II SA/Kr 279/22

II SA/Kr 279/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1072/23 - Wyrok NSA z 2025-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 82 ust 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 151 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu-6 października 2022 r. . na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr WI-I.7840.3.78.2021.KL w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r., znak: AU-01-3.6740.1.2881.2018.SPl Prezydent Miasta Krakowa zmienił własną decyzję z dnia 29 maja 2018 r., znak: AU-01-3.6740.1.320.2018.MB i zatwierdził zamienny projekt budowlany w zakresie inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, teletechnicznymi, wodnokanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania a także ciągami pieszymi przy ul. [...] w K., dz. nr [...], [...] obr. [...]". Decyzja z dnia 11 kwietnia 2019 r. stała się ostateczna dnia 8 maja 2019 r.
Od powyższej decyzji D. M., zwana dalej również skarżącą wniosła odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania. Wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału wnioskodawcy, bez jej winy, w sprawie zakończonej powyższą decyzją) oraz wyjaśniła, że taki status jej przysługuje. W zakresie udowodnienia dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wnioskodawczyni wyjaśniła, że o wydaniu ww. decyzji Nr 690/6740.1/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r. dowiedziała się dnia 29 kwietnia 2019 r., z odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydanych decyzji. Ponadto wyraziła obawy, czy decyzja jest korzystna dla niej, a także dla mieszkańców ulicy [...] w K. oraz podważyła prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej
Postanowieniem z 4 września 2019 r., znak: WN-lV.7840.8.2019 Wojewoda Małopolski orzekł o niedopuszczalności odwołania. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 września 2019 r.
Z kolei Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r. wznowił postępowanie, zakończone ww. decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.1.1950.2019.BLE.MWO Prezydent Miasta Krakowa umorzył wznowione postępowanie. Podał, że wobec ustalenia, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie posiadający statusu strony postępowania, wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła D. M..
W odwołaniu podniosła, że pozbawienie jej statusu strony postępowania jest niezgodne z wyrokiem NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt OSK II 2661/16. Jednocześnie zarzuciła, że właściciele innych nieruchomości byli uznani za strony postępowania, zaś wnioskującą tego prawa pozbawiono.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: WI-I.7840.3.78.2021.KL Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.1.1950.2019.BLE.MWO i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 690/6740.1/2019 z 11 kwietnia 2019 r., znak: AU-01-3.6740.1.2881.2018.SPl, w przedmiocie zmiany decyzji Nr 986/6740.1/2018 z 29 maja 2018 r., znak: AU-01- 3.6740.1.320.2018.MBF, zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego w zakresie inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, teletechnicznymi, wodnokanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania a także ciągami pieszymi przy ul. [...] w K.; dz. nr [...], [...] obr. [...], w zakresie następujących zmian:
– podniesienia i wyrównania płyty stropowej nad garażem do poziomu +0,83 (góra płyty),
– przeniesienie klatki schodowej K6 z osi 0-2' na 3-5, równolegle do osi literowych,
– zmiana geometrii klatek schodowych na klatkach K7 - kl 1 na kondygnacji -1 + zadaszenie klatek w konstrukcji stalowej,
– zmniejszenie ilości kondygnacji nadziemnych budynku z sześciu do trzech,
– zwiększenie mieszkania dwupokojowego w osiach A-C'/4-6 na trzypokojowe w osiach AD/4-6, w poziomie piętra 1 i 2, dodanie mieszkania jednopokojowego w osiach E-F/3-4, w poziomie piętra 1 i 2,
– skrócenie budynku od strony zachodniej z osi O1' do osi O + przeprojektowanie mieszkania w osiach AD/01-2, tj. w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej, użytkowej, kubatury, wysokości i projektu zagospodarowania.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał treść przepisów mających zastosowanie
w sprawie, a to art. 145 §1 ust. 4, art. 151 §1 i §2 kpa, art. 3 i art. 28 prawa budowlanego.
