II SA/KR 275/23

II SA/Kr 275/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a-64e  i art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprzeciwu T. S.A. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023 r., znak WOB.7721.560.2021.PBRZ w przedmiocie odstąpienia od nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej T. S.A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją nr 628/2018 z dnia 30 maja 2018 r., znak: ROiK 11.5162.16.2016.MCZ umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] Podgórze, przy ul. [...] w Krakowie – w zakresie stacji trafo nr [...], usytuowanej na parterze, w klatce X budynku.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał postępowanie dowodowe, które obejmowało kilkukrotne oględziny oraz dostarczone przez spółkę T. S.A. ekspertyzy techniczne zawierające oceny oddziaływania stacji trafo na lokale mieszkalne położone w sąsiedztwie, w tym badania natężenia hałasu i pola elektromagnetycznego. Dowody te doprowadziły organ I instancji do wniosku, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – a tylko taka konstatacja pozwoliłaby na nakazanie, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr 22/2020 z dnia 13 stycznia 2020 r., znak WOB.7721.332.2018.PBRZ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem MWINB dokonana w 2014 roku zmiana transformatora na nowy, niskoszumowy mieści się w zakresie przebudowy, o jakiej jest mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Ponadto doszło do przyłączenia dodatkowych obiektów, a co za tym idzie do zmiany wielkości "obciążenia" nowego transformatora i jego parametrów użytkowych, w zakresie poziomu hałasu emitowanego przez nowy transformator, sposobu i uwarunkowań jego montażu w przedmiotowej stacji nr 3122. Także w tym kontekście wymaga zbadania, czy w sytuacji zmiany powyższych parametrów nie doszło do przebudowy stacji nr 3122, określonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał na ewentualność prowadzenia postępowania w zakresie art. 50-51 Prawa budowlanego, dotyczącego wykonania robót budowlanych związanych z przyłączeniem i zasilaniem innych obiektów budowlanych do przedmiotowej stacji trafo, w odniesieniu do spełniania przez nią warunków techniczno-budowlanych. Ustaleniu przez PINB pozostaje kwestia, czy pomieszczenia, w którym sporna stacja transformatorowa się znajduje, posiadają odpowiednie parametry techniczne, czy właściciel tych urządzeń podjął niezbędne działania dla zapewnienia ochrony mieszkańców bloku przed ujemnymi skutkami pracy tych urządzeń (poza wymianą transformatora). Organ I instancji winien zweryfikować zgodność funkcjonowania kwestionowanej stacji transformatorowej z przepisami rozporządzenia, w tym m.in. § 96 ust. 1, § 180 pkt 3, § 182, § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327, w kontekście wykonanych robót budowlanych. Powołane przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują na konieczność ochrony pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przed ujemnymi skutkami montażu urządzeń technicznych emitujących dźwięki i drgania.
Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego od tej decyzji przez T. S.A. . w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 147/20 oddalił sprzeciw, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2864/20 oddalił skargę kasacyjną.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr 1202/2021 z dnia 11 października 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane orzekł: "o odstąpieniu od nałożenia na T. S.A. z siedzibą w K. - jako właściciela stacji transformatorowej nr 3122 w budynku przy ul. [...] w Krakowie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z przyłączeniem i zasilaniem innych obiektów budowlanych do stacji transformatorowej nr 3122, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych stacji transformatorowej oraz robót budowlanych związanych z użytkowaniem i utrzymaniem bieżącym transformatora niskoszumowego o mocy 400kV typu TNOSCT-400/15PNSm DTSP-I.3M128 znajdującego się w pomieszczeniu przedmiotowej stacji w budynku przy ul. [...] w Krakowie".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Roboty budowlane związane z przyłączeniem i zasilaniem innych obiektów do stacji transformatorowej oraz z użytkowaniem i utrzymaniem bieżącym transformatora niskoszumowego o mocy 400 kV znajdującego się w pomieszczeniu przedmiotowej stacji w budynku przy ul. [...] w Krakowie zostały zrealizowane w oparciu o skuteczne zgłoszenie w organie administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych. Potwierdza to zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2012 r., iż nie wzniósł sprzeciwu od dokonane zgłoszenia. Z kolei roboty w zakresie wymiany transformatora na nowy niskoszumowy zostały zrealizowane w ramach prac eksploatacyjnych, wynikających z art. 9c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, do których T. S.A. jest zobowiązana.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.560.202l.PBRZ na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zmian. - dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 202lr. poz. 2351 z późn. zmian. - dalej "Pr. bud") - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ukierunkowanie organu I instancji w zakresie ustalenia wystąpienia podstawy do zastosowania tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud jest nieuzasadnione. Podkreślono, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.
