II SA/Kr 28/21

II SA/Kr 28/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 5991/21 - Wyrok NSA z 2022-07-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firma A kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 roku, znak: OS. [...] działając na podstawie art. 181 ust.1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184, art. 188, art. 220 ust. 1, art. 221, art. 224 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 104, art. 155 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku wraz z załącznikami Firma A z siedzibą w S. z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 14 września 2011 r., zmienioną decyzją z dnia 12 października 2015r., stanowiącą pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy, wydaną dla Spółki Firma A z siedzibą w S. oraz udzielił Spółce Firma A z siedzibą w S. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy na warunkach określonych w pkt I i II decyzji, w pkt III decyzji podano opis technologiczny instalacji, w pkt IV decyzji ustalono okres obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza do dnia 31 grudnia 2021 r., w pkt V organ zgodnie z art. 188 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nałożył na spółkę Firma A obowiązek dokonywania okresowych (tj. raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji substancji wymienionych w tabelce, których stężenia przekraczają 10 % wartości odniesienia, w pkt VI zobowiązano Firma A . do: a/ utrzymania wszystkich urządzeń we właściwym, dobrym stanie technicznym gwarantującym najwyższą sprawność, b/ wnoszenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, zgłoszenia celem dokonania uzgodnień wszelkich zmian mających wpływ na ilość i rodzaj emitowanych zanieczyszczeń pyłowo – gazowych, d/ składania do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami raportu za poprzedni rok, dotyczący emisji gazów cieplarnianych i innych substancji do powietrza, zgodnie z ustawą z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowego zakresu informacji zawartych w raporcie oraz sposobu jego wprowadzania do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji w ustawowym terminie; e/ przedkładania Marszałkowi Województwa Małopolskiego we ustawowym terminie wykazu sporządzonego na podstawie informacji zawartych w raporcie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji powietrza, wielkości emisji oraz wysokości opłat a wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza uiszczonych za poprzedni rok kalendarzowy, w pkt VII orzeczono, że wnioskodawca nie może dokonywać zmian w uprawnieniach wynikających z niniejszego pozwolenia bez zgody organu wydającego decyzję, który to organ zastrzega sobie prawo nałożenia dodatkowych warunków w terminie późniejszym, jeżeli będzie tego wymagał interes ochrony środowiska.
W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka Firma A z siedzibą w S. wystąpiła w dniu 27 lutego 2020 r. z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy. Przedłożony wniosek o wydanie pozwolenia z zakresem danych oraz z załącznikami nie spełniał wszystkich wymogów określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 184 ust. 2, 3, 4, 188 ust. 2, art. 221 ust. 1). Pełnomocnik spółki uzupełnił braki w dniu 13 marca 2020 r. Organ podniósł, że Firma A posiada obowiązujące pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zakładu udzielone decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 14 września 2011 r. i zmienione decyzją z dnia 12 października 2015 r. Pozwolenie to dopuszcza emisję do powietrza następujących rodzajów zanieczyszczeń: pył, dwutlenek azotu, tlenek węgla, węglowodory alifatyczne, fluor. W dniach od 28 czerwca 2019 r. do dnia 8 sierpnia 2019 r., po uprzednich informacjach Straży Miejskiej w S. o uciążliwym zapachu, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kompleksową kontrolę Firma A . Kontrola ta wykazała naruszenia warunków decyzji Starosty Krakowskiego w zakresie emisji substancji nieujętych w pozwoleniu. Spółka została zobowiązana w zarządzeniach pokontrolnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przedłożony w dniu 27 lutego 2020 roku wniosek o wydanie nowego pozwolenia jest wypełnieniem zaleceń pokontrolnych nałożonych na spółkę przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Zakład zlokalizowany jest w granicach administracyjnych miasta S.. W zasięgu bezpośredniego oddziaływania zakładu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a dalej w promieniu do 750 m znajdują się również zabudowania budynków wielorodzinnych jak i użyteczności publicznej. Lokalizacja ta jest przyczyną wielu skarg mieszkańców S. na uciążliwą działalności Firma A głównie w zakresie emisji odorów i hałasu. Burmistrz Miasta i Gminy S., powołując się na stanowisko Rady Społecznej ds. Ochrony Powietrza pismem z dnia 14 maja 2019r. wystąpił do Starosty Krakowskiego o zobowiązanie zakładu Firma A do wykonania przeglądu ekologicznego. Po przeprowadzeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego w sprawie w dniu 5 września 2019 r. Starosta [...] kierując się zapisem art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska wydał decyzję nakładającą na Firma A obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy. Konieczność zastosowana tego przepisu wynikła bezpośrednio z narastającego problemu uciążliwości odorowych związanych z działalnością zakładu, co skutkowało dużą ilością skarg mieszkańców, kierowanych zarówno do Urzędu Miasta i Gminy S., jak i do Starostwa Powiatowego w Krakowie. Uciążliwość ta stwierdzona była również w toku kontroli dokonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Celem opracowanej dokumentacji miała być merytoryczna i wnikliwa ocena stopnia uciążliwości odorowej zakładu i możliwości zastosowania w kolejnych etapach metod naprawczych zmierzających do redukcji negatywnego oddziaływania. W dniu 20 marca 2020 r., Spółka przedłożyła przegląd ekologiczny. Starosta Krakowski będąc w posiadaniu wyżej wymienionej dokumentacji zobowiązany był uwzględnić ustalenia z niej wynikające w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tej samej instalacji, której dotyczył przegląd ekologiczny, z uwagi na uzasadniony interes społeczny. Uciążliwość odorowa stanowi istotny problem ochrony środowiska. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 10/19 "Negatywne oddziaływanie odorów na środowisko oraz zdrowie ludzi nie powinno budzić wątpliwości, na co zwrócił ostatnio uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyroki z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Stwierdzono tam m.in., że "Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r." (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Przedłożony przez Firma A przegląd ekologiczny zawiera "Analizę szkodliwości substancji i Ich stężeń w powietrzu w odniesieniu do ochrony życia i zdrowia ludzi, emitowanych z zakładu Firma A [...], zlokalizowanego w S. przy ul. [...]" sporządzoną przez prof. dr hab. inż. R. P. z Katedry Inżynierii Chemicznej i Procesowej Wydziału Chemicznego Politechniki [...] im. I. Ł.. W podsumowaniu przedmiotowej analizy wskazano, że analiza szkodliwości emitowanych substancji i ich stężeń wykazała brak ponadnormatywnego oddziaływania w odniesieniu do ochrony życia i zdrowia ludzi. Przy czym należy zauważyć, że niektóre substancje (akroleina, formaldehyd, kwas octowy, oraz dwutlenek azotu) wykazują intensywny zapach, mimo bardzo niskich stężeń (rzędu ppb), są wyczuwalne i mogą wpływać na komfort życia okolicznych mieszkańców. W związku z powyższym zakład powinien podjąć szereg działań natury technicznej zmierzających do ograniczenia uciążliwości zapachowych tych związków (uciążliwości odorowych)''. Wobec powyższego Starosta Krakowski wydając niniejszą decyzję wziął pod uwagę wyniki i ustalenia przeglądu ekologicznego - jako faktu znanego organowi z urzędu, zgodnie z art. 77 ust. 4 K.p.a. Przegląd ekologiczny potwierdza dotrzymanie wartości odniesienia i poziomów substancji w powietrzu poza terenem zakładu dla każdego z emitowanych zanieczyszczeń, jednak analiza wykazała uciążliwość odorowa powyżej akceptowalnej. W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w dniu 10 marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 16 a ust. 1 , 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony zgłosił swój udział w przedmiotowym postepowaniu na prawach strony. Organ I instancji podkreślił ponadto, że decyzja z dnia 5 września 2019r. nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w pkt II. 3 zobowiązała spółkę do przedstawienia opisu działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko (między innymi przeprowadzenie analizy skuteczności działania urządzeń ograniczających emisję do powietrza, w szczególności związków złowonnych, metody ograniczenia hałasu) oraz przedłożenia haromonogramu planowanych działań. Firma Firma A w opracowanej dokumentacji przeglądu ekologicznego nie przedłożyła żądanego harmonogramu. Zaznaczono, że Spółka podjęła już działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości zapachowej, tj. zamontowano na jednym emitorze urządzenie do redukcji emisji związków organicznych i substancji odorowych pracujące w technologii zimnej plazmy. Jednak do dnia wydania niniejszego pozwolenia spółka nie dołączyła wyników badań potwierdzających skuteczność zamontowanego urządzenia. Podkreślono, że montaż jednego urządzenia redukującego emisję odorów - zimnej plazmy na emitorze E - 4/6 nie jest wystarczający, biorąc pod uwagę skalę uciążliwości zapachowej zakładu. Wyniki przeglądu ekologicznego wskazały iż: "głównym źródłem emisji substancji odorowych jest linia NOCOLOK2, natomiast analiza rozkładu emisji substancji odorowych z linii NOCOLOK1-4 jest bardziej równomierna". Urządzenie do redukcji emisji tzw. zimna plazma zostało zainstalowane na linii NOCOLOK 4, gdzie jej udział w emisji całkowitej substancji odorowych wynosi 13,2%, podczas gdy emisja z linii NOCOLOK 2 stanowi 45,4%. Świadczy to o konieczności podejmowania przez spółkę dalszych działań technicznych zmierzających do ograniczenia emisji substancji odorowych do powietrza. Zwrócono uwagę, że zgodnie z konkluzjami przeglądu ekologicznego: "wyniki pomiarów będą podstawą do określenia przez zakład Firma A dalszych działań zmierzających do ograniczenia -wielkości emisji z innych istotnych źródeł emisji związków organicznych do powietrza." Wobec powyższego Starosta Krakowski postanowił wydać niniejsze pozwolenie z terminem obowiązywania do dnia 31 grudnia 2021 r. W tym czasie Spółka będzie mogła zbadać skuteczność zamontowanej instalacji zimnej plazmy i na tej podstawie przygotować plan dalszych działań zmierzających do eliminacji uciążliwości odorowej, zgodnie z ustaleniami przeglądu ekologicznego. Przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia Spółka może wystąpić z wnioskiem o przedłużenie czasu jego obowiązywania, przedstawiając szczegółowy plan dalszych działań w zakresie redukcji związków organicznych, stanowiących uciążliwości odorowe. W pozwoleniu nie określono wielkości emisji dla pyłu PM10, tlenku węgla, octanu butylu, octanu metylu, toluenu, acetonu, mezytylenu, ozonu, ze względu na brak przekroczenia 10% wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny, zgodnie z art. 224 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ I instancji podkreślił również, że zgodnie z "Programem ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" przyjętym w dniu 30 września 2013 roku uchwałą Nr XLIl/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego oraz danymi pochodzącymi z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie na obszarze eksploatacji instalacji służącej do produkcji chłodnic i skraplaczy przekroczone zostały standardy jakości powietrza w zakresie stężenia średniorocznego pyłu PM 10 oraz PM 2,5. Wydanie niniejszego pozwolenia nie wymagało przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego, z uwagi na fakt, iż zmiany w eksploatacji instalacji nie spowodowały większej emisji pyłu PM 10 oraz PM 2,5 w stosunku do wartości wyznaczonych w obowiązującym dotychczas pozwoleniu. Decyzja Starosty Krakowskiego zezwalała na emisję pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 na poziomie odpowiednio 3,951 Mg/rok i 2,438 Mg/rok. We wniosku o wydanie nowego pozwolenia zaproponowano emisję dopuszczalną dla pyłu PM 10 i PM 2,5 o wartościach 3,945 Mg/rok i 2,422 Mg/rok. Podniesiono, że instalacja ujęta w pozwoleniu nie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Prowadzący instalację nie ma obowiązku prowadzenia ciągłych lub okresowych pomiarów emisji do powietrza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Niemniej jednak Starosta Krakowski mając na uwadze uciążliwość zakładu wskazywaną przez mieszkańców miasta S. , wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, jak również konkluzje przeglądu ekologicznego (potwierdzenie większej emisji niektórych substancji w stosunku do wielkości ustalonej w pozwoleniu) zobowiązał spółkę w punkcie V decyzji do wykonywania 2 razy do roku badań wielkości emisji związków przekraczających 10% wartości odniesienia tj. dwutlenku azotu, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych, aldehydu octowego, formaldehydu, akroleiny, kwasu octowego i fluoru na wybranych emitorach oraz przedkładania wyników pomiarów Staroście Krakowskiemu i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie.
Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka Firma A . z siedzibą w S. zarzucając naruszenie art. 184 ust. 2 pkt 18 w zw. z art. 188 ust. 1 oraz art. 188 ust. 3 pkt 3 POŚ w zbiegu z art. 6 KPA - poprzez ustalenie okresu obowiązywania Pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 roku, a więc na czas niezgodny z wnioskiem o wydanie pozwolenia, złożonym przez odwołującego w dniu 27 lutego 2020 roku w rezultacie uzależnienia okresu obowiązywania pozwolenia od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu Instalacji, w tym w szczególności od faktu niezłożenia przez odwołującego harmonogramu planowanych działań zmierzających do redukcji emisji rzeczonych substancji, przy jednoczesnym uznaniu, iż przykładem działania określonego w art. 188 ust. 3 pkt 3 POŚ może być ograniczenie czasu, na jaki pozwolenie ma zostać wydane, podczas gdy: w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania Pozwolenia na czas krótszy, niż wnioskowany przez odwołującego; a także brak jest podstaw do zastosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 POŚ w ogólności w niniejszej sprawie, a szczególnie w zakresie, w jakim wiązałoby się ono z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia; art. 151 POŚ w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 5 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na odwołującego obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia, podczas gdy brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za wprowadzeniem tak częstych pomiarów; art. 224 ust. 1 pkt 1 POŚ w zbiegu z art. 6 KPA - poprzez błędną wykładnię przepisu, polegającą na uznaniu parametrów określających temperaturę wylotową gazów prędkość wylotową za odnoszące się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w rzeczywistości parametry te odnoszą się do stanu termodynamicznego gazów w przewodzie emitora i jako takie nie mogą stanowić elementu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; art. 7 w zw. z art. 77 KPA - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieprawidłowym oraz niezgodnym z danymi wskazanymi we wniosku ustaleniem warunków pozwolenia, polegającym na: błędnym przyporządkowaniu części urządzeń redukujących emisję do odpowiadających im emitorów; określeniu czasu pracy emitora E-2/9 na poziomie 8260 h/rok, podczas gdy właściwie czas pracy tego emitora powinien zostać określony na poziomie 2400 h/rok; określeniu, że zimną plazmę zastosowano na całości emitora E-4/6, podczas gdy w rzeczywistości zastosowano ja na odciągach ze strefy palników i z przestrzeni pieca do odtłuszczania; a także określeniu nazwy emitora E-1/5 jako "odciąg z odtłuszczacza po fluksowaniu", podczas gdy właściwie nazwa tego emitora powinna zostać określona jako "odciąg z osuszacza po fluksowaniu". Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie decyzji we wskazanej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Firma A posiada obowiązujące pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zakładu udzielone decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 14 września 2011 r. i zmienione decyzją z dnia 12 października 2015 r. Pozwolenie to dopuszcza emisję do powietrza następujących rodzajów zanieczyszczeń: pył, dwutlenek azotu, tlenek węgla, węglowodory alifatyczne, fluor. W dniach 28 czerwca - 8 sierpnia 2019 r., po uprzednich informacjach Straży Miejskiej w S. o uciążliwym zapachu, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kompleksową kontrolę Firma A . Kontrola ta wykazała naruszenia warunków decyzji Starosty Krakowskiego w zakresie emisji substancji nieujętych w pozwoleniu. Spółka została zobowiązana w zarządzeniach pokontrolnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przedłożony w dniu 27 lutego 2020 roku wniosek o wydanie nowego pozwolenia jest wypełnieniem zaleceń pokontrolnych nałożonych na spółkę przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W zasięgu bezpośredniego oddziaływania zakładu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a dalej w promieniu do 750 m znajdują się również zabudowania budynków wielorodzinnych jak i użyteczności publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy S., powołując się na stanowisko Rady Społecznej ds. Ochrony Powietrza pismem z dnia 14 maja 2019r. wystąpił do Starosty Krakowskiego o zobowiązanie zakładu Firma A do wykonania przeglądu ekologicznego. W dniu 5 września 2019r. Starosta Krakowski wydał decyzję nakładającą na Firma A obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy. W dniu 20 marca 2020 r., w wyznaczonym terminie, przedłożyło przegląd ekologiczny. Dokument ten stwierdza: pomiary wielkości emisji przeprowadzone w okresie od czasu wydania ostatniego pozwolenia na emisję wykazały emisję większej liczby substancji niż ujęta w aktualnym pozwoleniu, w 14 próbach na 534 (wykonanych w latach 2015-2020) pomiary wielkości emisji wykonane w okresie od czasu wydania ostatniego pozwolenia na emisję wykazały nieznacznie większą emisję niektórych substancji, niż określona w aktualnym pozwoleniu, wszystkie nowe substancje, nieuwzględnione w aktualnym pozwoleniu na emisję, zostały objęte złożonym w dniu 27 lutego 2020 r. wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na emisję, we wniosku o wydanie nowego pozwolenia na emisję, złożonym w dniu 27 lutego 2020 r. uwzględniono również możliwość większej emisji niektórych substancji, zgodnie z modelowaniem wykonanym we wniosku o wydanie nowego pozwolenia na emisję emisja żadnej substancji nie powoduje poza terenem zakładu stężeń przekraczających poziomy dopuszczalne lub wartości odniesienia substancji uwzględniając zarówno substancje nowe jak też większą emisję niektórych substancji niż określono w aktualnym pozwoleniu na emisję, modelowanie poziomów substancji odorowych w powietrzu wykazało, że zakład będzie wyczuwalny odorowo na terenach zabudowy mieszkaniowej przylegającej bezpośrednio l od strony wschodniej i południowej do terenu zakładu częściej niż 8% czasu w skali roku, co wskazuje na potrzebę podjęcia przez zakład działań technicznych zmierzających do ograniczenia emisji substancji odorowych do powietrza i doprowadzenie przynajmniej do stanu, w którym zakład nie będzie powodował wyczuwalności odorowej w swoim otoczeniu na poziomie przekraczającym 8% czasu w skali roku, ze względu na wskazywane przez mieszkańców miasta istotne oddziaływanie odorowe zakład przed sporządzeniem Przeglądu Ekologicznego podjął działania zmierzające do ograniczenia emisji tych substancji do powietrza (a jednocześnie ograniczające emisję związków organicznych do powietrza) poprzez zabudowę urządzenia do redukcji emisji związków organicznych i substancji odorowych pracującego w technologii zimnej plazmy. Urządzenie jest w trakcie montażu i zostanie uruchomione w marcu 2020 r. Odbiór zgodnie z wymaganiami gwarancyjnymi jest planowany na II kwartał 2020 r., po uruchomieniu urządzenia do redukcji emisji substancji odorowych i związków organicznych na emitorze E-4/6 zostaną przeprowadzone pomiary określające jego skuteczność, wyniki pomiarów będą podstawą do określenia przez zakład firma B dalszych działań zmierzających do ograniczenia wielkości emisji z innych istotnych źródeł emisji związków organicznych do powietrza. Kolegium podzieliło pogląd, że Starosta Krakowski będąc w posiadaniu wyżej wymienionej dokumentacji obowiązany był uwzględnić ustalenia z niej wynikające w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tej samej instalacji, której dotyczył przegląd ekologiczny, z uwagi na uzasadniony interes społeczny. Uciążliwość odorowa stanowi istotny problem ochrony środowiska. Przegląd ekologiczny potwierdza dotrzymanie wartości odniesienia i poziomów substancji w powietrzu poza terenem zakładu dla każdego z emitowanych zanieczyszczeń, jednak analiza wykazała uciążliwość odorową powyżej akceptowalnej. Obowiązująca regulacja prawna przyznaje organom kompetencje w zakresie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, instalacji wymagających pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza poprzez zastosowanie zapisów art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, który mówi, iż: "pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska działania w tym środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji". Wprawdzie Spółka podjęła już działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości zapachowej, tj. zamontowano na jednym emitorze urządzenie do redukcji emisji związków organicznych i substancji odorowych pracujące w technologii zimnej plazmy, jednak do dnia wydania niniejszego pozwolenia spółka nie dołączyła wyników badań potwierdzających skuteczność zamontowanego urządzenia. Podkreślić należy, że montaż jednego urządzenia redukującego emisję odorów - zimnej plazmy na emitorze E - 4/6 nie jest wystarczający, biorąc pod uwagę skalę uciążliwości zapachowej zakładu. Zgodnie z konkluzjami przeglądu ekologicznego: "wyniki pomiarów będą podstawą do określenia przez zakład firma B dalszych działań zmierzających do ograniczenia wielkości emisji z innych istotnych źródeł emisji związków organicznych do powietrza. " Wobec braku możliwości ustalenia w pozwoleniu harmonogramu dalszych działań ograniczających emisję do powietrza Starosta