II SA/Kr 275/21

II SA/Kr 275/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2498/21 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
at 64 ust 3 , art 31 ust 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 6 ust 1 i 2 , art 9 ust 4, art 15 ust 1 , art 20 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 101 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera". Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 233 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] , z uwagi na ustalenia dla tego terenu wskaźnika miejsc parkingowych w sposób uniemożliwiający precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych oraz w sposób uniemożliwiający racjonalne zagospodarowanie nieruchomości,
- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe określenie wskaźnika miejsc parkingowych z uwagi na odwołanie się do liczby zatrudnionych, który to wskaźnik nie jest odpowiedni do określania potrzeb parkingowych dla wszystkich obiektów usługowych, w tym w szczególności obiektów biurowych,
- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych.
Z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, strona skarżąca wniosła o: rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały zakresie § 14 ust. 2 pkt 1d ustaleń planu oraz o zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na podstawie umowy sprzedaży z dnia 24 kwietnia 2019 roku.
Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego wskazana powyżej nieruchomość zlokalizowana jest w granicach terenu oznaczonego symbolem U.12 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej.
Zgodnie z przepisem § 27 ust. 14 ustaleń planu, na przedmiotowym terenie określono następujące zasady i standardy zagospodarowania:
1) wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie - min. 15 %;
2) wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 50 %;
3) wysokość zabudowy - max. 35 m.
Ponadto w § 14 ust. 2 ustaleń planu określono zasady obsługi parkingowej obszaru, zgodnie z którymi minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych ustalono dla zabudowy usługowej na poziomie: 20 miejsc na 100 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) - 15 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej.
Skarżąca spółka podała, że zamierza realizować na przedmiotowej nieruchomości inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym. Zamiarem spółki jest zrealizowanie budynku do standardu deweloperskiego (core&shell), gdzie powierzchnie biurowe zostaną pozostawione do dowolnej aranżacji poszczególnym najemcom. Jest to przy tym całkowicie typowy sposób realizacji powierzchni biurowych, których aranżacja zawsze zależy od potrzeb (często niestandardowych) poszczególnych najemców.
Analiza ustaleń planu, w tym przede wszystkim ustaleń w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych, wskazuje, że są one skonstruowane dalece wadliwie i naruszają interes spółki, gdyż właściwie uniemożliwiają one prawidłowe ustalenie rzeczywiście wymaganej liczby miejsc parkingowych dla projektowanych powierzchni biurowych.
W związku z tym 19 listopada 2020 r. skarżąca spółka wystąpiła do Rady Miasta Krakowa z wezwaniem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] , poprzez zmianę ustalonych w planie parametrów odnoszących się do liczby miejsc parkingowych. Z uwagi na brak funkcjonowania dziennika podawczego pismo to została złożone do urny w siedzibie Rady Miasta Do dnia złożenia skargi Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie. Pismem z 14 grudnia 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa przekazał jedynie stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa zawarte w piśmie z 9 grudnia 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa zaznaczył, że przedmiotowe pismo nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ma jedynie charakter informacyjny. W przywołanym piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r. wskazano, że w ocenie Prezydenta Miasta kwestionowany parametr miejsc parkingowych odpowiada wymogom określonym w §4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu trudności inwestora w zakresie oszacowania wymaganej liczby miejsc parkingowych są w istocie pozorne, ponieważ dla budynków usługowych liczba użytkowników, na których składają się pracownicy i klienci zewnętrzni, jest każdorazowo ustalana przez projektanta, a ewentualne zmiany w sposobie użytkowania budynku, po uzyskaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie, skutkujące koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie zmiany liczby miejsc parkingowych, będą każdorazowo weryfikowane w ramach nowego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku.
Jednocześnie wskazano, że z uwagi na treść postulatów zawartych w treści wezwania, pismo spółki zostało zarejestrowane jako wniosek o sporządzenie zmiany ustaleń planistycznych dla terenów objętych ustaleniami planu miejscowego obszaru "Wadowicka - Tischnera" w zakresie zmiany wskaźnika miejsc parkingowych.