MWINB wyraził stanowczy pogląd, że inwestycja obejmująca podłączenie do przedmiotowej stacji transformatorowej dodatkowych przyłączy kablowych zasilających dodatkowe budynki, a także wymianę istniejącego transformatora na nowe urządzenie w istocie doprowadziła do zmiany parametrów technicznych pomieszczenia, w którym stacja transformatorowa jest umieszczona, a tym samym wywarła wpływ na cały obiekt budowlany i jego mieszkańców.
Podnoszone przez skarżącą wnioski w sprawie usytuowania przedmiotowej stacji transformatorowej niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będące asumptem do wszczęcia postępowania przez organ I instancji, powinny doprowadzić do weryfikacji całej inwestycji w trybie art. 50 ust. 1 Pr. bud.
Organ I instancji poprzestał na ustaleniu okoliczności prawidłowości wykonanych robót związanych z przedmiotową stacją transformatorową zgodnie z dokonanym ich zgłoszeniem organowi architektoniczno - budowlanemu.
Organ I instancji całkowicie pominął (mimo wskazań MWINB w decyzji z dnia 13 stycznia 2020r., 22/2020, znak: WOB.7721.332.2018.PBRZ) kwestię czy pomieszczenia, w którym sporna stacja transformatorowa się znajduje, posiadają odpowiednie parametry techniczne oraz czy właściciel tych urządzeń podjął niezbędne działania dla zapewnienia ochrony mieszkańców bloku przed ujemnymi skutkami pracy tych urządzeń.
Organ I instancji nie sprawdził, czy instalacja transformatora o mocy 400 kV w pomieszczeniu stacji powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przedłożona przez T. S.A. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego stacji transformatorowej 15/0,4 kV nr 3122 zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie" dotyczy tylko i wyłącznie oceny tej stacji w zakresie pomiarów poziomu hałasu, drgań mechanicznych, pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego.
Organ I instancji nie odniósł się również do oddziaływania transformatora na lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność skarżącej, zlokalizowany bezpośrednio nad pomieszczeniem stacji, w zakresie emisji hałasu oraz pola elektrycznego i magnetycznego mając na uwadze, że w opracowaniu nr 35/10/2014/Kr z dnia 30 lipca 2014r., wykonanego na zlecenie T. S.A. przez zespół autorski dr inż. W. Z. - R. SEP nr [...], mgr inż. M. P. - S. SEP, dr inż. W. C. i mgr inż. B. W. w pkt. 3.3. opracowania - Podsumowanie - autorzy wskazali w lokalu nr [...] (winno być - nr [...], na co wskazuje treść - przyp. MWINB)) (bezpośrednio nad komorą stacji transformatorowej) stwierdzono wpływ pracy stacji transformatorowej na poziom hałasu przenikającego do pomieszczenia. W porze dziennej hałas ten nie przekraczał poziomu dopuszczalnego. W porze nocnej stwierdzono przekroczenie poziomu dopuszczalnego (30 dB) w pomieszczeniu oznaczonym na szkicu (rys. 3.3.) jako "pokój I" (MWINB wskazał na pomyłkę w numeracji - winno być - rys. 3.4.) w punkcie pomiarowym nr [...]. Analiza pomiarów wskazanych w tabeli nr 3.3. opracowania (k. nr 46 akt PINB) wskazuje, że normowa wartość hałasu określona na 30 dB została przekroczona w pokoju I w pkt. pomiaru 4 i wynosiła 35,1 dB, i wskazanym przez użytkownika punkcie 0 - 30,8 dB. MWINB wskazuje, że we wnioskach końcowych opracowania zawarto, że "W wyniku analizy częstotliwościowej próbek dźwięku, stwierdzono, że dominującą składową w widmie częstotliwościowym jest częstotliwość 100Hz. Może to potwierdzać, że hałas przenikający do pomieszczenia pochodzi od drgań transformatora energetycznego".