Krakowski prawidłowo wydał pozwolenie z terminem obowiązywania do dnia 31 grudnia 2021 r. W tym czasie Strona będzie mogła zbadać skuteczność zamontowanej instalacji zimnej plazmy i na tej podstawie przygotować plan dalszych działań zmierzających do eliminacji uciążliwości odorowej, zgodnie z ustaleniami przeglądu ekologicznego. Przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia Spółka może wystąpić z wnioskiem o przedłużenie czasu jego obowiązywania, przedstawiając szczegółowy plan dalszych działań w zakresie redukcji związków organicznych, stanowiących uciążliwości odorowe. W kontekście żądania uzupełnienia decyzji w zakresie określenia czasu jego obowiązywania pełne 10 lat, zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz odmowie uwzględnienia żądania w tym zakresie Kolegium zwraca uwagę, że zgodnie z art. 188 ust. l ww. ustawy "Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, co oznacza, że ustawa określa jedynie maksymalny termin obowiązywania pozwolenia. W rozpatrywanej sprawie organ dopełnił obowiązku określenia terminu obowiązywania wydanego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. W pkt IV decyzji z dnia 28 sierpnia 2020 roku określono termin obowiązywania pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 roku. Termin ten jest niezgodny z terminem, o który wnioskowała Spółka, jednak organ nie jest tą propozycją formalnie związany. Kolegium nie podziela zatem trafności zarzutu naruszenia art. 111 K.p.a., ponieważ bak było podstaw do uzupełnienia wydanego rozstrzygnięcia, a organ prawidłowo orzekł o odmowie uzupełnienia decyzji. Należy ponadto podkreślić, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 184 ust. 2 w związku z art. 188 ust. l oraz 188 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 6 kpa poprzez ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 r. Organ I instancji owszem wydał zaskarżoną decyzję niezgodnie z żądaniem Strony w zakresie terminu obowiązywania decyzji, jednak przyjęte rozstrzygnięcie wyniknęło bezpośrednio z niezastosowania się Spółki do wezwania Starosty Krakowskiego w sprawie przedłożenia szczegółowego harmonogramu działań mających na celu ograniczenie emisji związków złowonnych. Intencją organu było wpisanie rzeczonego harmonogramu do pozwolenia w ramach przepisu art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, że działalność zakładu od dłuższego czasu była przedmiotem skarg okolicznych mieszkańców ze względu na uciążliwość zapachową. Starosta Krakowski zobowiązał spółkę firma B do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Analiza dokumentacji wykazała uciążliwość zapachową powyżej akceptowalnej. Z konkluzji przeglądu ekologicznego wynika obowiązek zastosowania środków technicznych zmierzających do redukcji związków organicznych, których dopuszczalną emisję reguluje przedmiotowe pozwolenie. Redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza, a co za tym idzie redukcja substancji odorowych jest warunkiem koniecznym, z uwagi na uciążliwość zapachową zakładu. Spółka ma możliwość przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia przedstawiając szczegółowy plan dalszych działań w zakresie redukcji związków organicznych stanowiących uciążliwości odorowe. W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 188 ust. 3 pkt 5 Prawa ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na Spółkę obowiązku dokonywania wybranych emitorów okresowych (tj. raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia, należy podkreślić, że zgodnie z art. 188 ust. 3 pkt 5 pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ust. 1. Należy podzielić pogląd, że w rozpatrywanym przypadku warunek taki zachodzi. Działalność zakładu niewątpliwie powoduje dużą uciążliwość zapachową powyżej akceptowalnej, co zostało potwierdzone w przeglądzie ekologicznym. Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska występujący jako uczestnik postępowania na prawach strony pismem z dnia 11 maja 2020 r. przedstawił uwagi, w których między innymi wniósł o zobligowanie Firmy do prowadzenia okresowych pomiarów emisji i przekazywania ich do WIOŚ w K. oraz do zastosowania technologii pozwalającej znacznie ograniczyć emisję odorową. Innym argumentem przemawiającym za słusznością nałożonego obowiązku są konkluzje przeglądu ekologicznego, a potwierdzone pomiarami przypadki przekroczeń dopuszczalnych emisji świadczą o konieczności zobowiązania Spółki do monitoringu emisji celem uniknięcia podobnych przypadków w przyszłości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 224 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu parametrów określających temperaturę wylotową gazów oraz prędkość wylotową za odnoszące się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w rzeczywistości parametry te odnoszą się do stanu termodynamicznego gazów w przewodzie emitora i jako tako takie nie mogą stanowić elementu pozwolenia na wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza, należy podzielić pogląd, że dane o parametrach emitorów zapewnia prowadzący instalację i zostały one przedstawione szczegółowo we wniosku o wydanie pozwolenia. Odwołujący przedstawił dane emitorów w zestawieniu znajdującym się w załączniku nr 12.8 do wniosku. Jako parametry emitorów zostały wykazane wysokość, średnica, rodzaj wylotu, prędkość gazów, temperatura, czas pracy, urządzenia ochrony powietrza. Wobec niektórych parametrów takich jak prędkość wylotowa i temperatura mogą być przedstawione dane pośrednie umożliwiające wyznaczenie parametrów wylotu do atmosfery np. strumień objętości gazów i wymiary wylotu zamiast prędkości wylotowej, W tym przypadku wnioskodawca przedstawił dane zarówno dot. prędkości jak i temperatury. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że wszystkie ww. parametry można uznać za charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A . zarzucając naruszenie:
1/ art. 188 ust. 1 w związku z art. 184 ust. 2 pkt 18 w związku z art. 188 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 238 pkt 3 w związku z art. 240 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, w ślad za Starostą, że ustalenie okresu obowiązywania Pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku o wydanie pozwolenia, złożonym przez Spółkę w dniu 27 lutego 2020 roku, mogło być uzależnione od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu Instalacji, w tym w szczególności od faktu rzekomego niezastosowania się Spółki do wezwania Starosty z dnia 14 lipca 2020 roku żądającego przedłożenia szczegółowego harmonogramu działań mających na celu ograniczenie emisji związków złowonnych, podczas gdy: a/ w niniejszej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do ustalenia okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we Wniosku; b/ brak jest podstaw do uregulowania w pozwoleniu kwestii związanych z substancjami zapachowymi w powietrzu, w tym w drodze zastosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 POŚ, a szczególnie w zakresie, w jakim wiązałoby się to z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia; c/ niezastosowanie się przez Spółkę do Wezwania było rezultatem uznania przez Spółkę, iż przedstawione przez Starostę w ramach wezwania żądanie pozbawione jest podstaw prawnych jako: odnoszące się do czynności procesowej na gruncie postępowania odrębnego od postępowania w przedmiocie wydania Pozwolenia, tj. na gruncie postępowania w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego Instalacji, który został przez Spółkę przedłożony w dniu 20 marca 2020 roku ("Przegląd ekologiczny"); niemające - wbrew wskazaniu Starosty - podstaw w treści decyzji z dnia 5 września 2019 roku, znak: [...], nakładającej na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia Przeglądu ekologicznego ("Decyzja ws. Przeglądu ekologicznego"), stanowiącej podstawę wezwania; d/ nieuzasadnione jest stwierdzenie SKO, że oddziaływanie zapachowe Instalacji narusza
interes społeczny; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego ustaleniem okresu obowiązywania pozwolenia na czas niezgodny z wnioskiem;
2/ art. 151 w związku z art. 188 ust. 3 pkt5 POŚ w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez: a/ niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, w ślad za organem l instancji, że w przedmiotowej sprawie znajduje uzasadnienie nałożenie na Spółkę obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. przeprowadzanych z częstotliwością raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji tych substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia, mimo że brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za nałożeniem obowiązku przeprowadzania tak częstych pomiarów; b/ błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że fakt oddziaływania zapachowej instalacji można uznać za desygnat pojęcia "szczególne względy ochrony środowiska" (użytego w treści art. 151 oraz art. 188 ust. 3 POŚ), którego zaistnienie uzasadnia nałożenie na skarżącą dodatkowych wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego nałożeniem na Spółkę obowiązku wykonywania pomiarów wielkości emisji z nieuzasadnioną częstotliwością;
3/ art. 224 ust. 1 pkt 1 POŚ w związku z art. 6 KPA w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, w ślad za Starostą, że parametry określające temperaturę wylotową gazów oraz prędkość wylotową odnoszą się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy: a / w rzeczywistości parametry te odnoszą się do stanu termodynamicznego gazów w przewodzie emitora i jako takie nie mogą stanowić elementu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; b/ ustalenie rzeczonych parametrów w treści pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie znajduje technicznego uzasadnienia; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego nieuprawnionym ustaleniem w treści Pozwolenia rzeczonych parametrów jako określających charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza;
4/ art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 9 w związku z art. 77 § 1 KPA, polegające na niepodjęciu wymaganych czynności niezbędnych dla wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, skutkującym: a/ błędnym przyporządkowaniem części urządzeń redukujących emisję do odpowiadających im emitorów; b/ określeniem czasu pracy emitora E-2/9 na poziomie 8260 h/rok, podczas gdy właściwie czas pracy tego emitora powinien zostać określony na poziomie 2400 h/rok, c/ określeniem, że zimną plazmę zastosowano na całości emitora E-4/6, podczas gdy w rzeczywistości zastosowano ja na odciągach ze strefy palników i z przestrzeni pieca do odtłuszczania – mającym istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem skutkującym nieprawidłowym ustaleniem okoliczności faktycznych będących podstawą do określenia istotnych postanowień pozwolenia;