Organ wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa orzekając o umorzeniu postępowania po jego wznowieniu z powodu ustalenia, że nie potwierdziły się przesłanki jego wznowienia określone art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tym samym stwierdzając, że wniosek o wznowienie nie pochodził od strony) naruszył określone w art. 151 kpa zasady wydawania decyzji kończącej wznowieniowe postępowanie. W tym konkretnym przypadku (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) istotą prowadzonego postępowania jest właśnie zbadanie, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. Jeśli wynik przeprowadzonej analizy jest negatywny – wniosek złożyła osoba nie posiadająca przymiotu strony – należało stwierdzić, że nie potwierdziła się przesłanka wznowieniowa, więc nie można powiedzieć, że strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu. Zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie stwierdzenie wprost wpisuje się w jedną z możliwych do wydania decyzji kończących wznowione postępowanie. Niedopuszczalne jest twierdzenie jakoby całe wznowione postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Wprost przeciwnie, było ono prowadzone celowo i zasadnie. Tym samym, wydając orzeczenie o umorzeniu wznowionego postępowania, organ I instancji uchybił art. 151 kpa.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, możliwe jest jedynie, gdy zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zaś z bezprzedmiotowością postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, tj. np.: mimo uchybienia przez stronę terminu wskazanego w art. 148 kpa, mimo braku swojej właściwości do prowadzenia takiego postępowania, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności do czynności prawnych lub wycofa wniosek o wznowienie postępowania przed jego zakończeniem.
Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość merytorycznych ustaleń organu I instancji co do braku posiadania przez D. M. przymiotu strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę projektu budowlanego, dokonując oceny merytorycznej odnoszącej się do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Szczegółowo też przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, dlaczego skarżąca nie została uznana za stronę postępowania z powołaniem wszystkich przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powtórzył, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Pb). Przy czym pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pb).
W ocenie organu odwoławczego, z żadnego dokumentu zgromadzonego
w sprawie nie wynika, że wnioskodawczyni – będąc współwłaścicielem działki nr [...] – posiada indywidualny interes prawny, uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 kwietnia 2019 r., znak: AU-01-3.6740.1.2881.2018.SPl, w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 29 maja 2018 r., znak: AU-01-3.6740.1.320.2018.MBF oraz, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Za taką oceną przemawia również fakt, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym decyzją z 29 maja 2018 r., której uchylenia między innymi odmówił Wojewoda Małopolski decyzją z 9 lipca 2021 r., znak: WI-I.7840.3.59.2021.EO. Ponadto przedmiotem zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z 11 kwietnia 2019 r. było między innymi zmniejszenie wysokości planowanej inwestycji z 6 kondygnacji do 3, co z zasady pociąga za sobą zmniejszenie obszaru oddziaływania.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wyjaśnił, że na potrzeby każdego postępowania administracyjnego strony tego postępowania ustala się odrębnie, biorąc pod uwagę rodzaj sprawy i zasady, które precyzują ustalanie kręgu stron postępowania. Wyrok NSA, przywoływany w treści odwołania odnosił się zaś do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można twierdzić, że skoro przymiot strony przysługiwał danej osobie w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji, także w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji, krąg stron będzie analogiczny. Zasady określania uczestników tych postępowań są bowiem inne. Tak więc po otrzymaniu wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta Krakowa był zobowiązany do oceny wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji i następnie określenia, kto w postępowaniu jest stroną.
W toku wznowionego postępowania, ponownie przeanalizowano poprawność ustaleń poczynionych w toku postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 kwietnia 2019, a wynik tej analizy został opisany w uzasadnieniu badanej w niniejszym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 30 czerwca 2021 r. W treści odwołania, a także we wniosku o wznowienie postępowania i innych pismach wniesionych przez wnioskodawczynię, nie wskazano żadnych konkretnych dowodów i faktów, mogących mieć wpływ na inną ocenę wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.
Organ wskazał, że dopuszczenie możliwości zrealizowania danego rodzaju zabudowy jest prawem dla inwestora, możliwym do wykonania z zachowaniem wymagań określonych w przepisach prawa materialnego. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją zamienny projekt budowlany przewiduje budowę garażu podziemnego, którego płyta stropowa ma się znajdować ok 0,83 m powyżej poziomu terenu,
w odległości ok. 12,5 m do granicy działki, której skarżąca jest współwłaścicielką oraz w odległości ok. 29 m do budynku na tej działce. Projektowana część mieszkalno-usługowa oddalona jest od budynku przy ul. [...] o ok. 85 m. Tak więc takie zagadnienia jak pogorszenie obecnej sytuacji mieszkańców w sferze parkowania oraz intensyfikacji ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu, a także znaczy wzrost hałasu w tej okolicy, jako zagadnienia określane w kategoriach interesu faktycznego, nie wpływają na wielkość obszaru oddziaływania projektowanych inwestycji, a zatem także na krąg stron postępowania administracyjnego. Reasumując, kształt i lokalizacja projektowanego budynku nie sięgają obszarem oddziaływania na teren działki nr [...] (współwłasność odwołującej się), a zatem brak podstaw do włączenia właścicieli tej nieruchomości w krąg stron postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w sposób zgodny z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Jak podał, rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie ograniczało się do odmiennego, niż dokonanego przez organ rozstrzygnięcia.