Zatem nie zostały dokonane ustalenia odnoszące się do oddziaływania transformatora na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska w zakresie hałasu i pola elektromagnetycznego. Zauważyć należy, że sporządzenie ww. opracowań na zlecenie inwestora nie świadczy automatycznie o ich niewiarygodności i braku przydatności w postępowaniu dowodowym. Tym niemniej w niniejszym postępowaniu organ I instancji zaniedbał oceny tych dokumentów, albowiem nie zweryfikował, czy sporządzając je uwzględniono wszystkie aspekty warunków technicznych, jakie powinna spełniać stacja transformatorowa usytuowana w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.
Organ I instancji uchybił przeanalizowaniu spornej stacji pod kątem wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem. Organ całkowicie pominął ten aspekt analizy inwestycji, wynikający z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. Hipoteza powyższego przepisu obejmuje bowiem sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. Wobec tego na organie nadzoru ciążył obowiązek szczegółowego odniesienia uwarunkowań zrealizowanej inwestycji do wymogów rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania kontroli. Tym obowiązkom organ I instancji uchybił, przedwcześnie podejmując rozstrzygnięcie o braku potrzeby podejmowania jakiejkolwiek ingerencji naprawczej. Tymczasem pamiętać należy, że organy nadzoru budowlanego z racji swej specjalizacji są uprawnione i zobowiązane do oceny nie tylko prawnej, ale i technicznej strony wykonania robót budowlanych.
Dalej organ odwoławczy dokonał analizy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzając, że zlokalizowanie pomieszczenia stacji transformatorowej w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi jest dopuszczalne, jeśli:
1. zachowana jest odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m,
2. ściany i stropy będą stanowiły oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów,
3. zastosowano rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe, zapewniające ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń.
Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie dla każdej nowej inwestycji, w tym również inwestycji polegającej na podłączeniu nowych przyłączy energetycznych i wymianie dotychczasowego transformatora wnętrzowego na nowy transformator, co powoduje zwiększenie parametrów technicznych stacji transformatorowej związanej z obiektem budowlanym.
Powyższych warunków technicznych w odniesieniu do dokonanych robót w stacji trafo nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie organ I instancji nie sprawdził, co czyni bezpodstawnym stanowisko o braku potrzeby ingerencji naprawczej tylko w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.
Weryfikacja stacji wyłącznie w zakresie dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nie wyczerpuje całego zakresu niezbędnej oceny zgodności z prawem robót przeprowadzonych w ramach zgłoszenia. Organ I instancji zatem nie orzekł w sposób prawidłowy o istocie sprawy, pozostawiając poza zakresem rozstrzygnięcia uwarunkowania techniczne inwestycji, które należało sprawdzić stosownie do przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. W tej sytuacji nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, że wykonanie dodatkowych przyłączy energetycznych i umieszczenie nowego transformatora było dopuszczalne ze względu na wymogi przepisów technicznych służących ochronie pomieszczeń sąsiednich przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Tylko spełnienie tych wymogu umożliwiałoby zaakceptowanie zrealizowanej inwestycji bez potrzeby podejmowania jakikolwiek działań naprawczych trybie art. 51 ust. 1 Pr. bud.