5/ art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA, poprzez: a/ błędne uznanie, że, wydając decyzję l instancji, Starosta: prawidłowo przyjął, że ustalenie okresu obowiązywania Pozwolenia na czas krótszy niż określony we Wniosku mogło być uzależnione od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu Instalacji; prawidłowo przyjął, że uzasadnione jest nałożenie na Spółkę obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. przeprowadzanych z częstotliwością raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji tych substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia; w sposób uprawniony uznał parametry określające temperaturę wylotową gazów oraz prędkość wylotową za odnoszące się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza i prawidłowo stwierdził, że rzeczone parametry powinny zostać wpisane do pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; podjął wszelkie czynności niezbędne dla wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję l instancji, podczas gdy decyzja l instancji powinna była zostać uchylona w części, w zakresie wskazanym przez skarżącą w odwołaniu od decyzji l instancji; b/ całkowite pominięcie i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji l instancji okoliczności, tj.: tego, że konkluzje przeglądu ekologicznego dotyczące obowiązku podjęcia działań zmierzających do redukcji uciążliwości zapachowej powodowanej przez Instalację oparte były na interpretacji dokumentu nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przez co nie mogły one stanowić o powstaniu po stronie skarżącej prawnego obowiązku podjęcia rzeczonych działań; kwestii bezpodstawności wezwania; kwestii braku podstaw prawnych do przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia po upływie terminu, na jaki zostało ono wydane, oraz uzasadnienia, z jakiego powodu częstotliwość wykonywania pomiarów raz na 6 miesięcy byłaby pożądana; - mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, przemawiających bowiem w sposób wyraźny za koniecznością ustalenia okresu obowiązywania pozwolenia na czas zgodny z wnioskiem, tj. na 10 lat oraz przemawiających za określeniem częstotliwości pomiarów zgodnie z wnioskiem spółki wskazanym w odwołaniu od decyzji l instancji.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji uchylającej udzielone zezwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wydanej stronie skarżącej na wcześniejszy okres, oraz udzielające nowego pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza na krótszy okres niż określony przez stronę we wniosku o wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazuje przepis art. 155 K.p.a. Zdaniem sądu decyzja jest wadliwa, jako naruszająca przepisy postępowania, aczkolwiek zarzuty sformułowane w skardze w ocenie sądu są bezpodstawne.
Zgodnie z dyspozycją art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż decyzja ta (wydana w trybie nadzwyczajnym) wymaga zgody strony która w oparciu o decyzją zmieniana bądź uchylaną nabyła prawo. Jak wskazują Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany - zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (Komentarz, 1995, s. 372). Zob. wyrok SN z 14.03.1991 r., III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112, w którym stwierdzono, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. W wyroku NSA we Wrocławiu z 25.06.1985 r., SA/Wr 351/85, ONSA 1985/1, poz. 36, trafnie przyjęto, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 wyznacza treść wyrażonej zgody.
Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3723/19 wskazano, iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). Przytroczyć można tez stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II OSK 1220/17 wskazując, iż zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana.
Nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, że strona skarżąca, która na mocy decyzji z dnia 14 września 2011 r. nabyła prawo do wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, nie wyraziła zgody na uchylenie czy zmianę tej decyzji. Przeciwnie, uważając że decyzja ta jest dla niej niekorzystna, uruchomiła środki prawne aby tę decyzję z obrotu prawnego wyeliminować. W aktach administracyjnych nie zalega żadne pismo strony skarżącej, z którego by wynikało, że ubiega się lub dopuszcza możliwość uchylenia czy zmiany tej decyzji. Strona ta złożyła jedynie wniosek o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, a to w związku z upływem czasu, na jakie stare pozwolenie zostało wydane. Nie można zatem założyć, że ziściła się wymagana przepisami prawa przesłanka, by ten nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych organ administracji mógł uruchomić.
Drugą kwestią przesądzającą o wadliwości decyzji, jest jej nieprawidłowe wyrzeczenie. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego uchyla decyzję z dnia 11 września 2011 r. zmienioną decyzją z dnia 12 października 2015 r. a następnie udziela stronie skarżącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na okres do 31 grudnia 2021 r. Rodzaj wyrzeczenia, jakie dopuszcza art. 155 K.p.a. został w tym przepisie wyraźnie określony. Organ może decyzję uchylić, bądź ją zmienić. Przepis ten nie dopuszcza uchylenie decyzji ostatecznej i orzeczenia co istoty, jak np. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. czy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć też należ, iż wyrzeczenia z decyzji organu I instancji, dotyczące w istocie dwóch kwestii, nie są zawarte w dwóch odrębnych jednostkach redakcyjnych, gdyż znaczone są tylko kropkami. Organ też nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej, mu za orzeczenie co do istoty. Wskazany w decyzji art. 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.(dalej; ustawa) zawiera wprawdzie przepis ust 1b, który stanowi, iż pozwolenia, o których mowa w ust. 1a, mogą być przedłużone na czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 5 lat, to jednak zauważyć należy, że organ nie przedłuża terminu, na jaki udziela pozwolenia stronie skarżącej (o co zresztą strona ta się nie ubiegała) ale udziela nowego pozwolenia, tyle że na inny okres niż ubiegał się o to wnioskodawca.