W tym stanie rzeczy, wobec braku uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożenie skargi stało się konieczne.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/11 stwierdził nieważność części kwestionowanej uchwały), zatem zarzuty niniejszej skargi obejmują przede wszystkim kwestie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej spółki wynikającego z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [.. ] obr. [...] . W tym zakresie skarżąca spółka w pełni podtrzymuje stanowisko, że ustalenia planu w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych są skonstruowane dalece wadliwie i naruszają interes spółki, gdyż właściwie uniemożliwiają one prawidłowe ustalenie rzeczywiście wymaganej liczby miejsc parkingowych dla projektowanych powierzchni biurowych.
Nie zmienia tego okoliczność, że przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ustalenie wskaźnika miejsc parkingowych w nawiązaniu do liczby zatrudnionych.
Przepis ten daje organowi kilka alternatywnych możliwości w zakresie sposobu określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych (a co więcej, katalog ten nie jest wyczerpujący zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 roku, sygn. II OSK 606/15, LEX nr 2227851), a rolą organu planistycznego jest wybór takiego wskaźnika, który będzie mógł w prawidłowy sposób określać parametry zagospodarowania określonego terenu w zależności od przyjętej funkcji projektowanego obiektu. To, że zastosowany wskaźnik został wymieniony w rozporządzeniu, absolutnie nie oznacza zatem, że został on zastosowany prawidłowo. W ocenie spółki określony w planie miejscowym wskaźnik miejsc parkingowych powinien być bowiem dobierany do konkretnych rodzajów usług, gdyż każda funkcja usługowa cechuje się dalece odmiennymi zasadami funkcjonowania i dalece odmiennymi potrzebami w zakresie miejsc parkingowych.
Natomiast w przedmiotowej sprawie organ planistyczny w sposób całkowicie bezrefleksyjny przyjął jeden parametr dla każdego rodzaju usług, bez ustalenia, czy będzie mógł on prawidłowo funkcjonować w każdym przypadku i czy nie doprowadzi do nieakceptowalnych skutków w odniesieniu do poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, w tym w odniesieniu do terenu należącego do skarżącej spółki.
Co istotne, organ planistyczny były w pełni świadomy wskazywanych negatywnych konsekwencji ustalania wskaźnika miejsc parkingowych w oderwaniu od konkretnych rodzajów funkcji usługowych, gdyż praktyka ta została następnie zarzucona, a wskaźniki miejsc parkingowych w planach miejscowych zaczęły być ustalane w nawiązaniu do poszczególnych rodzajów usług (w tym np. hoteli, restauracji, biur, budynków kultur, obiektów sportowych, kin, sal koncertowych, budynków nauki, administracji itp.).
Tymczasem w przypadku nieruchomości należącej do skarżącej spółki wymagana liczba miejsc parkingowych została ustalona w nawiązaniu do planowanej liczby zatrudnionych, podczas gdy na etapie projektowania budynku biurowego i uzyskiwania pozwolenia na budowę nie ma możliwości precyzyjnego ustalenie liczby osób zatrudnionych w takim budynku. To zależy bowiem od ostatecznie przyjętej funkcji i profilu firm wynajmujących poszczególne powierzchnie. Oczywistym jest bowiem, że inna będzie liczba osób zatrudnionych w przypadku urządzenia na danej powierzchni centrum cali - center, a inna w przypadku biur dla kadry menadżerskiej. Inna będzie liczba pracowników w biurach typu open-space, a inna w biurach podzielonych na przestronne gabinety. Co więcej, wielu pracodawców organizuje obecnie pracę biurową w systemie zdalnym lub rotacyjnym, w którym część pracowników nie ma trwale przydzielonego stanowiska pracy, tylko kilku pracowników wykorzystuje na zmianę jedno przygotowane stanowisko pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że określenie liczby pracowników zatrudnianych w danym budynku nie jest właściwie możliwe na etapie sporządzania projektu, kiedy jeszcze nawet nie wiadomo jakie firmy będą w tym budynku prowadzić działalność.
Dodatkowo przepis § 14 ust. 2 planu posługuje się pojęciem "zatrudniony", co nie odnosi się do wszystkich osób wykonujących czynności zawodowe, w tym np. osób prowadzących własną działalność gospodarczą. Należy zatem stwierdzić, że zastosowany w § 14 ust. 2 planu zapis jest całkowicie nieadekwatny do panujących warunków rynkowych, co z jednej strony może doprowadzić do zaniżenia lub zawyżenia rzeczywistego zapotrzebowania na miejsca parkingowe dla noworealizowanych inwestycji, ale także może narazić inwestora na arbitralne oceny projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej.