Wobec powyższego w ocenie MWINB zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Natomiast zgromadzony materiał dowodowy w postaci opinii i ekspertyz, a także ustaleń z oględzin i kontroli został oceniony wybiórczo, albowiem ocena tych dowodów abstrahowała od wymogów warunków technicznych m.in. w zakresie wymagań z § 182 rozporządzenia. Na podstawie niekompletnego materiału dowodowego organ I instancji przedwcześnie zastosował przepis prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. stwierdzając bezpodstawnie o braku przesłanek do jego zastosowania.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. S.A. w K., zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, dających podstawę do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2021r. Nr 1202/2021, a to art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 104 §1, art. 105 §1, art. 107 §3, art. 138 §2 k.p.a. poprzez:
- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób nieprawidłowy, czym organ przekroczył zasadę swobodnej ceny dowodów;
- błędne stwierdzenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ I instancji przedwcześnie odstąpił od nałożenia na Skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych;
- błędne uznanie, że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- błędną wykładnię art. 3 ust.7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2021.2351);
- błędną wykładnię § 182 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225).
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o
1) uwzględnienie złożonego sprzeciwu i uchylenie w całości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023r. znak: WOB.7721.560.2021 .PBZ;
2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny, kompletny, jasny i w zupełności wystarczający, by dokonać prawidłowej jego oceny oraz wydać na jego postawie decyzję, kończącą postępowanie w sprawie.
Zaznaczono, że decyzja o wymianie w dniu 4 września 2014 r. dotychczasowego, istniejącego od 1976 r. transformatora o mocy 400 kVA na nową, niskoszumową jednostkę 400 kVA, nie spowodowała zmiany żadnych parametrów stacji 3122, w tym także mocy. Nie była to przebudowa w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie zawarte w tej ustawie definicje przebudowy, obiektu budowlanego, obiektu liniowego - nie sposób przyjąć, że stacja transformatorowa jest obiektem budowlanym, a wymiana jej elementów - tu transformatora - przebudową, - jest to jedynie czynność eksploatacyjna związana z utrzymaniem sieci, w należytym stanie technicznym i użytkowym.
Zdaniem strony skarżącej za całkowicie wadliwe uznać należy ustalenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego, że w sprawie zachodzić mogą okoliczności wskazujące na zmianę parametrów technicznych w związku z przyłączeniem dodatkowych obiektów, czy wymianą transformatora. Ponadto, ustalony przez organ II instancji w sposób wadliwy stan faktyczny, skutkował lawiną dalszych błędnych, poczynionych wniosków (podłączenie nowych przyłączy energetycznych i wymiana dotychczasowego transformatora wnętrzowego na nowy transformator, spowodowała zwiększenie parametrów technicznych stacji transformatorowej związanej z obiektem budowlanym, dalej, że powyższe implikuje konieczność zbadania przez organ I instancji, czy wykonanie dodatkowych przyłączy energetycznych i umieszczenie nowego transformatora było dopuszczalne ze względu na wymogi przepisów technicznych służących ochronie pomieszczeń sąsiednich przeznaczonych na stały pobyt ludzi).
Przechodząc do czynionego przez organ II instancji zarzutu, iż organ I instancji nie odniósł się również do oddziaływania transformatora na lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność odwołującej A. W., który zlokalizowany jest bezpośrednio nad pomieszczeniem stacji, a to w zakresie emisji hałasu oraz pola elektrycznego i magnetycznego, wskazano:
- w sprawie przeprowadzono "Badanie natężenia hałasu i pola elektromagnetycznego ..." o nr 35/10/2014/Kr, datowana na 30 lipca 2014 r. - sporządzona przed wymianą transformatora na nowy niskoszumowy;
- "Badanie natężenia hałasu ..." z dnia 15 grudnia 2014 r., nr 51/10/14/Kr - czyli po wymianie transformatora, pomiary dotyczyły nowego niskoszumowego urządzenia;
- "Ekspertyzę techniczną ..." z kwietnia 2018 r., nr 10/08/18/Kr – wykonano po wymianie transformatora, pomiary dotyczyły nowego niskoszumowego urządzenia jw - ten sam transformator).
