II SA/KR 279/25

II SA/Kr 279/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WS-VI.1.214.2024.AS w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Starosta Nowotarski decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr GN.683.2.11.2023.GK działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł
w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł bez zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0257 ha położoną w T. ., Gmina O. D., która z mocy prawa stała się własnością Gminy O. D.;
w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1. na rzecz małżonków –M. L. s. A. i M. oraz A. L. c. E. i M.;
w pkt 3 o tym, że do wypłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 zobowiązana jest Gmina O. D. reprezentowana przez Wójta Gminy, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 24 listopada 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. L. podnosząc, iż kwestionuje opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania. W normalnym obrocie zapłata za nieruchomość jest realizowania bezzwłocznie tymczasem mija już prawie 2 lata (20 miesięcy) i nadal nie otrzymał pieniędzy za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. nr WS-VI.7570.1.214.2024.AS działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy O. D. działki nr [...] o pow. 0,0257 ha, położonej w T. , stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a niestanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. orzeczono o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr K363949 w km 5+533,00-5+636,00 wraz z infrastrukturą techniczną w m. T. , Gmina O. D., powiat n. ", m.in. na działce nr [...] o pow. 0,0257 ha (powstała z działki ewid. nr [...] o pow. 0,1150 ha) poł. w T. , gm. O. D.. W wyniku jej ostateczności z dniem 13 lutego 2023 r. ww. działka z mocy prawa stała się własnością gminy O. D.. Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).
Sporządzająca operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, wartość przedmiotu wyceny, położonego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O. D., na terenach oznaczonych symbolem MMJ – tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego z usługami podstawowymi oraz w części tereny odbudowy biologicznej rzek i potoków - ZNRL, wykorzystując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej, określiła wartość 1 m˛ działki nr [...] na kwotę 140,83 zł, przy uwzględnieniu finalnie 15 cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej. Powyższe poprzedziła ona przeprowadzeniem analizy zasady korzyści, w wyniku czego stwierdziła, iż nie ma ona zastosowania, gdyż wartość nieruchomości dla aktualnego przeznaczenia jest wyższa niż dla przeznaczenia alternatywnego wynikającego z decyzji zrid.
Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem sądów administracyjnych operat szacunkowy jako element materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 K.p.a. Stanowi on bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Organ wskazał, że przedmiotowy operat wymogów powyższych nie spełnia. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy, ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, że regulacja ta odnosi się do przeznaczenia nieruchomości a nie do stanu nieruchomości. Skoro bowiem w art. 154 ust. 1 przeznaczenie nieruchomości wymieniane jest obok stanu nieruchomości to przyjąć trzeba, że nie są to synonimy, a na potrzeby stosowania tego przepisu treść obu tych pojęć trzeba ustalać rozłącznie. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podkreślenie różnicy tych pojęć jest przy tym istotne, gdyż o ile przeznaczenie nieruchomości ma być – jako czynnik kształtujący wartość nieruchomości - rozważane odrębnie od jej stanu, to tenże stan trzeba opisywać z odwołaniem się do prawa do nieruchomości i ustanowionych na niej obciążeń. Z kolei określenie przeznaczenia nieruchomości - zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – powinno nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak z kolei zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1686/14 decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. pod uprawy polowe, ogrody i ogródki działkowe (jak w kontrolowanej sprawie), mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (...). W nawiązaniu do powyższego zauważyć należy, iż autorka omawianego operatu wskazała, iż wyceniana nieruchomość według stanu na dzień 19 grudnia 2022 r. położona była na obszarze oznaczonym symbolem planu MMJ – tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego z usługami podstawowymi oraz w części tereny odbudowy biologicznej rzek i potoków – ZNRL, nie wskazując ich poszczególnych udziałów w powierzchni. Powołała się ona przy tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O. D., nie załączając jednocześnie do niego stosownego zaświadczenia w tym zakresie lub ewentualnie choćby sporządzonego przez siebie protokołu z badania ww. planu miejscowego. Stanowi to niewątpliwie naruszenie § 79 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości stanowiącego, iż do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty dotyczące nieruchomości wycenianej wykorzystane przy jego sporządzaniu, z wyłączeniem dokumentów zawierających dane powszechnie dostępne. Z uwagi na powyższe braki powodujące niemożność jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stanu planistycznego działki będącej przedmiotem wyceny na dzień 19 grudnia 2022 r. na podstawie materiał dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za konieczne pozyskanie w tym zakresie zaświadczenia od Urzędu Gminy O. D., o co wystąpiono pismem z dnia 5 lutego 2025 r. Tego typu zaświadczenie jako wydane przez uprawiony do tego organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 217 § 2 K.p.a. ma bowiem moc dokumentu urzędowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 6 lutego 2025 r. Wójt Gminy O. D. wydał zaświadczenie, w którym wskazał, iż: działka nr [...] z obrębu [...] T. położona jest w około 80% w terenach obudowy biologicznej rzek i potoków oznaczonych na rysunku planu symbolem ZNRL, a pozostała część położona jest w terenach budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego i zagrodowego z usługami podstawowymi oznaczonych na rysunku planu symbolem MMJ. Działka ewid. nr [...] z obrębu [...] T. nie jest położona w obszarach rewitalizacji ani na obszarach specjalnej strefy rewitalizacji. Gmina O. D. nie posiada prawa pierwokupu nieruchomości położonych na obszarach rewitalizacji. Z powyższego wynika zatem, iż w zdecydowanie przeważającej części stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] była przeznaczona pod tereny obudowy biologicznej rzek i potoków, a tym samym zupełnie nieuprawnionym i bezpodstawnym było oszacowanie wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługową. Tym samym biegła w sposób nieprawidłowy ustaliła przeznaczenie planistyczne ww. nieruchomości czego skutkiem było oszacowanie jej wartości w oparciu o niewłaściwie dobrany materiał porównawczy składający się z nieruchomości do niej niepodobnych.