Na powyższą decyzję D. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła, że nie zgadza się z decyzją Wojewody Małopolskiego w całości. Zwróciła uwagę, że w decyzjach o pozwolenie na budowę, wcześniej w decyzjach o warunkach zabudowy na działkach nr [...] nr [...] I etap i zabudowy działek nr [...] i [...] II etap Wydział Architektury i Urbanistyki silnie dążył, aby inwestor budował według zawartej umowy 14 października 2013 r. pomiędzy ZIKiT [...] (podległym Prezydentowi Miasta Krakowa) a inwestorem [...]. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postepowania mających zastosowanie w sprawie oraz prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła w niniejszej sprawie decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2021 r. wydana po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącej, uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 30 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania wznowionego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 29 maja 2018 r. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla [...] Sp. A. i odmówiono uchylenia ww. decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej
w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2021, teza 1).
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Przepisy k.p.a. dzielą postępowanie w trybie wznowienia na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że w postępowaniu tym nie brała udziału jako strona, chociaż – w jej ocenie – przysługiwał skarżącej przymiot strony. W związku z tym Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. umorzył wznowione postępowanie; przyjął bowiem, że w sytuacji wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia, a w konsekwencji – oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie na podstawie przepisów art. 151 §1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Organ ten przeprowadził analizę projektu budowlanego, dokonując oceny merytorycznej ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Szczegółowo też przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego skarżąca nie została uznana za stronę postępowania. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski, w oparciu o ustalenia organu I instancji, które ocenił pozytywnie i przyjął za własne, dokonał oceny wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji i określił kto w postępowaniu jest stroną. Zdaniem organu odwoławczego z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, że skarżąca – będąc współwłaścicielem działki nr [...] – posiada indywidualny interes prawny, uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Nr 690/6740.1/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z 11 kwietnia 2019 r., znak: AU-01-3.6740.1.2881.2018.SP, w przedmiocie zmiany decyzji Nr 986/6740.1/2018 z 29 maja 2018 r., znak: AU-01-3.6740.1.320.2018.MBF oraz, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Jak podał, za taką oceną przemawia również fakt, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym decyzją z 29 maja 2018 r., której uchylenia między innymi odmówił Wojewoda Małopolski decyzją z 9 lipca 2021 r., znak: WI-I.7840.3.59.2021.EO. Ponadto przedmiotem zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego omawianą decyzją z 11 kwietnia 2019 r. było między innymi zmniejszenie wysokości planowanej inwestycji z 6 kondygnacji do 3, co z zasady pociąga za sobą zmniejszenie obszaru oddziaływania. W ocenie Sądu poczynione przez organ ustalenia należy uznać za prawidłowe.
W świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należało ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: p.b.). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił on, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Związany jest z tym wymóg z art. 34 ust. 5 pkt 5 p.b. określenia w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu. Zaznaczenia wymaga, że organy orzekające nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Odróżnić bowiem należy obowiązek projektanta od obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się ponadto, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska.
W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne, zawarte
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r, poz. 1065, dalej: r.w.t.), które określa wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym m.in. dotyczące odległości między budynkami ze względu na zacienienie czy przesłanianie. Zgodnie z przepisem § 12 ww. rozporządzenia "1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4m-w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość".
Mając na uwadze treść ww. przepisów organ odwoławczy ustalił, że w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. obejmował działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], co determinowało krąg stron postępowania. Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami został zaprojektowany na działkach [...],[...] obr. [...]. ewid. Ś.. Pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomością skarżącej, tj. działką nr [...], znajduje się działka nr [...] o szerokości 12,5 m. Jak słusznie zauważył organ kluczową kwestią w przedmiocie wniosku o wznowienie był zakres zmian istotnych, zatwierdzonych decyzją zamienną z dnia 11 kwietnia 2019 r., który zawęża zakres oddziaływania inwestycji, w stosunku do jej pierwotnego kształtu. Inwestycja obejmuje m.in. podniesienie i wyrównanie płyty stropowej nad garażem do poziomu +0,83, względem projektowanego poziomu + 0,00, zatwierdzonego decyzją nr 986/6740.1/2018. Zmiana ta wiąże się z tym, że górna część garażu będzie wystawać ponad poziom istniejącego terenu. Wówczas w części północnej terenu inwestycji, ściana garażu zlokalizowana jest w największym zbliżeniu, w odległości ok. 13 m od ściany oficyny, znajdującej się na dz. nr [...] oraz w odległości ok. 29 m od budynku mieszkalnego, usytuowanego na tej działce. Mając na uwadze wskazane odległości ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przy ul. [...] zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia.
Organ przeanalizował również §13 i 60 ww. rozporządzenia odnoszącego się do kwestii oświetlenia naturalnego pomieszczeń i nasłonecznienia pomieszczeń. Mając na uwadze, że wysokość projektowanego budynku mieszkalno-usługowego, w największym zbliżeniu do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...], tj. wysokość garażu znajdującego się częściowo ponad poziomem terenu wynosi ok. 1,4 m oraz znaczną odległość projektowanego budynku od istniejącej zabudowy na dz. nr [...] stwierdzono, że wymagania zawarte ww. przepisach zostały zachowane. Ponadto zakres zmian zatwierdzonych decyzją zamienną obejmował zmniejszenie wysokości projektowanego budynku w części frontowej od strony ulicy [...] do 10,65 m, tj. zmianę ilości kondygnacji z sześciu nadziemnych do trzech, który względem zabudowy na dz. nr [...] znajduje się w najmniejszej odległości ok. 68 m, co wskazuje na brak oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ww. nieruchomość. Weryfikacja dołączonych do zamiennego projektu graficznych analiz zacieniania - nr rysunków: AZ.01, AZ.02, wykazała, że cień rzucany przez zaprojektowaną zabudowę nie sięga do granic działek położonych przy ul. [...]. W konsekwencji organ stwierdził brak oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie wprowadzonych zmian na nieruchomość składającą się z działki nr [...], w tym brak możliwości wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie tej działki. Z powyższymi ustaleniami należy się zgodzić.
Ustalono nadto, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, działki nr [...] w związku z przepisami §22-23, §31, §36, §40 r.w.t. Również w związku z § 271 - 273 r.w.t. ustalono, że zaprojektowany budynek usytuowano zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia i nie powstają w związku z tym żadne ograniczenia w ewentualnej zabudowie i zagospodarowaniu działki nr [...].
W konsekwencji słusznie organ przyjął, że usytuowanie planowanej inwestycji nie powoduje oddziaływania o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na nieruchomość, której współwłaścicielką jest skarżąca. W okolicznościach sprawy nie stwierdzono również żadnych okoliczności, które wskazywałyby na interes prawny skarżącej ze względu na treść art. 28 k.p.a. Legitymacji procesowej w tym postępowaniu nie przesądzał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2661/16, który odnosił się do decyzji o warunkach zabudowy, a więc determinował krąg stron tylko w tamtym postępowaniu, które zresztą wykazuje odmienności jeśli chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania. Zasadniczo wiodący ma tam charakter art. 28 k.p.a., podczas gdy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co już podkreślano, taki charakter ma norma wynikająca z art. 28 ust. 2 p.b.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że kwestia ewentualnego odziaływania inwestycji (objętej projektem zamiennym) na działkę skarżącej została przez organy wyczerpująco wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez skarżony organ przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie naruszono przepisów art. 7, 77 §1, art. 1, art. 80 k.p.a. Organy właściwie oceniły całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zaś wyniki przeprowadzonego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającej wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Co się zaś tyczy samego rozstrzygnięcia – zmodyfikowanego przez organ odwoławczy – jako rozstrzygnięcia odmownego, w miejsce umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela to ostatnie stanowisko. Zdaniem Sądu kwestia niewykazania legitymacji procesowej wnioskodawcy, nietożsama z kwestią niewykazania przesłanki wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinna stanowić asumpt do umorzenia wznowionego postępowania – jako bezprzedmiotowego – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość ta związana jest z brakiem możliwości skutecznego wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną w każdym przypadku (vide: art. 147 k.p.a. który nie czyni w tej mierze żadnego rozróżnienia). Zauważyć należy przy tym, że przepisy art. 151 k.p.a., wskazując możliwe zakończenia postępowania wznowionego, nie wyłączają zastosowania żadnego z przepisów art. 105 k.p.a. Pomimo tego, w ocenie Sądu przywołana okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ze względu na to, że skutki jakie wywołuje decyzja odmawiająca uchylenia i decyzja umarzająca postępowanie są dla strony skarżącej w istocie tożsame, nie można w tym upatrywać naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.