Skarżąca podkreśliła, że "Badanie natężenia hałasu w lokalu mieszkalnym w bloku, zlokalizowanym nad pomieszczeniem stacji transformatorowej ..." nr 51/10/ 14/KR oraz "Ekspertyza techniczna ..." z kwietnia 2018r. stwierdzają, że nowe urządzenie (niskoszumowy transformator 400kVA) nie narusza norm dotyczących dźwięku. W "Badaniu ..." z grudnia 2014r. wprost wskazano, że wszystkie zmierzone wartości mieszczą się w granicach dopuszczalnych, a nawet są znacznie poniżej poziomu dopuszczalnego, co potwierdza "Ekspertyza techniczna ..." z 2018r. Ponadto, ww dokumenty potwierdziły właściwy stan techniczny stacji nr 3122, brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. W sytuacji zachowania obowiązujących norm w zakresie oddziaływania hałasu, drgań i pola elektromagnetycznego, nie ma możliwości wystąpienia jakiegokolwiek realnego zagrożenia.
Natężenie pola elektromagnetycznego przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych położonych w sąsiedztwie pomieszczeń zajmowanych przez stację nr 3122 zlokalizowanych w bloku przy ul. [...] w Krakowie jest właściwe, a na taki stan wskazują wyniki zleconych pomiarów pola elektromagnetycznego (wykazały poziom poniżej wartości dopuszczalnych). Przeprowadzone pomiary w sąsiadujących ze stacją lokalach nie wykazały żadnego szkodliwego wpływu pracy urządzeń na organizm ludzki, nie ma tym samym zagrożenia bezpieczeństwa osób przebywających w sąsiedztwie stacji. Nadmienić należy, że urządzenia stanowiące wyposażenie stacji umieszczone są w uziemionych metalowych obudowach (klatka Faradaya). W ekspertyzie technicznej z 2018 r. pomiary natężenia pola elektromagnetycznego zostały wykonane w oparciu o Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., które stanowi, iż pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji i linii elektroenergetycznych wykonuje się, jeżeli ich napięcie znamionowe jest równe bądź wyższe niż 110 kV. Reasumując zgodnie z ww rozporządzeniem, nie są one wymagane dla stacji transformatorowej nr 3122, która pracuje na napięciu 15/0,4 kV.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to uznały uprzednio wydaną decyzję kasatoryjną MWINB z dnia 13 stycznia 2020 r. za prawidłową. Wyroki te na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą zarówno organy administracji, jak i Sąd dokonujący obecnie kontroli kolejnej decyzji kasatoryjnej.
Sądy obu instancji zwróciły w szczególności uwagę na ograniczoną kognicję w sprawach zainicjowanych sprzeciwem od decyzji w porównaniu ze sprawami ze skarg na pozostałe decyzje administracyjne. W szczególności NSA stwierdził: "Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że nie ma racji strona skarżąca kwestionując potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych z podłączeniem do stacji trafo innych budynków. Organ odwoławczy wykazał bowiem logicznie i wyczerpująco, że zachodzi potrzeba zbadania wpływu wykonanych robót budowlanych na parametry techniczne i użytkowe stacji trafo oraz sprawdzenia zachowania wymogów związanych z ochroną mieszkańców budynku przed ujemnymi skutkami urządzeń w zakresie emitowanego hałasu. Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że analiza i wytyczne organu odwoławczego wykroczyły poza przedmiot sprawy w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności rozważane przez ten organ odnosiły się do tego, czy stan techniczny i użytkowy stacji trafo jest odpowiedni w zakresie wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego i warunków określonych w przepisach szczególnych.(...) Jako nietrafny należało również uznać wywód strony skarżącej wskazujący, że w niniejszej sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności pozwalające Sądowi Wojewódzkiemu zakwestionować wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracji publicznej. Nieuprawnione jest stwierdzenie autora skargi kasacyjnej sugerujące, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów art. 66 i art. 50–51 Prawa budowlanego jest oczywiście wadliwa, pozbawiona podstaw prawnych i skutkująca podjęciem rozstrzygnięcia wykraczającym poza granice przedmiotowe sprawy.
