II SA/Kr 2765/01

II SA/Kr 2765/01 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Alina Paluch
Elżbieta Kremer
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - del. Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA - del. Alina Paluch WSA Elżbieta Kremer Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 28 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji II. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku uchylona decyzja wraz z decyzją organu I instancji nie może być wykonana III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz W. M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie W. M. decyzją z dnia 28 sierpnia 2001r. [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2001r znak [...] , którą orzeczono na podstawie pomiaru kontrolnego działki 185 o zmianie w rejestrze gruntów obrębu [...] , gm. [...] Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust 2, art. 20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego napisano, że W. M. złożył do organu I instancji wniosek o dokonanie pomiaru kontrolnego gospodarstwa położonego w obrębie [...] gm. [...] w związku z błędnie utworzoną w odnowionym operacie ewidencji gruntów działką Nr [...] stanowiącą drogę. Działka Nr. [...] została utworzona z m.in. parcel katastralnych nr [...] , [...] , [...] i [...] objętych KW [...] i stanowiących współwłasność W. M. w [...] i K. M. w [...] częściach. Wnioskodawca żądał wydzielenia z drogi oznaczonej jako działka [...] , części powstałej z w/w parcel.
Starosta Powiatu [...] zakwalifikował wniosek do pomiaru kontrolnego, a W. M. uczestniczył w czynnościach technicznych i podpisał protokół graniczny sporządzony na tę okoliczność. Decyzja Starosty Powiatu [...] orzekająca o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie działki [...] stanowiącej drogę oparta została na przedstawionej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej z pomiaru kontrolnego.
W odwołaniu od tej decyzji W. M. domagał się "likwidacji" działki Nr [...] oraz korekty ogólnej powierzchni gospodarstwa.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie "całości akt sprawy przesłanych przez Starostwo Powiatowe w [...] " , Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzony pomiar kontrolny miał na celu, usunięcie błędu w operacie ewidencji gruntów przez wyodrębnienie z działki [...] stanowiącej drogę, nieruchomości będącej w użytkowaniu i współwłasności W. i K. M.. W efekcie pomiaru działka podzielona została na działki [...] i [...] , z czego działkę [...] włączono do gospodarstwa W. i K. M., natomiast działka [...] pozostała we współwładaniu dotychczasowych posiadaczy. Zatem uznać należy, że wniosek o likwidację drogi na działce 185 w części przylegającej do włości W. M. został spełniony.
Podniesiono, że przedmiotem pomiaru kontrolnego była jedynie działka [...], a zatem zasadnie organ I instancji orzekł o usunięciu błędu w stosunku do działki ewidencyjnej Nr. [...] nie rozstrzygając o ogólnej powierzchni gospodarstwa i działek wchodzących w jego skład.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył W. M..
Z treści skargi i składanych w jej uzupełnieniu pism z dat wpływu; [...].02, [...] .02 i [...].02, wynika, iż nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący podnosi zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją prawa własności przez naniesienie z urzędu działek [...] i [...] , domagając się ich "likwidacji", oraz przywrócenia drogi oznaczonej jako działka pgr. L. kat. [...] . Skarżący podnosi, co potwierdzać mają przedstawione przy skardze załączniki, iż w latach 1987 i 1989 wszczynane były postępowania o rozgraniczenie szeregu działek w tym stanowiących jego wyłączną własność lub współwłasność z K. M. m. in. z działką Nr [...] , która oznaczona była jako obj. Lwh [...] droga, względem której prawo współwłasności po [...] części służyło właścicielom (współwłaścicielom) nieruchomości wymienionych w zaświadczeniu wydziału ksiąg wieczystych wydanym co do Lwh [...] .
W odpowiedzi na skargę doręczoną [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesiono o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że działkę [...] wydzieloną z działki 185, włączono do gospodarstwa W. i K. M., a działkę [...] pozostawiono we współwładaniu dotychczasowych posiadaczy tj. Z. S. S., L. J., K. M., B. O. i J. Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało przed tą datą zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153 poz 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle przypisanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu kontroli działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, skargę należy uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane na jej poparcie.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły pod rządami przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne ( Dz. U. 2000r. Nr 10 poz. 1086 z późn. zm) -zwanej dalej ustawą-oraz wydanego z mocą obowiązującą od 2 czerwca 2001r, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz 454 )
Przepis § 84 powyższego Rozporządzenia stanowi, że operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu, w takim zakresie w jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Według postanowień § 83 dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność w zakresie określonym przepisami ustawy. Przepis § 85 ust. 2 przewiduje, że dokumentacja geodezyjna i kartograficzna, określająca dane ewidencyjne przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna spełniać wymagania w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3.
Zaskarżona decyzja ani w swym wyrzeczeniu ani w uzasadnieniu nie przytacza pełnej treści decyzji organu I instancji.
Z brzmienia tej decyzji (k. 15 akt post. adm.) wynika, iż orzeczono nią o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obrębu [...] gmina [...] w ten sposób, że; dotychczasowy stan objęty jednostką rejestrową Nr [...] według którego wchodząca w jej skład działka [...], oznaczona była jako droga o pow. 0.31 ha, z wpisem w rubryce właściciel ( władający): Z. S. S., L. J., K. M., B. O. i J. Z. - wszystkich po 1/5 części, zastąpiono w tej samej jednostce rejestrowej wpisem działki Nr [...] oznaczonej jako dz. o pow. 0.09 ha we współwłasności W. M. w [...] i K. M. w [...] Kw [...] , oraz działki Nr [...] , oznaczonej jako dz. o pow. 0.22 ha w stanie "dotychczasowym" ( co do właścicieli lub władających). Z dwuzdaniowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, że podstawę decyzji stanowi dokumentacja geodezyjna z podziału działki [...] wykonana przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Kolejowych w [...] , z której ma wynikać , iż działka [...] została podzielona według stanu prawnego i tak; działka [...] objęta jest księgą wieczystą [...] , a działka [...] pozostaje we współposiadaniu dotychczasowych posiadaczy.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
W świetle przepisu art. 20 ust. 1 i 2 informacje te mają charakter przedmiotowy i podmiotowy.
