II SA/Kr 289/23

II SA/Kr 289/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Nr 49/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – Części "A" we wsi Czerniec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Łącko na rzecz S. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 49/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - Części "A" we wsi Czerniec.
Uchwalę tę zaskarżył w całości tj. w takim zakresie, w jakim odnosi się do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] obręb C., znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ewid.[...] stanowiącą własność skarżącego.
Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) polegające na naruszeniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Łącko zatwierdzonego uchwałą nr 11/II/2018 Rady Gminy Łącko z dnia 7 grudnia 2018 r. w zakresie, w jakim w sposób nieograniczony zezwala na realizowanie na terenie Ul i U2 funkcji usługowej, podczas gdy teren określony w Studium dopuszcza funkcję usługową w ograniczonym zakresie - jako nieuciążliwą i dopełniającą funkcję mieszkaniową.
Na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości tj. w takim zakresie, w jakim odnosi się do działki nr ewid. [...] obręb C.. Wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała ma charakter punktowy - obejmuje wyłącznie nieruchomość posiadającą adres [...], sąsiadującą bezpośrednio z działką skarżącego. Na działce objętej zmianą planu istnieje przedsiębiorstwo "S. " - skład budowlany wraz z halą magazynową, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzyszącą.
Teren działki nr ewid. [...] w zaskarżonej uchwale został oznaczony symbolami Ul i U2 - tereny zabudowy usługowej. Opisano przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nieruchomości, wynikającej z § 12 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.
Zwrócono uwagę, że aktualna wersja Studium została uchwalona na podstawie uchwały nr 11/II/2018 Rady Gminy Łącko z dnia 7 grudnia 2018 r. i zgodnie z tą uchwałą działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Mc i M. Według ustaleń Studium tereny Mc oznaczają Tereny zabudowy centrum ośrodków wiejskich, a tereny M oznaczają Tereny zabudowy ośrodków wiejskich. Przytoczono zapisy Studium dotyczące przeznaczenia tych terenów. Podkreślono, że w planie całkowicie przemilczany został aspekt nieuciążliwości, który był akcentowany w Studium. Przy braku takiego zakazu w planie na jego podstawie dopuszczone zostały usługi również uciążliwe, co jest sprzeczne ze Studium.
Dalej skarżący wywiódł, dlaczego zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Działalność przewidziana w planie, która de facto od lat jest prowadzona na terenie sąsiedniej nieruchomości powoduje ogromny negatywny wpływ dla skarżącego i jego bliskich. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący został pozbawiony ochrony własności wynikającej z ustaleń Studium, jego nieruchomość utraciła na wartości oraz skazany został na nieakceptowalną sytuację związaną z notorycznym hałasem dobiegającym ze składu budowlanego i magazynów, zakurzeniem, wibracjami. Działalność dopuszczona na ternie nieruchomości sąsiedniej w żaden sposób nie prowadzi do uszanowania zasady dobrego sąsiedztwa.
Skarżący podkreślił, że w pierwotnym projekcie zmiany Studium działka sąsiednia o nr ewid. sprzed podziału 382 była planowana do przekształcenia na "U" - Tereny zabudowy usługowej. Po wniesieniu uwagi, że takie przekształcenie jest niezgodne z prawem i że dotyczy warunków życia mieszkańców sąsiadujących bezpośrednio z działką o nr ewid.[...] Uwaga ta została uwzględniona na etapie Studium - zmieniono projekt na Mc i M - z zaznaczeniem, że tereny te dopuszczają w swoich zapisach lokalizację usług nieuciążliwych, w związku z czym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej (w tym handlowej). Według tego samego uzasadnienia została rozpoznana uwaga właściciela nieruchomości sąsiedniej (uwaga nr 3).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w przekonaniu skarżącego ignoruje ustalenia zawarte w Studium odnoszące się do tego obszaru, nie odnosi się zarówno w ogólnych, jak i szczegółowych ustaleniach do nieuciążliwego charakteru-usług.
W § 12 ust. 2 jest mowa o usługach komercyjnych w zakresie handlu hurtowego i detalicznego: składach materiałów budowlanych, usługach podstawowych oraz magazynach i wiatach.
