II SA/Kr 2864/02

II SA/Kr 2864/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek
Grażyna Danielec
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie : WSA Bożenna Blitek NSA Grażyna Danielec Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r sprawy ze skargi D. C. i Z. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 1 października 2002 r Nr [...] w przedmiocie zmiany operatu ewidencji gruntów skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 października 2002 r ([...] ), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , po rozpatrzeniu odwołania D. C. i Z. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r znak AB-02-2-2.74100-1-57/02, orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Nr 23 jedn. ewid. Kraków-Śródmieście, przez zmianę przebiegu granic między działkami 815 i 816. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1 kpa, oraz art. art. 20, 22, 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz.1086 z późn. zm.).
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
W dniu [...] września 2000 r D. C. wystąpiła z wnioskiem o wprowadzenie "z urzędu" zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jedn. ewid. [...] , prostującej błąd w operacie ewidencji gruntów z 1989 r w przedmiocie oznaczenia przebiegu granic między działkami [...] i [...] . W uzasadnieniu wniosku podnoszono, że [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, wykonując na zlecenie Urzędu Miasta modernizację, operatem [...], bez zgody właścicieli dokonało zmiany części opisowej i kartograficznej poprzedniego operatu inaczej przedstawiając przebieg granic, co było następstwem postępowania sądowego, o wydanie gruntu, w sprawie [...] Sądu Rejonowego dla [...] . Wskazywano, że w tym postępowaniu biegli sądowi ujawnili omyłkę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 Prezydent Miasta [...] , odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jedn. ewid. [...] zmiany dotyczącej przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] . Organ I instancji ustalił, że przyjęta operatem modernizacji ewidencji gruntów ([...] ) dla obrębu [...] granica, odpowiada granicy między tymi nieruchomościami, ustalonej w dniu [...] czerwca 1989 pomiędzy ówczesnymi właścicielami tych nieruchomości do protokołu ustalenia granic, w trakcie ustalania stanu władania i pomiaru granic dokonywanego przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne jako wykonawcę modernizacji. Ustalono, że ówczesnym właścicielem nieruchomości objętej KW [...] , stanowiącej działkę [...] , była matka D. C.- T. N., a D. C. nabyła własność działki wraz z mężem Z., w drodze umowy darowizny z [...] .03.1996 r. Podstawę opisu nieruchomości stanowiącej przedmiot darowizny w 1996 r stanowił wyrys z mapy ewidencyjnej i opis m.in. działki [...] , oparty, na danych zmodernizowanej ewidencji gruntów. Wskazano, że zmodyfikowany operat ewidencji gruntów obrębu [...] , odzwierciedlający m.in. granice, pomiędzy działką [...] i [...] , został ogłoszony w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1990 r (Nr 13, poz. 139 z dnia 30.05.1990).
Wskazując na przepisy § 12, oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 9, § 36 pkt 5, § 45, 46 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), Prezydent Miasta [...] uznał, że przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] uwidoczniony w zmodernizowanym w 1990 r operacie ewidencji gruntów, nie jest obarczony błędem podlegającym usunięciu w postępowaniu ewidencyjnym.
Odmawiając wprowadzenia zmiany zarazem wskazał organ I instancji, że właściwą do rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności wyznaczony przebiegiem granicy, jest droga postępowania rozgraniczeniowego, które zostało wszczęte, na wniosek D. i Z. C., lecz którego wnioskodawcy nie zamierzają kontynuować.
W odwołaniu do tej decyzji D. i Z. małż. C., podnieśli, że przyjęta przez W. N. w imieniu żony - właścicielki działki [...] , granica wyłożona w ewidencji w dniu [...] .05.1989 r, odbiega od tej jaką w dniu [...] .06.1989 r wyznaczył w terenie pracownik [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego, w odległości około 1 m od granicy prawnej w głąb działki [...] na co nie wyrazili zgody. Zdaniem odwołujących się rozbieżność ta ma charakter oczywistego błędu w operacie ewidencji, co uzasadniało żądanie jego sprostowania, a nie mieli obowiązku przedstawiania dokumentów kartograficznych uzasadniających żądanie sprostowania ewidencji, skoro organy mogą takie zmiany wprowadzić z urzędu. Dalsze wywody odwołania dotyczyły opisu postępowania o wydanie pasa gruntu przed Sądem powszechnym wytoczonego przez właścicieli działki [...], w którym oddalono to żądanie, oraz zebranych w tym postępowaniu dokumentów. Wyjaśniali także odwołujący się przyczyny dla których pismem z [...] lipca 2002 r zrezygnowali z uczestnictwa we wszczętym - ich zdaniem wadliwie - postępowaniu rozgraniczeniowym.
Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, opisał przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002. Wskazywano, że Prezydent Miasta [...]działający przez Dyrektora Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa, nie podejmował początkowo decyzji, pismem z [...] .11 2000 r informując, że przedłożone przy wniosku dokumenty nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i jako właściwą wskazał drogę postępowania rozgraniczeniowego, a pismem z [...] 01.2001 informował o okolicznościach ustalania granicy w toku modernizacji w 1989 roku. Wskazano dalej, że D. C początkowo (pismo z [...] .11.2000 r) nie dopuszczała możliwości ustalania granicy w trybie rozgraniczenia, ale że następnie na jej wniosek i Z. C., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] września 2001 r wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działek [...] i [...] . Podkreślano, że wydanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r poprzedzone zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002, które w trybie art. 57 § 1 i 2 kpa wyznaczyło Prezydentowi Miasta termin do załatwienia spraw o rozgraniczenie i sprostowania omyłki ewidencji gruntów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu I instancji i podzielił jego stanowisko prawne, że ewidencja gruntów nie zawiera błędu co do odzwierciedlenia przebiegu granicy. Przytaczając treść przepisów art. 1 i 2 pkt 8 oraz art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazano na informacyjno- techniczny charakter ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że ustalenie granic działki [...] w 1989 r nastąpiło przez poprzedników prawnych odwołujących się, więc brak ich zgody na przebieg granic nie ma doniosłości prawnej. Podkreślano, że w postępowaniu ewidencyjnym, nie jest dopuszczalne udowadnianie, czy dochodzenie tytułów własności, w tym zasięgu prawa własności, wyznaczonego przebiegiem granic. Akcentując, że żądanie zmierzało do przywrócenia w ewidencji granicy pomiędzy działkami według stanu sprzed jej modernizacji z 1989 r, wskazał organ, że istnieje spór, który stan ewidencji oddawał prawidłowo stan faktyczny i prawny co do przebiegu granic i rozstrzygnięcie tego sporu nastąpić może w postępowaniu rozgraniczeniowym, na co także wskazywały opinie biegłych w postępowaniu sądowym dla postępowania o wydanie nieruchomości.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie D. C. i Z. C.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10, 12, 13 kpa oraz art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uzasadniając zarzuty skargi, wskazano, że przed 1989 r istniała bezsporna granica stanu spokojnego posiadania, zgodna z mapą katastralną i ówczesną ewidencją gruntów i ujawniona w księgach wieczystych.
Podniesiono, że w 1989 r w toku modernizacji granica została zmieniona, co jst źródłem 10-letniego sporu sądowego. Skarżący, naruszenia przepisów art. 8 i 9 kpa upatrują, w potraktowaniu ich żądania jako wniosku o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów, podczas, gdy przedmiotem żądania było sprostowanie błędu tej ewidencji niezawinionego przez skarżących, albo przez "zmianę decyzji lub stwierdzenie jej nieważności". Z tych względów, "ukierunkowywanie" skarżących na rozgraniczenie narusza przepis art. 36 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Zdaniem skargi, niedopuszczenie sąsiadów do udziału w postępowaniu uniemożliwiło zastosowanie ugodowego załatwienia sprawy (art. 13 kpa)
Skarga podnosi zarzut nie wyjaśnienia sprawy, co do kwestii podpisu jej matki, na istniejącym "podobno" protokole przyjęcia nowej granicy, zarzuca oparcie decyzji na sfałszowanych dowodach np. protokole wyłożenia nowej ewidencji z 22.05.1989 r. Zdaniem skarżącej, jej poprzedniczka nie godziła się na taką zmianę, jaką uwidacznia zmodyfikowana ewidencja, która prowadzi do odebrania własności części nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Wobec wniesienia skargi przed dniem 1 stycznia 2004 r do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami, wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Dokonana na powyższej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że odpowiada prawu, co skargę czyni nieuzasadnioną.
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) przepisem art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Nośnikiem tych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] , obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) zwane dalej Rozporządzeniem. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art.22 ust.1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).
Zarazem Rozporządzenie to nie zna pojęcia "prostowania" danych ewidencyjnych, którym posługiwały się przepisy poprzednio obowiązującego Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.) a także przepisy - mającego zastosowanie w przypadkach określonych § 65 ust. 2 Rozporządzenia z 1996 r - zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Polski Nr 11, poz. 48 z późn. zm.).
Przepisy powołanego Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulując zasady prowadzenia ewidencji i wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią "aktualizacji" operatu ewidencyjnego, która polega (§ 45 ust. 1) na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się zatem także usuwanie (prostowanie), błędnych czy mylnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych. Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone zasady, aktualizacji ewidencji przez wymianę danych mają zastosowanie także do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie, w takim zakresie w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych.
Przepis § 46 ust. 1 przewiduje, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów podlega aktualizacji z urzędu lub na wniosek. W wypadku gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Do dokumentów stanowiących podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji rozporządzenie zalicza. m.in. (§ 46 ust. 2 pkt 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian ewidencyjnych określa przepis § 46 ust. 3.
W świetle powyższego nie jest uprawnione stanowisko skargi, które czyni dystynkcję pomiędzy żądaniem "sprostowania" (nie istniejącym w dacie wydania decyzji jako przesłanka zmian - zastąpiona pojęciem "aktualizacji") błędów w ewidencji, a żądaniem wszczęcia postępowania ewidencyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji. Żądanie wszczęcia z "urzędu" postępowania w przedmiocie "sprostowania" ewidencji, na gruncie przepisów regulujących tryb postępowania ewidencyjnego, prawidłowo zostało odczytane jako wniosek o wprowadzenie zmian przedmiotowych w ewidencji gruntów. Jest poza sporem, że skarżący nie przedstawili opracowania geodezyjno-kartograficznego, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia mimo wezwania, o taki dokument, a zatem nie było przesłanek do uwzględnienia żądania, przez aktualizację ewidencji gruntów obowiązującej od 1989 r, do stanu (co do przebiegu na mapie granic działek) sprzed tej modernizacji.
Zarazem stan przedstawionych akt dowodzi nieporadności Prezydenta Miasta w rozdzielnym prowadzeniu dwóch odmiennych przedmiotowo postępowań; tj. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i o rozgraniczenie. W pierwszym z tych postępowań Prezydent Miasta na prawach powiatu wykonuje kompetencje starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów (art. 22 ust. 1 ustawy). Organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa, stosownie do art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy jako przepisu szczególnego w tych sprawach jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Natomiast organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W zakresie tych spraw, organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 kpa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Prowadzenie początkowo korespondencji przez organ I instancji, w miejsce rozpatrzenia i załatwienia sprawy o wprowadzenie zmian w ewidencji we właściwej formie, nie miało jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.
Należy jednakże zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne, przebieg i tryb modernizacji ewidencji gruntów dokonanej w 1989 r, regulowany był przepisami załącznika do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11, poz. 18 z późn. zm.), wydanego jeszcze na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Obwieszczenie we właściwym dzienniku urzędowym o założeniu nowej (lub zastąpieniu dotychczasowej w drodze modernizacji) ewidencji gruntów (§ 6), stosownie do przepisów powyższego załącznika do Zarządzenia, poprzedzone było określonymi czynnościami postępowania (§§ 34, 35, 37, 38, 39) do których m.in. należało ustalenie stanu władania faktycznego na gruncie, jako przewidzianego przepisami (art. 34 ust. 1 i 2, 35 ust. 2 pkt 2 40 pkt 3) - kryterium aktualizacji map i części opisowej operatu ewidencji. Sam tryb ustalenia stanu władania, w tym poprzez rozpatrywanie reklamacji i zgłoszonych zmian, oraz aktualizację, treści map w razie stwierdzenia rozbieżności między mapą, a stanem na gruncie również określały powyższe przepisy. Ustalona zatem granica ewidencyjna działek była granicą ustaloną według kryterium władania faktycznego na gruncie, a nie według stanu prawnego (§ 35 ust. 2 pkt 2), gdyż kryterium stanu prawnego dotyczyło tylko granic działek stanowiących granice jednostki terytorialnego podziału administracyjnego lub obrębów, albo państwowych nieruchomości rolnych i leśnych.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm.).