W ocenie spółki wymagania w zakresie miejsc parkingowych powinny się bowiem odwoływać do kryteriów obiektywnych, o charakterze stałym (najbardziej właściwy wydaje się przy tym parametr powierzchni użytkowej biur), a nie uwarunkowań dotyczących sposobu urządzenia biura oraz przyjętej organizacji pracy na danej powierzchni biurowej. Tak ustalone parametry w zakresie liczby miejsc parkingowych absolutnie nie spełniają bowiem wymogu dookreśloności i precyzyjności normy prawnej nakładającej na jednostkę obowiązki w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości.
Zdaniem skarżącej, w praktyce wskazywana wadliwość w zakresie określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych dla powierzchni biurowych prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Dla ustalenia liczby zatrudnionych w budynku na potrzeby wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta odwołuje się bowiem do regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej. Rozwiązanie to prowadzi do drastycznego zawyżenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, gdyż zgodnie z przepisem par. 236 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku obiektów administracyjno - biurowych należy przyjmować 1 osobę na każde 5 m2 powierzchni, co powoduje, że na każde 1000 m2 powierzchni biurowej ma przypadać aż 200 zatrudnionych. W takim przypadku minimalna liczba miejsc parkingowych zgodnie z wymaganiami określonymi w kwestionowanym planie miejscowym wyniosłaby 40 na każdy 1000 m2 powierzchni biurowej, co jest wskaźnikiem absolutnie nieprzystającym do rzeczywistych potrzeb parkingowych obiektów biurowych.
Nawet w przyjętym przez Radę Miasta Krakowa programie parkingowym dla Miasta Krakowa (uchwała nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 roku) w stosunku do obiektów biurowych przyjęto wskaźnik na poziomie 30 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni biurowej, a i tak wskaźnik ten jest co najmniej dwukrotnie zawyżony w stosunku do oczekiwań rynkowych określonych np. w międzynarodowych standardach certyfikacji, gdzie wskaźnik miejsc parkingowych wynosi ok. 15 miejsc na 1000 m2 powierzchni biurowej.
Podkreślenia wymaga przy tym, że urządzenie wymaganej liczby miejsc parkingowych (ustalanej według przyjętej obecnie w Wydziale Architektury UMK praktyki) przy realizacji budynku o gabarytach określonych w planie wymagałoby realizacji co najmniej 5 kondygnacji podziemnych, co jest rozwiązaniem absolutnie niewykonalnym, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że teren objęty ustaleniami planu znajduje się na obszarze ochronnym wód podziemnych [...] .
Takie rozwiązanie świadczy zatem o wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu, który z jednej strony dopuszcza realizację intensywnej zabudowy biurowej, a z drugiej strony wprowadza ustalenia wyłączające w praktyce realizację takiej inwestycji.
Niezależnie od powyższego skarżąca zauważyła, że przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymieniając kilka możliwych do zastosowania wskaźników wskazuje na możliwość alternatywnego ich zastosowania, co sugeruje użycie w przepisie spójników "lub" oraz "albo". W zaskarżonym planie w odniesieniu do terenów usług użyto natomiast równocześnie dwóch wskaźników (tj. liczby zatrudnionych oraz powierzchni użytkowej budynków), co należy uznać za rozwiązanie niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia.
Tym samym należy stwierdzić, że do wskazywanego naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki doszło na skutek niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to o tyle ważne, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.
Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skarżąca podkreśliła, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, str. 27 i n.. Warszawa 2004).
Tym samym skarżąca stwierdziła, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.
Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 46/06, gdzie podkreślił, że "władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując Je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium".
Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest jednak zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.
Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca przytoczyła tezę z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A rok 2005, Nr 6, poz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu."
Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2005 roku TK zawarł tezę adekwatną do przedmiotowej sytuacji: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na to, że model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności. Rozważania w tym względzie prowadzą do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych jednostki." (sygn. akt K 32/04; opubl.: Dz. U. rok 2005. Nr 250, poz. 2116, str. 16353).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżąca stwierdziła, że sposób określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do terenu należącego do skarżącej spółki wskazuje na naruszenie wyżej opisanych zasad dopuszczalnej ingerencji organu planistycznego w prawo własności nieruchomości oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. Zastosowane w przedmiotowej sprawie wskaźnik (liczba zatrudnionych) jest bowiem niemożliwy do zastosowania w przypadku projektowania obiektu biurowego dla nieokreślonych jeszcze najemców, a wskazywane przez organ odwołanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzi do absurdalnych i nieakceptowalnych skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego gruntu, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy gminy w żadnym stopniu nie wykazały, że przyjęty wskaźnik miejsc parkingowych znajduje uzasadnienie w uwarunkowaniach przedmiotowego terenu i jego potrzebach komunikacyjnych, a okoliczności sprawy wskazują raczej, że omawiany wskaźnik został wprowadzony całkowicie bezrefleksyjnie, bez jakiejkolwiek analizy możliwych skutków tej regulacji.
Podsumowując skarżąca stwierdziła, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych są dalece wadliwe i skutkują rażącym naruszeniem uprawnień skarżącej spółki, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 2 pkt 1d ustaleń planu.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ opisał tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Zajmując stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów skargi organ wskazał, że zarzuty wysuwane przez skarżącą spółkę nie zasługują na uwzględnienie.
Organ przyznał, że nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...] obręb [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej. Nieruchomość skarżącej objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera".
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Terenie Zabudowy Usługowej oznaczonym symbolem U. 12 i przeznaczonym pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej. Dodatkowo dla części dz. nr [...] wyznaczono Teren Zabudowy Usługowej o symbolu U. 12 oraz Teren Komunikacji - droga publiczna klasy dojazdowej o symbolu KD/ D.
Zgodnie z treścią § 27 zaskarżonej uchwały: 1. Wyznacza się Tereny Zabudowy Usługowej oznaczone symbolami U.2, U.3, U4, U.5, U.6, U.7, U.8, U.9, U.10, U.11, U.12, U.13, U.14 i U.15 przeznaczone pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej.
2. Dopuszcza się możliwość lokalizacji wielostanowiskowych garaży.
3. W granicach terenów ustała się:
1) maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami, o których mowa w ust. 2 nie może przekroczyć 10 % powierzchni terenu (...),
14. W granicach terenów U.11, U.12, U.13 i U.14, w zakresie zasad i standardów zagospodarowania, ustala się:
1) wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie - min. 15 %;
2) wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 50 %;
3) wysokość zabudowy - max. 35 m.
W § 29
1. Wyznacza się Tereny Komunikacji przeznaczone pod drogi, z podziałem na:
1) Tereny dróg publicznych:
a) klasy głównej, oznaczone symbolem KD/G,
b) klasy zbiorczej z tramwajem, oznaczone symbolem KD/Z+T,
c) klasy zbiorczej z tramwajem, oznaczone symbolem KD/Z+T,
d) klasy zbiorczej, oznaczone symbolem KD/Z,
e) klasy lokalnej, oznaczone symbolem KD/L,
f) klasy dojazdowej, oznaczone symbolem KD/D.
W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak więc podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium.
Zgodnie z dokumentem Studium zawartym w uchwale Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionej uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. - obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącej znajduje się w Terenie o przeważającej funkcji usług komercyjnych (UC).
Zgodnie ze Studium (str. 140-141), cyt.:
UC- TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI USŁUG KOMERCYJNYCH
1) Główne funkcje:
zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym
2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:
- racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej
- kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego
- zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta
3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:
- intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni
- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta
Organ wskazał, że zaskarżona uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego sygn. II SA/Kr 17/11 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. stwierdzający nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2011 r. sygn. II OSK 1281/11.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 1561/11, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr CVIII/1457/10 jedynie w części obejmującej:
1) część graficzną planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: U.3, U.9, U.15, KD/D (na odcinku pomiędzy terenami U.12 i U.11);
2) część tekstową planu w zakresie: § 27 ust. 1 (w zakresie oznaczeń symboli U.3, U.9 i U.15), § 27 ust. 6, § 27 ust. 12 i § 27 ust. 15.