Niezależnie od powyższego, w świetle ustalonych okoliczności należy zauważyć, iż biegła nie przeprowadziła w sposób prawidłowy analizy zasady korzyści tj. nie wskazała, czy występuje niższa czy wyższa cenność nieruchomości drogowych w stosunku do terenów odbudowy biologicznej rzek i potoków – analogicznie do porównania jakie przeprowadziła między terenami o przeznaczeniu drogowym a terenami mieszkalnictwa jednorodzinnego, zagrodowego z usługami podstawowymi (strona 13 operatu) lub też po prostu (jeśli byłoby to możliwe na podstawie danych rynkowych) między działkami drogowymi a nieruchomościami o analogicznym, mieszanym przeznaczeniu tj. z wyraźną przewagą przeznaczenia pod odbudowę biologiczną rzek i potoków. W świetle zatem powyższego omawiany operat szacunkowy został sporządzony w sposób ewidentny naruszający przepisy prawa, w tym w szczególności art. 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n., a także § 8 rozporządzenia w sprawie wyceny w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz jego § 49, a tym samym nie może on stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi wniósł M. L.. Wskazał, że jego odwołanie nie dotyczyło wyceny nieruchomości lecz opóźnienia w jego wypłacie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 K.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd w przypadku decyzji od których przysługuje sprzeciw, wyznacza przepis art. 64e P.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "K.p.a.").
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 P.p.s.a.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).
Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Spór sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Jako zasadniczy dowód w sprawie organ odwoławczy uznał operat szacunkowy. W ocenie organu operat ten - w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości - zawiera nieprawidłowości, uniemożliwiające jego dalsze wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Operat szacunkowy obarczony jest błędem metodologicznym, polegającym na niezastosowaniu wytycznych wyrażonych w rozporządzeniu, bowiem w zdecydowanie przeważającej części stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] była przeznaczona pod tereny obudowy biologicznej rzek i potoków, a tym samym zupełnie nieuprawnionym i bezpodstawnym było oszacowanie wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługową. Tym samym biegła w sposób nieprawidłowy ustaliła przeznaczenie planistyczne nieruchomości czego skutkiem było oszacowanie jej wartości w oparciu o niewłaściwie dobrany materiał porównawczy składający się z nieruchomości do niej niepodobnych. W konsekwencji w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu argumentacja organu jest prawidłowa.
Przypomnieć należy, że podstawę nabycia na rzecz Gminy O. D. działki nr [...] o pow. 0,0257 ha, położonej w T. , stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Z art. 134 u.g.n. ust. 1 wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zgodnie natomiast § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 49 ust. 3 rozporządzenia).
Natomiast w myśl § 49 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio
Powołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Należy mieć na uwadze, że przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n., w myśl którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, wartość przedmiotu wyceny, położonego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O. D., na terenach oznaczonych symbolem MMJ – tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego z usługami podstawowymi oraz w części tereny odbudowy biologicznej rzek i potoków - ZNRL, wykorzystując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej, określiła wartość 1 m˛ działki nr [...] na kwotę [...]zł, przy uwzględnieniu finalnie 15 cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej. Powyższe poprzedziła ona przeprowadzeniem analizy zasady korzyści, w wyniku czego stwierdziła, iż nie ma ona zastosowania, gdyż wartość nieruchomości dla aktualnego przeznaczenia jest wyższa niż dla przeznaczenia alternatywnego wynikającego z decyzji zrid. Takie działanie jak właściwie i jednoznacznie wykazał organ II instancji było błędne, szczególnie w świetle zaświadczenia Wójta Gminy O. D. z dnia 6 lutego 2025 r., w którym wskazał, iż działka nr [...] położona jest w około 80% w terenach obudowy biologicznej rzek i potoków oznaczonych na rysunku planu symbolem ZNRL, a pozostała część położona jest w terenach budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego i zagrodowego z usługami podstawowymi oznaczonych na rysunku planu symbolem MMJ. Z powyższego wynika zatem, iż w zdecydowanie przeważającej części stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] była przeznaczona pod tereny obudowy biologicznej rzek i potoków, a tym samym zupełnie nieuprawnionym i bezpodstawnym było oszacowanie wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługową. Tym samym biegła w sposób nieprawidłowy ustaliła przeznaczenie planistyczne nieruchomości czego skutkiem było oszacowanie jej wartości w oparciu o niewłaściwie dobrany materiał porównawczy składający się z nieruchomości do niej niepodobnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że zasada dwuinstancyjności wymaga, aby konieczny do opracowania operat szacunkowy był przedmiotem oceny przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r., I OSK 2236/19, z 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20, z 14 października 2020 r., I OSK 1754/20). Tak więc prawidłowe było stanowisko Wojewody Małopolskiego o braku możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., albowiem zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, który przekracza ramy dowodowego postępowania uzupełniającego.
Z uwagi na powyższe należy uznać, że w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji kasatoryjnej. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodnie bowiem z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Tak więc nie budzi wątpliwości, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej – operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania. Z tych względów należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. Operat szacunkowy stanowi bowiem kluczowy dowód w sprawie z zakresu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na brak możliwości ustalenia wysokości należnego w sprawie odszkodowania.
Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., sprzeciw oddalił.