Z przyczyn omówionych wyżej należało przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uprawniony był do zastosowania w ramach oceny prawnej przepisów art. 66 i art. 50–51 Prawa budowlanego, w celu właściwego ukierunkowania postępowania wyjaśniającego. Natomiast Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprzeciw nie miał podstaw prawnych do weryfikowania materialnoprawnych aspektów zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zasadnie wskazał, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów materialnoprawnych czy też supozycja co do możliwości ich zastosowania mogłaby być zakwestionowana przez Sąd jedynie w wyjątkowych okolicznościach – np. gdyby prima facie jawiła się jako wadliwa i pozbawiona jakichkolwiek podstaw, a taki przypadek w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodzi".
Rozpoznawany obecnie sprzeciw opiera się również na kwestionowaniu stanowiska organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy doszło do przebudowy obiektu budowlanego, co, zdaniem strony skarżącej, "skutkowało lawiną dalszych błędnych, poczynionych wniosków".
Będąc związanym wykładnią przepisów dokonaną w wiążących w tej sprawie wyrokach i całkowicie ją podzielając Sąd podkreśla, że w dalszym ciągu w trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji nie ma kompetencji, by czynić tego rodzaju rozważania co do zakresu zastosowania przepisów prawa materialnego.
Jednakże rozpoznawany środek zaskarżenia podlegał uwzględnieniu z innych przyczyn. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe winno zostać uzupełnione. Nie podważając zasadności tego stanowiska (z uwagi na wskazaną wyżej ograniczoną kognicję, uniemożliwiającą ocenę zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego) trzeba stwierdzić, że zakres tego uzupełnienia mieści się w granicach określonych przez art. 136 k.p.a. tj. może nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji.
Zastrzeżenia organu odwoławczego wobec wydanej przez PINB decyzji dotyczą weryfikacji inwestycji wyłącznie pod kątem przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tj. czy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane były wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia) i całkowite pominięcie pozostałych punktów art. 50 ust. 1, a w szczególności zaniedbanie zbadania, czy roboty te zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Konkretnie w zaskarżonej decyzji zarzucono organowi I instancji niewyjaśnienie:
< czy pomieszczenia, w którym sporna stacja transformatorowa się znajduje, posiadają odpowiednie parametry techniczne oraz czy właściciel tych urządzeń podjął niezbędne działania dla zapewnienia ochrony mieszkańców bloku przed ujemnymi skutkami pracy tych urządzeń,
< czy instalacja transformatora o mocy 400 kV w pomieszczeniu stacji powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
< jakie jest oddziaływanie transformatora na lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność skarżącej, zlokalizowany bezpośrednio nad pomieszczeniem stacji, w zakresie emisji hałasu oraz pola elektrycznego i magnetycznego
Zdaniem organu odwoławczego nie zostały dokonane ustalenia odnoszące się do oddziaływania transformatora na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska w zakresie hałasu i pola elektromagnetycznego.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, że twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji są ze sobą sprzeczne. Na tej samej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał: "przedłożona przez T. S.A. . "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego stacji transformatorowej 15/0,4 kV nr 3122 zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie" dotyczy tylko i wyłącznie oceny tej stacji w zakresie pomiarów poziomu hałasu, drgań mechanicznych, pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego" oraz "nie zostały dokonane ustalenia odnoszące się do oddziaływania transformatora na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska w zakresie hałasu i pola elektromagnetycznego". Zestawiając te stwierdzenia można powziąć wątpliwości co do zakresu okoliczności, które zdaniem organu II instancji mają zostać wyjaśnione. Nie sposób ustalić, czy MWINB uznał zgromadzone dotychczas ekspertyzy co do pomiarów poziomu hałasu, drgań mechanicznych, pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego za niewiarygodne bądź niewystarczające, czy też uważa za potrzebne zbadać bezpieczeństwo urządzenia również pod kątem innych czynników, a jeżeli tak, to jakich.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono również: "sporządzenie ww. opracowań na zlecenie inwestora nie świadczy automatycznie o ich niewiarygodności i braku przydatności w postępowaniu dowodowym. Tym niemniej w niniejszym postępowaniu organ I instancji zaniedbał oceny tych dokumentów, albowiem nie zweryfikował, czy sporządzając je uwzględniono wszystkie aspekty warunków technicznych, jakie powinna spełniać stacja transformatorowa usytuowana w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zważywszy na przystosowanie jej do nowych warunków technicznych poprzez zasilanie innych budynków z wszelkimi ich konsekwencjami".