Informacje przedmiotowe w odniesieniu do gruntów obejmują ( art. 22 ust 1 pkt 1) dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Informacje podmiotowe w odniesieniu do gruntów obejmują m.in.( art.22 ust.2 pkt1 ) dane o właścicielu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - o innych osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się budynki.
Nośnikiem tych informacji jest operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1). Przepis art. 51 ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6, poz 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego.
Sama ustawa ( poza powołanym art. 51 ) nie zawiera regulacji dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzenia w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji czyniły to przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W świetle powyższego należy skonstatować, że wprowadzone utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji zmiany mają charakter przedmiotowo - podmiotowy. Z jednej bowiem strony działka [...] zmienia swoje oznaczenie na działki Nr [...] i [...], ale zarazem następuje zmiana podmiotów własności nowo utworzonych działek. Z treści decyzji wynika, że w miejscu wpisanego w 1/5 części K. M. jako współwłaściciela, czy władającego całą działką [...] , wpisani zostają w odniesieniu do działki [...] W. M. i K. M. w wysokości udziałów jakie służą im względem nieruchomości objętej KW [...] , natomiast do działki [...] pozostawiony jest stan dotychczasowy, niewyjaśniony co do tytułu (współwłasności czy współposiadania) i podstawy wysokości udziałów.
Stan przedstawionych akt sprawy wskazuje, iż zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania powyższej decyzji, która zdaniem organu odwoławczego miała na celu usunięcie błędu w ewidencji gruntów. W szczególności, poza stwierdzeniem zawartym w decyzji, akta nie obrazują, kiedy i na jakiej podstawie została utworzona i wprowadzona do ewidencji działka Nr [...] . Przedłożone odpisy z ksiąg wieczystych KW [...] co do nieruchomości stanowiącej uzasadnieniu w 17/32) oraz nieruchomości W. M. obj. KW [...], w opisie nieruchomości operują katastralnym oznaczeniem parcel, wśród których działka ewd. [...] oczywiście nie występuje. Organy przyjmując, że działka ta włączona została do gospodarstwa W. i K. M., w ogóle nie wyprowadziły zmian gruntowych do momentu powstania działki ewid. [...] z nieruchomości objętych tą księgą. Skoro działka [...] przypisana została ewidencyjnie współwłaścicielom K. M. i W. M., to pozostawienie jej w ramach poz [...] jednostki rejestrowej prowadziło do sprzeczności z przepisami § 9 ust. 1, § 13 ust 1 i 2 i § 60 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia, skoro stanowiła obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym, lecz inny niż co do pozostałej działki [...].
Jak wynika z treści akt przedmiotem czynności zleconych [...] Biuru Geodezji i Terenów Rolnych Oddział w [...] był pomiar kontrolny działki [...] ( w obrębie działek [...] i [...] - co do których też brak danych rejestrowych w aktach ). Przy dokumentacji technicznej przesłano natomiast protokół graniczny ( kserokopia w aktach ), z którego nie wynika nawet, czy jego przedmiotem było ustalenie czy wznowienie granicy, oraz w odniesieniu do jakich nieruchomości reprezentowały prawa osoby uczestniczące w tej czynności. Stwierdzenie w protokole, że działka [...] "wg dokumentów i wskazania stron jest w dwóch stanach prawnych" nie jest odzwierciedlone w zalegającej w aktach dokumentacji a przyjęcie, że jej odcinek przebiega w obrębie dz. ewid. [...] i [...] , wskazywałoby, iż "nałożono" na siebie działki ewidencyjne.
Decyzja organu I instancji nie nawiązuje zaś w sentencji ani nawet w uzasadnieniu do konkretnego dokumentu geodezyjnego, obrazującego zmiany, które nią wprowadzono.
W świetle powyższego, pomimo, iż zarzuty skargi zmierzają do prowadzenia w postępowaniu ewidencyjnym czynności w celu przywrócenia oznaczeń katastralnych nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z całą istotą i celem założenia ewidencji gruntów, to jednak zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa w następstwie braku wyjaśnienia stanu faktycznego, przez zebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim zaś nie został ustalony w jednoznaczny sposób przedmiot postępowania. Pomiar kontrolny jest tylko czynnością techniczną w ramach postępowania ewidencyjnego i sam w sobie nie stanowi materii decyzyjnej. Jeżeli treść wniosku W. M., zwracającego się " o kontrolny pomiar celem przyłączenia drogi do powierzchni gospodarstwa Nr [...]" była niejasna, to należało dążyć do sprecyzowania żądania, po to by ustalić przedmiot postępowania.
Przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie przewidują formy postępowania w celu sprostowania błędów ewidencji, lecz regulują ( §44 i 4 ) m. in. postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W świetle § 47 ust. 2 gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych albo uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust.3 ustawy.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I- szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt1 Lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270 ).
Rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wywiera skutek dopiero od prawomocności wyroku. Z tego względu na podstawie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie II-gim sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.