W przekonaniu skarżącego zakres usług, na które zezwolono w zaskarżonym planie całkowicie nie odpowiada ustaleniom ze Studium dla obszaru Mc i M. Odpowiada natomiast obszarom U oraz P/U:
Skarżący podkreślił, że w planie miejscowym winno uwzględnić się zasadę dobrego sąsiedztwa oraz przyjąć kontynuację funkcji, która jest realizowana m.in. na terenie jego działki, tj. l.MRj.4 - Tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem m.in. usług komercyjnych i publicznych. Takie ustalenie dla ww. terenu gwarantuje nieuciążliwość międzysąsiedzką i zachowanie dobrych praktyk w procedurze planistycznej. Skarżący wyraził przekonanie, że obiekty typu składy budowlane czy uciążliwe magazyny powinny być realizowane na skraju miejscowości z dala od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W pierwszej kolejności odniesiono się do legitymacji skargowej skarżącego, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w trybie którego wniesiona została skarga. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Dalej organ wskazał, że nie można się zgodzić, że przeznaczenie w miejscowym planie nieruchomości sąsiedniej pod usługi narusza prawo własności skarżącego (utrata wartości nieruchomości) i ogranicza możliwość korzystania z uprawnień wynikających z prawa własności.
Zdaniem organu skarżący wykazał, że ma interes prawny, jednakże nie wykazał, że do naruszenia tego interesu prawnego skarżącego w wyniku zmiany planu doszło. W związku z tym, skarga na uchwałę w sprawie zmiany planu winna zostać odrzucona.
Odnosząc się do zarzutu, niezgodności dokonanej zmiany planu ze Studium, organ wskazał, że zmiana planu nie narusza w żaden sposób ustaleń Studium.
W kwestii usług nieuciążliwych w § 6 ust. 4 uchwały zawarty jest zapis, że "Tereny objęte planem położone są w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, który funkcjonuje w oparciu o uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XX/274/20 z dnia 21 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22.05.2020r., poz. 3482). Obowiązuje przestrzeganie zasad, nakazów i zakazów określonych w tej uchwale w tym min. dotyczących realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Oznacza to, że w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu przepisów ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tę kwestię reguluje uchwała Sejmiku Woj. Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w § 3 ust. 1 pkt 1 stanowiąc, że na terenie Obszaru wprowadza się zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zaskarżona uchwała w sprawie zmiany planu nie może powielać treści przepisów, ale zawiera ustalenia powołane wyżej i nie wprowadza na terenie objętym zmianą planu usług uciążliwych.
Zmiana planu nie narusza ustaleń Studium ponieważ zgodnie z tekstem Studium tereny objęte planem uwzględniają w całości zapisy Studium zarówno dotyczące funkcji terenów jak również parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania.
W celu dostosowania ustaleń planu do ustaleń Studium (w tym dotyczących wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów) podzielono teren opracowania zmiany planu (cz. działki nr [...] w C. ) na 2 tereny :
1) teren oznaczony symbolem Ul odpowiadający w Studium obszarowi Mc,
2) teren oznaczony symbolem U2 odpowiadający w Studium obszarowi M.
Z ustaleń Studium jednoznacznie wynika, że usługi nie stanowią na terenach Mc i M funkcji dopuszczalnej - jak pisze skarżący - lecz stanowią podstawową formę zabudowy podobnie jak zabudowa mieszkaniowa czy zagrodowa.
Dodatkowo organ podkreślił, że do zmiany miejscowego planu skarżący nie złożył żadnego wniosku, nie wniósł również żadnej uwagi do projektu zmiany planu wyłożonego do publicznego wglądu. Zaskarżona uchwała została też pozytywnie oceniona przez Wydział Prawny i Nadzoru Wojewody Małopolskiego, który bardzo szczegółowo sprawdza zgodność ustaleń planu ze Studium.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zaskarżona uchwała dotyczy tzw. punktowej zmiany planu miejscowego – tzn. obejmuje wyłącznie działkę nr [...] obręb C.. Skarżący jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z tym terenem (nr [...]) ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, ponieważ sposób zagospodarowania tej działki bezpośrednio wpływa na korzystanie przez niego z nieruchomości stanowiącej jego własność. Argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę – mające wskazywać na brak naruszenia praw skarżącego "ponad przeciętną miarę" – nie mogą odnieść skutku i prowadzić do odrzucenia skargi.
Wobec braku podstaw do odrzucenia skargi Sąd przystąpił do merytorycznej oceny jej zasadności.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:
< naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
< istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także
< naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Już na wstępie trzeba zaznaczyć, że Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Nie stwierdzono również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.
Przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było stwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, przede wszystkim zaś niezgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący również wyłącznie działkę nr [...] (przed podziałem) był już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r. Nr 8/XXXIX/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – Część "A" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały – z uwagi na jej niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Skarga kasacyjna gminy, wniesiona od tego wyroku, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 3369/14.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W świetle powyższego kontrola zaskarżonej obecnie uchwały koncentrowała się przede wszystkim na poszukiwaniu w jej zapisach podobieństw i różnic do uchwały kontrolowanej w roku 2014 oraz na porównaniu obecnych i ówczesnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W wyroku z 2014 roku WSA w Krakowie wskazał:
"W dokonanej zaskarżoną uchwałą zmianie planu - teren działki nr [...] zakwalifikowano jako tereny usług komercyjnych UK. Ilekroć w uchwale jest mowa o usługach komercyjnych należy przez to rozumieć usługi służące zaspokajaniu potrzeb ludności w tym usługi związane z obsługą komunikacji z wyłączeniem stacji paliw, bazą transportową, usługami budowlanymi, biurowymi oraz usługami podstawowymi za wyjątkiem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw (§ 3 ust 13 uchwały). Definicja usług komercyjnych w części tekstowej planu jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna, wymienia jedynie konkretnie przykładowe usługi mieszczące się w pojęciu >>służących zaspokajaniu potrzeb ludności<<.
Jako podstawowe przeznaczenie terenu wyznaczono w planie dla części działki nr [...] teren usług komercyjnych dla niezbędnej realizacji usług komercyjnych wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 8 ust 1 uchwały). Jako natomiast przeznaczenie dopuszczalne: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, funkcję mieszkaniową i noclegową w budynkach usługowych, budynki gospodarcze, garaże, magazyny, obiekty małej architektury, wiaty altany, miejsca postojowe, parkingi, plac manewrowy, zieleń urządzoną i izolacyjną, infrastrukturę techniczną (ust 2). Zapis § 7 pkt 3 planu dopuszcza w przeznaczeniu komercyjnym przeznaczenie: warsztatu samochodowego, myjni, parkingu, a w § 9 pkt 3 dodatkowo garaży i magazynów.
Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko uchwalonego uchwałą nr 64/99 Rady Gminy Łącko z dnia 10 grudnia 1999 r z późniejszymi zmianami - teren ten zakwalifikowany został, jako osadniczy wskazany do umiarkowanego rozwoju różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Na tych terenach obowiązuje zasada umiarkowanego ich rozwoju, czyli realizacja zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług realizowanych na większych działkach o niskich gabarytach do 2 kondygnacji nadziemnych, liczonych od poziomu parteru (w tym jednej w dachu), niedużych i rozczłonkowanych bryłach obiektów nawiązujących do architektury tego regionu (m. innymi strome dachy o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 30-45 stopni) przy wyniesieniu poziomu parteru nie więcej niż 0,60 m od poziomu terenu od strony przystokowej, z zaleceniem realizacji na działkach zieleni towarzyszącej.
Określone w planie przeznaczenie podstawowe działki, jako komercyjne i przeważające na wyznaczonym terenie nie odpowiada wskazanej w Studium, bowiem przeznaczonej do umiarkowanego rozwoju różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Taka modyfikacja w planie nie była dopuszczalna, gdyż nie polega jedynie na doprecyzowaniu warunków określonych w Studium a stanowi jego istotną zmianę. Zbyt ogólnie i za szeroko określa przeznaczenie terenu, bez uzasadnienia szczególnych okoliczności. Te sprzeczności planu ze Studium nie pozostawiają wątpliwości, co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały Nr 8/XXXIX/2014 Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r o zmianie planu.
Oceniając wskazane zapisy planu z punktu widzenia interesów skarżącego należy stwierdzić, że naruszają one ten interes w sposób istotny dopuszczając możliwość usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości - zabudowy o takim charakterze, która ograniczać będzie możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co ma wpływ na wykonywanie prawa własności".
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną od powyższego wyroku NSA wskazał:
"Przywołane przepisy uchwały z dnia 12 lutego 2014 r. świadczą o trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dokonana nią zmiana przeznaczenia terenu stanowi istotną zmianę postanowień Studium, a co za tym idzie narusza jego ustalenia.
Przyjęcie jako przeznaczenia podstawowego terenu usług komercyjnych na obszarze przewidzianym w Studium do umiarkowanego rozwoju różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego, nie może być uznane za zgodne z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w Studium."
Przechodząc do porównania wydanych wcześniej przez sądy administracyjne I i II instancji wyroków z obecnie obowiązującym stanem prawnym należy wskazać, że obecnie teren działki nr [...] oznaczono symbolem U - teren zabudowy usługowej. Inaczej niż w 2014 r. w oznaczeniu terenu nie zawarto określenia "komercyjne". Różnica ta nie ma jednak istotnego znaczenia, ponieważ w § 3 zaskarżonej uchwały zawarto definicje pewnych określeń na potrzeby uchwały, wprowadzając legalne definicje pojęć "usługi" (pkt 7), "usługi komercyjne" (pkt 8) i "usługi podstawowe" (pkt 9). Z definicji tych wynika, że pojęcie "usługi" jest szersze niż "usługi komercyjne" - a zatem obecnie kontrolowana uchwała dopuszcza nawet więcej niż plan miejscowy z 2014 roku. Przede wszystkim jednak w § 12 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że przeznaczenie podstawowe terenu obejmuje usługi komercyjne w zakresie handlu hurtowego i detalicznego. Odmienne niż w 2014 r. określenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nie ma zatem znaczenia dla oceny legalności uchwały.
Po stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały w sprawie planu miejscowego przez sądy administracyjne Rada Gminy Łącko dokonała zmiany Studium – między innymi w zakresie działki nr [...] - uchwałą nr 11/II/2018 Rady Gminy Łącko z 7 grudnia 2018 r. Po nowelizacji Studium działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Mc i M.
Tereny Mc oznaczają w Studium Tereny zabudowy centrum ośrodków wiejskich w formie:
1. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. zabudowy mieszkaniowej zagrodowej;
3. zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji i składów, rzemiosła, drobnej wytwórczości;
4. dopuszcza się na równych zasadach z zabudową mieszkaniową zabudowę turystyczną o charakterze agroturystyki i rekreacji;
5. dopuszcza się usługi sportu i rekreacji;
6. dopuszcza się usługi administracyjne, zdrowia, oświaty i kultu religijnego;
7. dopuszcza się jako funkcje uzupełniające tereny zieleni publicznej i izolacyjnej;
8. standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego / przebudowywanego / nadbudowywanego / rozbudowywanego budynku;
9. proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów;
10. dopuszcza się miejsca parkingowe w formie placów parkingowych;
11. liczba kondygnacji: do 2 kondygnacji nadziemnych oraz poddasza użytkowego;
12. maksymalna powierzchnia zabudowy: 80%;
13. minimalny procent terenów biologicznie czynnych: 10%;
14. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 2,4.
Z kolei tereny M w Studium oznaczają Tereny zabudowy ośrodków wiejskich w formie:
1. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. zabudowy mieszkaniowej zagrodowej;
3. zabudowa rekreacji indywidualnej (letniskowa);
4. zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji i składów, rzemiosła, drobnej wytwórczości;
5. dopuszcza się na równych zasadach z zabudową mieszkaniową zabudowę turystyczną o charakterze agroturystyki i rekreacji;
6. dopuszcza się usługi sportu i rekreacji;
7. dopuszcza się usługi administracyjne, zdrowia, oświaty i kultu religijnego;
8. dopuszcza się jako funkcje uzupełniające tereny zieleni publicznej i izolacyjnej;
9. standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego / przebudowywanego / nadbudowywanego / rozbudowywanego budynku;
10. proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów;
11. liczba kondygnacji: do 2 kondygnacji nadziemnych;
12. maksymalna powierzchnia zabudowy: 60%;
13. minimalny procent terenów biologicznie czynnych: 30%;
14. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2.
Jak wynika z powyższego po zmianie Studium w dalszym ciągu mowa jest o dopuszczeniu na obu wymienionych terenach wyłącznie zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji i składów, rzemiosła, drobnej wytwórczości. Wcześniej w Studium użyto sformułowania "usługi o uciążliwości określonej w przepisach szczególnych zamykającej się w granicach terenu inwestora". Zmiana ta nie również nie ma istotnego znaczenia dla oceny dopuszczalności usług uciążliwych – które były sprzeczne ze Studium zarówno przed jego zmianą, jak i obecnie. Z kolei dopuszczenie w kolejnych punktach przepisów Studium usług sportu i rekreacji oraz usług administracyjnych, zdrowia, oświaty i kultu religijnego także nie wpływa na ocenę dopuszczalności wprowadzenia w planie usług uciążliwych. Należy przyjąć, że tego rodzaju usługi z zasady nie mają cechy uciążliwości.
Analizując zapisy zaskarżonej uchwały trzeba wskazać, że w § 12 planu miejscowego wyznaczono tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolami U1 i U2 (odpowiadającej odpowiednio oznaczeniom Mc i M w Studium) stwierdzając:
"1. Wyznacza się w planie tereny zabudowy usługowej obejmujące część działki nr [...] położonej w C.
2. Przeznaczenie podstawowe:
1) usługi komercyjne w zakresie handlu hurtowego i detalicznego,
2) skład materiałów budowlanych,
3) usługi podstawowe,
4) magazyny, wiaty.
3. Przeznaczenie dopuszczalne:
1) funkcja mieszkalna w budynkach usługowych,
2) plac manewrowy,
3) drobna wytwórczość,
4) budynki gospodarcze, garaże,
5) obiekty małej architektury,
6) zieleń urządzona i izolacyjna,
7) dojazdy, parkingi,
8) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej".
W § 12 ust. 4 ustalono wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenów.
Co istotne – inaczej niż w planie miejscowym z 2014 roku, w uchwale kontrolowanej obecnie nie ma mowy o dopuszczeniu wyłącznie usług o uciążliwości zamykającej się w granicach terenu inwestycji – mimo, że, jak wyjaśniono wcześniej, Studium w dalszym ciągu dopuszcza na tym terenie tylko tego rodzaju usługi. Przypomnieć też trzeba, że nawet takie zastrzeżenie w poprzednim planie miejscowym nie było wystarczające aby uchwała pozytywnie przeszła kontrolę sądową. Tym bardziej więc tak zasadnicze rozszerzenie zakresu usług dopuszczalnych na terenie przedmiotowej nieruchomości – przy niewielkiej zmianie zapisów Studium – nie może prowadzić do odmiennej oceny zgodności planu miejscowego z zapisami Studium.
W skardze przypomniano, że podczas procedury zmiany Studium teren działki nr [...] (przed podziałem) był pierwotnie oznaczony symbolem U – teren zabudowy usługowej, jednakże na skutek sprzeciwu skarżącego i uwzględnienia jego uwagi obszar ten oznaczono właśnie jako M i Mc. W wykazie uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu Studium na podstawie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano: "Tereny M i Mc dopuszczają w swoich zapisach lokalizację usług nieuciążliwych, w związku z czym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej (w tym handlowej). Uszczegółowienie funkcji nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu dla danego terenu, po dokonaniu dogłębnej analizy proponowanego sposobu użytkowania obiektów."
Uwagę do projektu Studium złożył również właściciel działki nr [...], którego celem było utrzymanie w Studium planowanej tam wcześniej zabudowy usługowej. Ta uwaga nie została uwzględniona.
Opisane etapy procedury związanej ze zmianą Studium stanowią dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem niezgodności planu miejscowego z zapisami Studium. Skoro lokalny prawodawca już na etapie opracowywania zmiany Studium pochylił się nad przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości i przy sprzecznych interesach jej właściciela oraz skarżącego – sąsiadującego z tym terenem – przyznał pierwszeństwo stanowisku skarżącego, to kontrolowane obecnie zapisy planu miejscowego muszą zostać uznane za zamiar obejścia tych uchwalonych wcześniej zapisów Studium dotyczących przeznaczenia nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę podnosi się, że w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały zawarty jest zapis, że "Tereny objęte planem położone są w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, który funkcjonuje w oparciu o uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XX/274/20 z dnia 21 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22.05.2020r., poz. 3482). Obowiązuje przestrzeganie zasad, nakazów i zakazów określonych w tej uchwale w tym m. innymi dotyczących realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadza się na terenie Obszaru zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie może powielać treści przepisów ale zawiera ustalenia powołane wyżej i nie wprowadza na terenie objętym zmianą planu usług uciążliwych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1/08, zgodnie z którym "rada gminy nie może bowiem we własnym zakresie definiować uciążliwości w sposobie dopuszczalnego zagospodarowania terenu, lecz musi uciążliwość tę postrzegać przez pryzmat pojęć używanych w aktach prawa powszechnie obowiązującego ustalających ich znaczenie normatywne, aby ustalenia planu miejscowego dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu były spójne z prawem powszechnie obowiązującym, szczególnie w procedurach, dla których plan miejscowy stanowi podstawę oceny dopuszczalności zagospodarowania terenu w sposób zamierzony przez podmioty praw przysługujących do danego terenu".
Odnosząc się do tej argumentacji należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie znalazło się również stwierdzenie: "Jakkolwiek, nie można kategorycznie wykluczać dopuszczalności definiowania takich pojęć w planie miejscowym na użytek określenia w nim funkcji terenu w kontekście szczególnie konieczności uwzględnienia zasad ochrony środowiska, to jednak definicje te muszą znajdować swoje odniesienie do regulacji prawa powszechnie obowiązującego".
Wbrew stanowisku organu zdefiniowanie w miejscowym planie usług uciążliwych i nieuciążliwych nie stanowiłoby naruszenia prawa.
Po drugie: wyrok powyższy odnosi się do stanu prawnego istniejącego kilkanaście lat temu, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), która zasadniczo zmieniła cały system pojęciowy z zakresu prawa ochrony środowiska i oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko.
Przede wszystkim jednak brak jest ogólnych dyrektyw nakazujących utożsamiać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pojęcie "usług uciążliwych" z przedsięwzięciami, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kwestia uciążliwości usług dopuszczalnych na terenach zabudowy mieszkaniowej w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oceniana jednoznacznie. Zwraca się uwagę, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego, a wprowadzenie w planie miejscowym usług nieuciążliwych, takich jak handel lub rzemiosło, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz rekreacyjnej, w istotnym stopniu przyczynia się do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a także nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2189/21 – ten i kolejne powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3868/19 stwierdzając, że funkcjonowanie usług nieuciążliwych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej stanowi istotny element wpływający na poprawę jakości życia okolicznych mieszkańców. Dotyczy to przykładowo takich usług jak ośrodki zdrowia, sklepy, restauracje czy kawiarnie.
Mimo braku jednoznacznej i precyzyjnej definicji usług nieuciążliwych, z przykładowych wyliczeń zawartych w poszczególnych orzeczeniach NSA można dopatrzeć się podobieństw do usług określonych w zaskarżonej uchwale jako podstawowe ("usługi służące zaspokajaniu codziennych potrzeb ludności, związane z zakupem artykułów spożywczych, gospodarstwa domowego, prasy, usługi typu naprawa obuwia, naprawa sprzętu gospodarstwa domowego, agencja bankowa, agencja pocztowa, fryzjer, kosmetyczka, itp.").
W realiach niniejszej sprawy w podstawowym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym ujęto jednak nie tylko usługi podstawowe oraz usługi komercyjne w zakresie handlu hurtowego i detalicznego (przy czym wątpliwości może budzić już kwestia handlu hurtowego jako usługi nieuciążliwej, dopuszczalnej w terenie zabudowy mieszkaniowej), ale również skład materiałów budowlanych oraz magazyny i wiaty. Nie sposób w tej sytuacji nie zgodzić się ze skarżącym, że tak określone przeznaczenie nieruchomości nie odpowiada ustaleniom ze Studium dla obszaru Mc i M, natomiast bliższe jest obszarom oznaczonym w Studium symbolami U oraz P/U. W odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem U Studium dopuściło w szczególności usługi magazynowe (pkt 11), a jako funkcję uzupełniającą dopuszczono lokalizację produkcji i składów (pkt 17). Z kolei w obszarze oznaczonym w Studium symbolem P/U dopuszczono funkcję produkcyjną, magazyny, składy i infrastrukturę techniczną (pkt 1).
Na zakończenie trzeba wskazać, na co powołuje się również skarżący, że na działce nr [...] już od wielu lat funkcjonuje skład budowlany. Sądowi z urzędu wiadomo, że obiekt ten powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów planu miejscowego, którego nieważność stwierdzono w powołanym na wstępie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 1089/14. Na skutek wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę doszło do uchylenia tej decyzji. Liczne postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie dotyczące zapisów kolejnych planów miejscowych, Studium, jak również kolejnych decyzji wydawanych we wznowionym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wskazują na głęboki konflikt pomiędzy skarżącym a właścicielem działki nr [...] oraz sprzeczność interesów tych podmiotów. W każdym z tych postępowań Sąd kontroluje zaskarżony akt administracyjny bądź uchwałę w zakresie powołanych na wstępie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że mimo zmiany zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dopuszczenie na przedmiotowym terenie tak szeroko zakreślonej działalności usługowej narusza zapisy Studium, a w konsekwencji narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co – zgodnie z powołanym wcześniej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.
Ponieważ uchwała ta w całości dotyczy wyłącznie terenu jednej działki, niezgodność określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia tej nieruchomości z zapisami Studium musiała spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości – o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota obejmuje opłacony przez skarżącego wpis od skargi.