 1 P.w., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota uiszczonego wpisu (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).