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w trakcie postępowania pismem z dnia 28 listopada 2016 r. PINB zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie o "podjęcie działań w zakresie dotyczącym wnoszonego przez P. A. W. problemu nadmiernego hałasu w jej mieszkaniu spowodowanego działaniem transformatora, a w przypadku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie o informację w tym zakresie". Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Krakowie poinformowała PINB, że w dniu 14 grudnia 2016 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna, podczas której poinformowano A. W. o sposobie wykonywania pomiarów poziomu hałasu w mieszkaniach oraz konieczności zawiadomienia wszystkich stron postępowania o terminie przeprowadzonych pomiarów. Z uwagi na konieczność zawiadomienia właścicieli urządzeń generujących uciążliwy hałas tj. firmy T. w celu zapewnienia obsługi tych urządzeń A. W. nie wyraziła zgody na wykonanie pomiarów.
Oznacza to, że już poprzednio – w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane organ I instancji podjął działania zmierzające do uzyskania pomiarów hałasu nie przez stronę postępowania, lecz przez organ administracji publicznej, jednakże dokonanie takich pomiarów nie było możliwe z uwagi na postawę A. W..
Jeżeli Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznaje zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu (toczącym się już 7 lat) za niewystarczające, może zlecić przeprowadzenie dodatkowych badań lub ekspertyz. Wobec wskazanych wyżej wątpliwości co do zakresu okoliczności, które zdaniem MWINB należy ustalić, nie sposób jednak zgodzić się, by wymagało to ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji.
To samo należy odnieść do zarzutu nieustalenia stanu faktycznego pod kątem wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem. W zaskarżonej decyzji ustalono, jakie konkretnie wymogi wynikające z tego rozporządzenia muszą być spełnione:
1. zachowana jest odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m,
2. ściany i stropy będą stanowiły oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów,
3. zastosowano rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe, zapewniające ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie przekracza granic uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Trzeba przypomnieć, że w tej sprawie już czterokrotnie przeprowadzano oględziny i samo pozyskanie informacji koniecznych do poczynienia ustaleń we wskazanym wyżej zakresie nie wymaga kolejnego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji.
Nie oceniając prawidłowości przyjętego stanowczo przez organ odwoławczy założenia, że w niniejszej sprawie doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane trzeba wskazać, że MWINB winien przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające co do wszystkich kwestii, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia, a przede wszystkim ocenić dowody już zebrane w aktach sprawy w ciągu 7 lat postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy odniesie się również do argumentów podniesionych w sprzeciwie, w szczególności dotyczących zastosowanego w sprawie trybu postępowania i kwalifikacji wykonanych robót. Dopiero po wydaniu decyzji merytorycznej otworzy się stronom postępowania możliwość jej zaskarżenia i weryfikacji przez sąd administracyjny przedstawionych przez MWINB poglądów co do zastosowania prawa materialnego.
Mimo, że nie wszystkie zarzuty sprzeciwu okazały się uzasadnione, zaskarżona decyzja jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm