II SA/Bd 620/16

II SA/Bd 620/16 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2016-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1388/17 - Postanowienie NSA z 2017-06-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 r. nr XXX/197/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 r. Nr XXX/197/2013 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska wezwana została przez niego do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały, na co uzyskał od organu odpowiedź, że brak jest możliwości prawnych uchylenia uchwały z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego. Skarżący podniósł, że w następstwie uchwalenia ww. uchwały nastąpiło ograniczenie w sposobie korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały dopełniono wszelkich procedur związanych z przygotowaniem materiałów planistycznych określonych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O nieważności uchwały nie orzekł ponadto Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego, który zaskarżył do sądu uchwałę jedynie w niewielkim zakresie. Organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie może naruszać interesu prawnego, który gwarantuje procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i procedura administracyjna związana z lokalizacją inwestycji.
Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zobowiązano skarżącego do wykazania naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że jego interes prawny jest ściśle związany z zapisem zawartym w zaskarżonym studium przewidującym odległość terenów, które predysponowane mogą zostać pod lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od zabudowań mieszkalnych, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (działka nr [...] położona w miejscowości J.). Skarżący wskazał, że określenie odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych na 500 m mieści się w zakresie bezpośredniego oddziaływania przedmiotowych inwestycji i będzie determinować bezpośrednio treść zapisów zawartych w uchwalonym następczo w oparciu o zapisy studium miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tereny predysponowane pod lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze Gminy znajdą się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, co wpłynie ograniczająco na jego prawo własności. Wynika to z tego, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny uwzględniać obligatoryjnie wcześniejsze zapisy studium dotyczące stref ochronnych oraz ograniczeń w zabudowie, jak też zagospodarowania terenu, które zapisy muszą stanowić integralną część studium.
Zaskarżone zapisy prowadzić będą do naruszenia bezpieczeństwa mienia skarżącego, a także jego bezpieczeństwa oraz do znaczącego pogorszenia się warunków życia skarżącego oraz pozbawienia go ochrony zdrowia. Ograniczony on zostanie w realizacji prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości poprzez ograniczenie korzystania z niej zgodnie z jej normalnym społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, czy ograniczenie realizacji prawa zabudowy oraz rozbudowy w granicach określonych treścią prawa własności.
Skarżący wskazał, że narażony zostanie na skutki instytucji wywłaszczenia w związku z budową urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. urządzeń stanowiących element składowy inwestycji w postaci siłowni wiatrowych, stanowiącej inwestycję celu publicznego.
Zdaniem skarżącego, zostanie on również znacząco ograniczony w możliwości zainicjowania oraz rozwoju działalności rolniczej, a także świadczenia usług agroturystycznych.
Skarżący wskazał ponadto, że możliwość zastosowania względem niego instytucji wywłaszczenia w związku z budową urządzeń służących do przesyłu energii, dotykać będzie także jego ewentualnych następców prawnych, w tym w szczególności spadkobierców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – zwanej dalej "P.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 dalej powoływana jako u.s.g.) uprawnienia służącego ochronie prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 r. Nr XXX/197/2013 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin, a konkretnie w zakresie dotyczącym kwestii rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (elektrowni wiatrowych). Z zapisów studium w tym zakresie wynika, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych należy zachować minimum 500 m od budynków chronionych akustycznie (s. 10, 29). W pkt 5.6 załącznika nr 2 – Rozwój odnawialnych źródeł energii, umieszczono zapis: Potencjalne lokalizacje urządzeń OZE zaplanowane w studium w wyznaczone zostały w odległościach (min. 500 m) od budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wyznaczona w odległość może ulec zmianie w odniesieniu do poszczególnych lokalizacji OZE tylko w postępowaniach administracyjnych lub planistycznych w zależności od ich charakteru i wielkości. Wszystkie OZE lokalizowane na wyznaczonych na terenie gminy obszarach oraz poza nimi muszą spełniać przepisy i normy szczególne mające odniesienie do ich rodzaju, wielkości i charakterystyki technicznej (s. 67).
Skarżący wskazuje, że uchwalone studium narusza jego interes prawny, jako właściciela nieruchomości usytuowanej w sferze potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Skarżący podnosząc argument umiejscowienia elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od budynków wskazuje na ewentualne ograniczenie prawa własności nieruchomości, pogorszenie się warunków życia, pozbawienie ochrony zdrowia, ograniczenie realizacji prawa własności nieruchomości, ograniczenie realizacji prawa zabudowy oraz rozbudowy, skutki wywłaszczenia zarówno dla skarżącego, jak i jego spadkobierców.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem stosownie do cyt. wyżej art. 101 u.s.g. Przepis ten wraz z unormowaniami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej powoływana jako u.p.z.p.) kształtuje schemat poszczególnych etapów kontroli miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz 4) stwierdzenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po tej wstępnej weryfikacji skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. Sąd mógłby przejść do dalszych etapów kontroli zaskarżonego aktu rady gminy. Podkreślić należy, że charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł. Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego., w Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I.Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9). Już na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. w doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne.
Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." (zob. wyrok NSA z 17.03.2015 r., II OSK 1967/13).
Zatem, jak jednoznacznie podkreśla się w orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu, uruchamiana w trybie art. 101 u.s.g. kontrola sądowa nie ma charakteru actio popularis (zob. także wyrok TK z 4.11.2003 r., sygn. SK 30/02), lecz może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dlatego konieczne jest zbadanie spełnienia formalnych przesłanek do wniesienia skargi oraz legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, a źródłem interesu prawnego skarżącego mogą być normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dodać należy, że to stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał NSA w wyroku z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Sąd dokonując oceny argumentacji skarżącego doszedł do wniosku, że nie wykazał on naruszenia swojego interesu prawnego w związku podjęciem zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego musi powodować bezpośrednie i realne następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, by stanowiło o jego legitymacji do wniesienia skargi. Tymczasem argumentacja skarżącego odnosi się jedynie do przyszłych i co najwyżej potencjalnych uciążliwości, jakie może nieść za sobą dopuszczona w Studium realizacja elektrowni wiatrowych. Potwierdza to przekonanie Sądu, że sam fakt lokalizacji strefy, w której dopuszczono takie inwestycje, nie świadczy automatycznie o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, lecz co najwyżej o możliwości powstania zagrożenia takim naruszeniem. Dodatkowo należy podnieść, że Studium przewiduje minimalną odległość elektrowni wiatrowych (500 m), zatem w uchwalanym na jego podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest ustanowienie większej odległości. Podkreślić trzeba, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie możliwości stwierdzenia naruszenia prawa przy uchwalaniu studium w przypadku, gdy zapisy takiego studium bezpośrednio odnoszą się do nieruchomości będących własnością skarżących, np. poprzez zakaz zabudowy takiej nieruchomości, czy też przeznaczenie jej na jakiś konkretny cel. Zaskarżona uchwała w taki sposób nie ma wpływu na nieruchomość skarżącego. Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 27.04.2011 r., II SA/Gd 56/10, "Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Spadek (...) atrakcyjności nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."
Reasumując, do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, lecz koniecznym jest wykazanie, że do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę doszło (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15.03.2011 r., II SA/Ol 36/11, LEX nr 993521), czego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał.
Na marginesie należy również zwrócić uwagę na to, że z zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), minimalna odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:
1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz
2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej
- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).
Natomiast z art. 15 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Niewątpliwie przepisy te będą musiały być uwzględnione przez organ podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ nie obowiązywały w dacie jej uchwalania.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.