Kwestie te mogą świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez organy obu instancji, sąd jednak nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo jest stwierdzenie, że obraza przepisów, na podstawie których decyzja jest wydana jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzić należy, iż o i ile można mówić o oczywistości naruszenia prawa przez te decyzje z przyczyn, o których mowa wyżej, to nie można przyjąć, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie stanu prawnego, którego nie można zaakceptować w państwie praworządnym, zwłaszcza, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż organ kierował się chęcią zobligowania strony skarżącej do wzmożenia działań nakierunkowanych na montaż urządzeń redukujących wydzielanie przez ten podmiot, uciążliwych dla środowiska substancji odorowych, w sytuacji braku środków prawnych by bezpośrednio kwestie tę uregulować.
Co do zarzutów skargi, w ocenie sądu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie terminu, na który organ może wydać decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Kwestię tę normują trzy przepisy. Mianowicie przepis art.184 ust 2 pkt 18 ustawy który stanowi, iż wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać czas, na jaki wydane ma być pozwolenie. Z kolei przepis art. 188 ust 1 ustawy zawiera regulację zgodnie z którą, pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem pozwolenia zintegrowanego, które jest wydawane na czas nieoznaczony. Na wniosek prowadzącego instalację pozwolenie zintegrowane może być wydane na czas oznaczony. Przytoczony wyżej przepis art. 188 ust 1b stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1a, mogą być przedłużone na czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 5 lat. W ocenie sądu wzajemna relacja tych przepisów wskazuje, że po pierwsze wniosek o wydanie decyzji musi, jako element obligatoryjny zawierać informacje o czasie, na jaki wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji, która ma charakter decyzji wydanej na czas oznaczony. Po drugie organ nie może wydać decyzji na czas dłuższy niż 10 lat, choćby ubiegał się o to wnioskodawca. Po trzecie organ może (ale nie musi) pozwolenie przedłużyć na czas do 5 lat. Nie można z tych przepisów wywieść natomiast, że organ jest związany wskazanym we wniosku okresem (czasem) na jaki ma być wydane pozwolenie. Organ winien uwzględnić wiele aspektów związanych ze specyfiką danego przedsięwzięcia emitującego do środowiska gazy i pyły i wydać decyzję określającą czas, w jakim dany podmiot może emisji tej może dokonywać i w tym aspekcie decyzja jest uznaniowa. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby związanie organu wnioskiem w zakresie czasu, na jaki ma być wydana zgoda na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, redakcja przepisu art. 188 ust 1 musiała by być inna np. "decyzja wydawana jest na okres wskazany we wniosku, nie dłuższy niż 10 lat." Także fakt, że w katalogu przesłanek odmowy wydania pozwolenia, zawartych w art. 186 ustawy nie ma wymienionej przesłanki dotyczącej braku zgody organu na deklarowany przez wnioskodawcę czas, na jaki ma być wydana decyzja co wskazuje, że co prawda w zakresie o którym mowa w tym przepisie (art. 186) decyzja ma charakter związany, to co do terminu na jaki pozwolenie ma być wydane, decyzja ma charakter uznaniowy. Interpretację taką wzmacnia przepis art. 188 ust 1b ustawy. Wynika z niego bezpośrednio, że organ może, ale nie musi przedłużyć czas, na jaki pozwolenia wydano. Skoro organ ma przyznaną dowolność w ramach uznania administracyjnego w zakresie czasu przedłużenia zezwolenia, to brak argumentów do uznania, że czas, na jaki wydano decyzję pierwotnie jest kwestią związania administracyjnego. Oczywiście organ winien należycie wyważyć wiele kwestii, od których uzależnia czas, na jaki pozwolenie wydaje i w decyzji kwestie te odpowiednio przedstawić, nie można jednak uznać, że jest w tym aspekcie wniosek bezwzględnie organ wiążę.
Co do kwestii nałożenia na stronę skarżącą obowiązku dokonywania okresowych (raz na 6 miesięczny) pomiarów wielkości emisji, wskazać należy, iż organ miał wyraźna podstawę prawną by nakaz ten sformułować. Przepis art. 188 ust 3 pkt 5 ustawy stanowi, iż pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ust. 1. Od organu zależy czy obowiązek ten na wnioskodawcę nałoży. Z uzasadnienia decyzji (ale to też kwestia powszechnie znana w S. oraz w K.) wynika, iż strona skarżąca Firma A jest emitentem substancji odrowych tym bardziej uciążliwych, że zakład substancje te wytwarzający zlokalizowany jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Fakt ten jak również to, że w takich warunkach (bliskości zabudowy) zakład emituje gazy i pyły objęte pozwoleniem w pełni uzasadnia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku, o którym mowa w art. 188 ust 3 pkt 5 ustawy.
Wskazać też należy na regulację zawartą w art. 88 ust 3 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, a jeżeli działania mają być realizowane w okresie, na który jest wydane pozwolenie - również termin realizacji tych działań. Wbrew stanowisku strony skarżącej substancje zapachowe (jak się wydaje szczególnie te, które nazwać można odorem) nie są w procesie wydawania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza prawnie obojętne. Zgodnie bowiem z art. 222 ust 1 pkt 2b ustawy, w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu. Z kolei przepis art. 222 ust 5 stanowi, iż
Minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Ubolewać należy, że rozporządzenie to do dnia dzisiejszego nie zostało wydane. Nie zwalnia to jednak organów administracji do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odporowych by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 2000 P.p.s.a.