II SA/Kr 288/23

II SA/Kr 288/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 10 ust 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę nr 11/II/2018 Rady Gminy Łącko z dnia 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko skargę oddala.
Uzasadnienie
S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę na uchwalę nr 11/11/2018 Rady Gminy Łącko z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko. Uchwałę tę zaskarżył w części, w jakiej odnosi się do kierunków zagospodarowania dla terenów, na których usytuowana jest działka nr ewid. [...] obręb C., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ewid.[...] stanowiącą własność skarżącego.
Kwestionowanej uchwale zarzucił dowolność w ustaleniu kierunków zagospodarowania, które skutkowało m.in. dopuszczeniem do uchwalenia planu miejscowego na podstawie uchwały Nr 49/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r.
Na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. Rada Gminy w Łącku podjęła uchwałę Nr 49/XLIII/2022 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - Części "A" we wsi C. - która miała charakter punktowy tj. odnosiła się tylko do działki nr [...]. Skarżący porównał zapisy studium oraz uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do tej działki, podkreślając występujące jego zdaniem niezgodności.
Dalej skarżący wywiódł, dlaczego zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny podnosząc, że uchwała dopuszcza w bezpośrednim sąsiedztwie działalność, która jest sprzeczna ze studium, narusza jego ustalenia. Działalność przewidziana w planie, która de facto od lat jest prowadzona na terenie sąsiedniej nieruchomości powoduje ogromny negatywny wpływ dla skarżącego i jego bliskich.
Zdaniem skarżącego studium w sposób zbyt szczegółowy rozstrzyga o zasadach zabudowy terenu w taki sposób, jakby stanowiło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to niedopuszczalne. Studium winno określać jedynie kierunki, których doprecyzowaniem będzie się zajmował organ uchwałodawczy gminy na etapie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.
Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.
Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje w miejscowym planie. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem dopuszczenie możliwości ustalenia przeznaczenia, szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ograniczenia (także zakaz) w studium stawiałoby pod znakiem zapytania celowość uchwalania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, skoro normy o charakterze jednoznacznym i szczegółowym w zakresie przeznaczenia terenu i jego zagospodarowania zostały zamieszczone w studium.
Tymczasem studium rozstrzyga o szczegółowych kwestiach zastrzeżonych planem, jak maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, liczba kondygnacji czy wskaźnik intensywności zabudowy. Jest to niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów planistycznych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W pierwszej kolejności odniesiono się do legitymacji skargowej skarżącego, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w trybie którego wniesiona została skarga. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przywołany przez skarżącego zarzut, dochodzącego notorycznego hałasu ze składu budowlanego i magazynów, zakurzenie i wibracje nawiązuje treściowo do art. 144 k.c. zgodnie z którym "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt: II OSK 1355/22 uznaje, że 144 k.c., dotyczący tzw. immisji, których poziom zgodny z prawem wyznacza ich przeciętna miara, może być w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że ustalenia tego planu naruszają interes prawny właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym planem, jednak samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu nie jest równoznaczne z istnieniem legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do zakłócenia korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Współistnienie terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową może powodować dyskomfort związany z jej rozmiarami i obecnością większego ruchu w sąsiedztwie, jednak nie są to zjawiska, które wykluczają lub ograniczają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym przez skarżącego.
Wobec powyższego, skarżący wykazał, że ma interes prawny, jednakże nie wykazał, że do naruszenia tego interesu prawnego skarżącego w wyniku zmiany planu doszło. W związku z tym, skarga na uchwałę w sprawie zmiany planu winna zostać odrzucona.
Odnosząc się do zarzutu zbytniej szczegółowości Studium wskazano, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w Studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Studium powinno więc określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości (wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1351/14).
Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w Studium określa się zwłaszcza - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d - "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Przepis ten znajduje swoje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania lądu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną wart. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40" - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt: IV SA/Po 920/18.
Z przywołanych wyżej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających zwłaszcza funkcję oraz treść Studium, jasno wynika, że akt ten - z jednej strony - nie może być zbyt szczegółowy i konkretny, aby nadmiernie nie krępował organu planistycznego przy uchwalaniu planów miejscowych, a zwłaszcza, aby nie wkraczał w materię zastrzeżoną dla tych planów. Z drugiej jednak strony - studium nie może być też nazbyt ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej. Nie ulega więc wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia Studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zmiana Studium oraz samo Studium sporządzone zostało w skali 1:10 000. Miejscowe plany zagospodarowania sporządza się w skali 1 :1000.
Wskazany spektrum wskaźników pozwala na dokładne i przemyślane planowanie w aspekcie ładu przestrzennego oraz aspektów ekonomicznych przestrzeni. Studium określa uwarunkowania oraz kierunki rozwoju gminy, plan miejscowy uszczegóławia zakres i definiuje przestrzeń w dokładniejszej skali. Szerokie spectrum wskaźników zastosowane w zmianie Studium umożliwia na harmonijne projektowanie przestrzeni w mniejszej skali. Szeroki zakres pozwala na elastyczne planowanie w mniejszej skali oraz pozwala na dokładny odczyt przestrzeni w odniesieniu do mniejszych jednostek, co jest niemożliwe przy skali Studium oraz zadaniu jakie jest przed nim postawione, czyli określeniu kierunków zagospodarowania przestrzennego a nie projektowania w skali lokalnej. Plan miejscowy określa dokładne wskaźniki w skali lokalnej. Zawężenie wskaźników i tym sposobem kształtowanie przestrzeni w skali lokalnej jest zadaniem planu miejscowego a nie Studium, które obejmuje swoim zasięgiem cały teren gminy o zróżnicowanej strukturze. Szerokie spectrum wskaźników wynika z uwarunkowań gminy i jej wielkości oraz zagospodarowania przestrzennego. Zarzut o przyjęciu zbyt wąskich wskaźników nie ma umocowania w obecnie pojętym i potwierdzonym stosowaniu, zgodnym z wytycznymi nadzoru prawnego Wojewody, który stanowi organ sprawdzający i kontrolujący procedurę sporządzania Studium zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, w tym zgodności z ustawą o planowaniu przestrzennym oraz aktach wykonawczych.
Wszystkie tereny zostały wyznaczone z uwzględnieniem zachowania ładu przestrzennego oraz z uwzględnieniem walorów ekonomicznych. Dokładne rozlokowanie funkcji jest zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stworzyło możliwości opracowywania miejscowych planów z poszanowaniem ładu przestrzennego z zachowaniem aspektów społecznych i ekonomicznych.
Brak określenia lub zbytnia ogólność określenia w Studium parametrów i wskaźników dla objętego Studium obszaru, jak wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik wysokości zabudowy, czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, oznaczałoby naruszenie wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt. 1 lit b ustawy w związku z § 6 pkt. 2 rozporządzenia. Skutkowałoby to, wprowadzeniem do treści Studium uznaniowości i niedookreślenia, a przez to nieweryfikowalność na etapie sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Powstałaby możliwość ustalenia dowolnych wskaźników urbanistycznych, bez konieczności uwzględnienia wartości ustalonych w ustaleniach szczegółowych Studium dla danej kategorii terenu. W wyniku takiej regulacji plany miejscowe mogłyby dopuść do zagospodarowania o parametrach znacznie przekraczających maksymalnie określone dla tych terenów w przepisach Studium. Wprowadzenie takich zapisów skutkowałoby więc brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji Studium, a przez to brakiem możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego normy z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie byłaby możliwa ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń Studium przez regulację planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie treści Studium - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt: II SA/Wr 912/18.
Dodatkowo podkreślono, że skarżący uczestniczył w pracach nad zmianą Studium, brał udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany Studium w dniu 21 września 2018 r. W trakcie tego spotkania wskazał jedynie, że wyraża zgodę na przebieg terenów Mc na sąsiedniej działce tj. nr [...]. Uwagę tę złożył skarżący pisemnie i została ona uwzględniona w zmianie Studium. Innych uwag do zmiany Studium skarżący nie wnosił.
Organ podkreślił, że uchwała Rady Gminy Łącko 11/11/2018 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko została pozytywnie oceniona przez Wydział Prawny i Nadzoru Wojewody Małopolskiego, który bardzo szczegółowo sprawdzał dokonywane zmiany Studium.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Należy przede wszystkim podkreślić, że Studium to akt kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293).
NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (tak NSA w postanowieniu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. II OSK 420/18 ).
Uchwałę w sprawie Studium niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.
W niniejszej sprawie skarżący uzasadnia posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały tym, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zaskarżoną uchwałą tj. działką nr [...] i wskazany w studium sposób zagospodarowania tej nieruchomości bezpośrednio wpływa na sposób korzystania z jego własności. Na tej podstawie Sąd przyjął, że skarżący ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Według ustaleń zaskarżonego Studium działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Mc i M.
Tereny Mc oznaczają Tereny zabudowy centrum ośrodków wiejskich w formie:
1. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. zabudowy mieszkaniowej zagrodowej;
3. zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji i składów, rzemiosła, drobnej wytwórczości;
4. dopuszcza się na równych zasadach z zabudową mieszkaniową zabudowę turystyczną o charakterze agroturystyki i rekreacji;
5. dopuszcza się usługi sportu i rekreacji;
6. dopuszcza się usługi administracyjne, zdrowia, oświaty i kultu religijnego;
7. dopuszcza się jako funkcje uzupełniające tereny zieleni publicznej i izolacyjnej;
8. standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego / przebudowywanego / nadbudowywanego / rozbudowywanego budynku;
9. proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów;
10. dopuszcza się miejsca parkingowe w formie placów parkingowych;
11. liczba kondygnacji: do 2 kondygnacji nadziemnych oraz poddasza użytkowego;
12. maksymalna powierzchnia zabudowy: 80%;
13. minimalny procent terenów biologicznie czynnych: 10%;
14. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 2,4.
Z kolei tereny M oznaczają Tereny zabudowy ośrodków wiejskich w formie:
1. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. zabudowy mieszkaniowej zagrodowej;
3. zabudowa rekreacji indywidualnej (letniskowa);
4. zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji i składów, rzemiosła, drobnej wytwórczości;
5. dopuszcza się na równych zasadach z zabudową mieszkaniową zabudowę turystyczną o charakterze agroturystyki i rekreacji;
6. dopuszcza się usługi sportu i rekreacji;
7. dopuszcza się usługi administracyjne, zdrowia, oświaty i kultu religijnego;
8. dopuszcza się jako funkcje uzupełniające tereny zieleni publicznej i izolacyjnej;
9. standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych noworealizowanego / przebudowywanego / nadbudowywanego / rozbudowywanego budynku;
10. proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów;
11. liczba kondygnacji: do 2 kondygnacji nadziemnych;
12. maksymalna powierzchnia zabudowy: 60%;
13. minimalny procent terenów biologicznie czynnych: 30%;
14. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2;
Jedyny zarzut podniesiony w skardze dotyczy zbytniej szczegółowości studium tj. określenia w nim parametrów przyszłej zabudowy w sposób tak szczegółowy, który powinien mieć miejsce dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie skarżący kwestionuje zapisy w pkt 11 – 14 w odniesieniu do obydwu obszarów.
Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w studium określa się w szczególności:
1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:
a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,
b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
Przepisy te znajdują odzwierciedlenie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – który to akt prawny miał zastosowanie przy sporządzaniu kontrolowanego obecnie Studium. Zgodnie z § 6 rozporządzenia ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium:
1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "planami miejscowymi";
2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Wnikliwą analizę problemu odpowiedniej szczegółowości Studium przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 29017 r., wskazując:
"(...) Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest, między innymi, zapisanie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników obejmujących zagospodarowanie oraz użytkowanie terenów, a w tym w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zmiana Studium spełnia te wymagania, chociaż w wielu przypadkach określa tylko minimalne lub tylko maksymalne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostawiając w tym zakresie możliwość doprecyzowania w planie miejscowym. Sąd trafnie uznał, że w związku z szczegółowym odniesieniem poszczególnych wskaźników urbanistycznych do każdej części terenu objętego zmianą Studium, nie będzie wątpliwości, jakie wskaźniki urbanistyczne będą uwzględniane przy uchwalaniu planów miejscowych w stosunku do każdej jednostki urbanistycznej lub innego obszaru Miasta [...]. W istocie pełne określenie minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych (np. powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej) mógłby stanowić zbyt daleko idące związanie, co do przyszłej treści planu miejscowego. Tym samym nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie zmiany Studium okoliczność, że wytyczne do planów miejscowych zawierają np. maksymalne wskaźniki wysokości zabudowy, a nie zawierają minimalnych wskaźników takiej wysokości".
W niniejszej sprawie zapisy kontrolowanego studium są analogiczne: w pkt 11, 12 i 14 określono maksymalne, a w pkt 13 minimalne wskaźniki. Takie określenie należy uznać za prawidłowe i zgodne z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że S. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także zapisy uchwały Nr 49/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – Części "A" we wsi C. Była to tzw. punktowa zmiana planu miejscowego, obejmująca wyłącznie działkę nr [...]. Wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r., sygn. II SA/Kr 289/23 Sąd uwzględnił tę skargę i stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości z uwagi na niezgodność ze Studium.
W obecnie rozpoznawanej skardze skarżący zarzuca "dowolność w ustaleniu kierunków zagospodarowania, które skutkowało m.in. dopuszczeniem do uchwalenia planu miejscowego na podstawie uchwały Nr 49/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r.". Argument ten jednak nie jest zasadny w świetle stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezgodność ze Studium.
Część zarzutów w rozpoznawanej obecnie skardze skierowana jest przeciwko ustaleniom planu miejscowego, co w sposób oczywisty nie mogło być przedmiotem oceny w ramach niniejszej sprawy. Dotyczy to w szczególności fragmentu skargi, w którym zarzuca się, że "Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący został pozbawiony ochrony własności wynikającej z ustaleń studium, jego nieruchomość utraciła na wartości oraz skazany został na nieakceptowalną sytuację związaną z notorycznym hałasem dobiegającym ze składu budowlanego i magazynów, zakurzeniem, wibracjami. Działalność dopuszczona na terenie nieruchomości sąsiedniej w żaden sposób nie prowadzi do uszanowania zasady dobrego sąsiedztwa a jedynie zapewnia stan, w którym negatywny wpływ na jego nieruchomość jest ponadprzeciętny i nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa".
Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...] ("skazany zostałem na nieakceptowalną sytuację związaną z notorycznym hałasem dobiegającym ze składu budowlanego i magazynów, zakurzeniem, wibracjami. Działalność dopuszczona na ternie nieruchomości sąsiedniej w żaden sposób nie prowadzi do uszanowania zasady dobrego sąsiedztwa a jedynie zapewnia stan, w którym negatywny wpływ na moją nieruchomość jest ponadprzeciętny i nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa"). Okoliczności te w żaden sposób jednak nie przekładają się na prawidłowość zapisów kontrolowanej obecnie uchwały.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.