Zdaniem organu w sytuacji, w której organ nadzoru zakresem skargi do sądu administracyjnego objął całą zaskarżoną uchwałę, a Sąd stwierdził jej nieważność tylko w części, to w konsekwencji należy przyjąć, że zasady zawarte w skarżonym planie miejscowym, w tym zasady odnoszące się do obsługi parkingowej obszaru, zostały już prawomocnie zweryfikowane pod kątem ich zgodności z przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1d zaskarżonej uchwały zostały ustalone następujące zasady obsługi parkingowej obszaru poprzez określenie wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, odpowiednio do przeznaczenia terenów dla zabudowy usługowej: 20 miejsc na 100 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) - 15 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej.
Ustalony parametr miejsc parkingowych odpowiada wymogom określonym w §4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym wskaźnik miejsc parkingowy może być uzależniony od wielkości powierzchni obiektów usługowych, jak i od ilości osób zatrudnionych.
Organ podniósł, że ewentualne trudności inwestora w zakresie oszacowania obu w/w wielkości, na które powołuje się skarżąca, są w istocie pozorne, gdyż dla budynków usługowych liczba użytkowników, na którą składają się pracownicy i klienci zewnętrzni, jest każdorazowo ustalana przez projektanta. Dzieje się tak ponieważ od tej liczby uzależnione jest spełnienie odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Ewentualne zmiany w sposobie użytkowania budynku po uzyskaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie, skutkujące koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie zmiany liczby miejsc parkingowych, będą każdorazowo weryfikowane w ramach nowego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, liczba miejsc parkingowych nie posiada stałej wielkości, lecz jest każdorazowo ustalana dla konkretnej inwestycji. Przykładowo inne są wymagania dla budynku usługowego, stanowiącego parterowy pawilon handlowy, a inne – dla wielokondygnacyjnego budynku biurowego, a inne dla budynku użyteczności publicznej. Dlatego przyjęte w planie miejscowym obszaru "Wadowicka - Tischnera" wskaźniki miejsc parkingowych umożliwiają zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, w zależności od rodzaju realizowanej inwestycji budowlanej. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, projektant sporządzający projekt budowlany ma obowiązek przeprowadzić analizę danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe i uwzględnić w dokumentacji projektowej taką ich liczbę, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego (sygn. II SA/Kr 1523/16).
Plan miejscowy określa wyłącznie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub liczby zatrudnionych, czy też powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Natomiast konkretyzacja liczby miejsc do parkowania opiera się o przepisy dot. warunków technicznych. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast w myśl § 18 ust. 2 liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Dlatego też dopiero na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego projektant przeprowadzi analizę danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe, uwzględniając w dokumentacji projektowej taką ich liczbę, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego.
W ocenie organu ustalenia zaskarżonego planu miejscowego pozwalają na nieruchomości skarżącej wykonać zabudowę usługową uwzględniającą zasady obsługi parkingowej. Natomiast "elastyczność" zasad obsługi parkingowej przyjęta w zaskarżonym planie miejscowym umożliwia na etapie projektowania obiektu budowalnego uwzględnić parametry zabudowy do wyniku przeprowadzonej przez projektanta analizy w zakresie wymaganych miejsc postojowych.
Zdaniem organu nie budzi wątpliwości fakt, iż przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji. W świetle powyższego ustalenia zaskarżonej uchwały zostały zredagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych, co pośrednio potwierdza skarżąca, wskazując w treści skargi zapisy uchwały odnoszących się do m. in. zasad obsługi parkingowej wraz ze wskazaniem konsekwencji tak przyjętych regulacji, które się pojawiają na etapie projektowania, a zatem stosowania prawa.
Na marginesie organ wskazał, że poprzedni właściciel nieruchomości uczestniczył w procedurze planistycznej, składając uwagę do projektu planu miejscowego, która jako uwaga nieuwzględniona nr [...] została rozpatrzona zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera".
Organ przy tym podkreślił, że poprzednik prawny skarżącej nie kwestionował ustaleń projektu planu miejscowego w zakresie, w jakim plan miejscowy dotyczy zasad obsługi parkingowej.
Organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta , jako organ planistyczny gminy, odpowiedzialny zarówno za sporządzenie planu miejscowego, jak i za wydanie warunków zabudowy, podjął czynności zmierzające do ustandaryzowania współczynnika miejsc parkingowych. W dniu 29 sierpnia 2012 r. została podjęta uchwała nr LII/732/2012 Rady Miasta Krakowa w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa. W celach poglądowych organ przedstawił tabelę obrazującą wytyczne wynikające z ww. uchwały i wskazał, że zaproponowane wytyczne programu parkingowego dla miasta Krakowa wdrażane są zarówno w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy, jak i w sporządzanych od 2012 r. planach miejscowych.
Na koniec organ w tabeli przedstawił porównanie wielkości wskaźnika miejsc parkingowych wynikającego z zapisów skarżonej uchwały oraz stosownych wskaźników z programu parkingowego dla miasta Krakowa.
Organ zauważył, że w zależności od tego, czy planowany przez skarżącą obiekt budowlany będzie przeznaczony do obsługi klienta zewnętrznego, wskaźnik miejsc parkingowych w skarżonym planie miejscowym może być mniejszy (o ponad 300 miejsc) lub większy (o około 100) od wielkości, które zostałby zawarte w projekcie planu miejscowego, gdyby taki plan miejscowy byłby sporządzany obecnie. Dlatego też, w ocenie organu, podniesione zarzuty stanowią jedynie wyraz odmiennej wizji planistycznej skarżącej, stanowiąc polemikę z treścią uchwały. Konkretyzacja zasad obsługi parkingowej określonych w zaskarżonej uchwale nastąpi na etapie procesu inwestycyjno - budowlanego, przy uwzględnieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W piśmie procesowym z 12 maja 2021 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 roku, sygn. II SA/Kr 1561/11, stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w części, co nie wyklucza możliwości ponownej kontroli tego aktu w zakresie wskazanym w złożonej obecnie skardze. Takie stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z dnia 18 października 2012 roku, sygn. II OSK 1806/12, wyraźnie wskazał, że "przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w ust. 2 art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały". Zasada państwa prawnego zakłada, iż sfera, w której obywatele mogą występować w obronie swych praw, w wypadku ich naruszenia przez organy władzy i administracji państwowej, na drogę postępowania przed niezawisłym sądem powinna ulegać stałemu rozszerzaniu. W razie wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwych naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro actione, a więc w razie wątpliwości przyjmować należy zawsze zasadę poszerzania, nie zaś zawężania granic kompetencji sądu.".
Zdaniem skarżącej z powyższego wyroku wynika jednoznacznie, że instytucja związania sądu poprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być stosowana w sposób bardzo ostrożny w sprawach dotyczących skarg na wydawane przez organy administracji publicznej akty prawa miejscowego, które regulują sytuację prawną wielu podmiotów i które co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej. W tego rodzaju sprawach zakres związania Sądu wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy oraz indywidualnego interesu prawnego podmiotu skarżącego, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle innego stanu faktycznego oraz odmiennego interesu prawnego przysługującego podmiotowi skarżącemu.
Analiza przywołanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2011 roku wskazuje natomiast jednoznacznie, że Sąd w żadnym stopniu nie badał ustalonych w planie zasad obsługi parkingowej, a tym bardziej nie dokonywał takiej oceny w kontekście skutków przyjętej regulacji na możliwość prawidłowego zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej spółki. Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest przeszkód do przeprowadzenia przez Sąd kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Żadnego znaczenia nie ma w tym kontekście okoliczność, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości nie kwestionował przyjętych w planie ustaleń w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Skarżąca spółka ma bowiem prawo do samodzielnej oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej uzasadnionych interesów, niezależnie od działań podejmowanych przez inne podmioty.
Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem organu jakoby wskazywane przez skarżącą skutki kwestionowanej regulacji miały charakter wyłącznie pozorny, gdyż dla budynków usługowych liczba użytkowników, na którą składają się pracownicy i klienci zewnętrzni, jest każdorazowo ustalana przez projektanta. Gmina zdaje się bowiem nie dostrzegać, że na etapie projektowania budynku biurowego dla nieznanych jeszcze najemców nie ma możliwości precyzyjnego określenia liczby pracowników (gdyż to zawsze zależy od przyjętego przez poszczególnych najemców programów użytkowych), a wskazywane przez Gminę przepisy warunków technicznych odnoszą się zawsze do maksymalnej teoretycznej liczby użytkowników danego budynku (a nie zatrudnionych tam pracowników). Celem tych przepisów jest przy tym zapewnienie możliwości bezpiecznej ewakuacji z budynku w sytuacji powstania zagrożenia, a nie określanie zasad obsługi parkingowej budynku. Dlatego zawarty w omawianych przepisach wskaźnik (wynoszący 1os/5m2 pow. użytkowej) nie powinien być wykorzystywany do ustalania wymaganej liczby miejsc parkingowych, gdyż prowadzi to do absolutnie nieakceptowalnych skutków w postaci drastycznego zawyżenia wymaganej liczby miejsc parkingowych i oderwania tej liczby do rzeczywistych potrzeb.
Wskazywane problemy nie miałyby miejsca, gdyby wskaźnik miejsc parkingowych był w planie ustalony w odniesieniu do kryteriów całkowicie obiektywnych, takich jak powierzchnia użytkowa budynku (jak to ma miejsce obecnie po odejściu przez organy Gminy od zastosowanego w zaskarżonym planie rozwiązania).
Skarżąca podniosła, że zmiana liczby pracowników nie jest równoznaczna ze zmianą sposobu użytkowania budynku, a tym samym ewentualne późniejsze zmiany programu użytkowego poszczególnych powierzchni biurowych nie muszą wiązać się z procedurą zmiany sposobu użytkowania budynku i nie będą wpływać na wymaganą liczbę miejsc parkingowych. Zaprojektowana na początku liczba miejsc parkingowych co do zasady pozostanie w takim przypadku stała, a ewentualne zmiany organizacyjne i funkcjonalne budynku mogą tylko prowadzić do coraz większego oderwania istniejącej liczby miejsc parkingowych od rzeczywistych potrzeb budynku (skoro zostaną one wykonane przy założeniu maksymalnej możliwej liczby jego użytkowników - obliczonej według wskaźnika wynoszącego 1os/5m2 powierzchni użytkowej).
Wskaźniki przyjęte w uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa potwierdzają, że ustalony w planie parametr prowadzi do zawyżenia wymaganej liczby miejsc parkingowych co najmniej o 10 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej budynku biurowego. Okoliczność ta stanowi zatem argument wskazujący na istotną wadliwość zakażonej uchwały, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Za całkowicie wadliwe należy również, zdaniem skarżącej, uznać przedstawione przez Gminę wyliczenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, z których ma wynikać, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu istnieje możliwość zaprojektowania nawet o ponad 300 miejsc parkingowych mniej, niż przy zastosowaniu wskaźników z tzw. uchwały parkingowej. Należy bowiem zauważyć, że Gmina przyjęła w tym zakresie wskaźnik wynoszący 1 os/10m2 powierzchni użytkowej, podczas gdy w praktyce norma powierzchniowa stosowana przez urząd wynosi 1 os/5 m2 powierzchni użytkowej. Tym samym twierdzenie Gminy należy uznać w tym zakresie za całkowicie nieuzasadnione. Nawet przy przyjęciu tak korzystnego wskaźnika liczba wymaganych miejsc parkingowych byłaby o ponad 100 większa niż w przypadku zastosowania obecnie wykorzystywanych przez Gminę wymogów zawartych w tzw. uchwale parkingowej, co dodatkowo potwierdza wadliwość przyjętego w planie rozwiązania. Przedstawione powyżej argumenty dodatkowo potwierdzają, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 18 maja 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 - "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rada Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r. podjęła uchwałę Nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera".
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 994, dalej u.s.g.) – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, wzywając pismem z 19 listopada 2020 r. Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżonym planem. Zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa są tożsame z zarzutami skargi, a zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a skarżąca zachowała termin do złożenia skargi.
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje też legitymacja skargowa. Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały z faktu, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] . Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2019r., co jest w niniejszej sprawie bezsporne. Ww. działki znajdują się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu dotyczą w istotny sposób zagospodarowania tych działek i korzystania z przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach określonych indywidualnym interesem prawnym skarżącej. Rację ma przy tym skarżąca, że fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1561/11, stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w części, nie wyklucza możliwości ponownej kontroli tego aktu w zakresie wskazanym w złożonej obecnie skardze. Jak wynika z uzasadnienia ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2011 r., Sąd – rozpoznając skargę Wojewody - nie analizował ustalonych w planie zasad obsługi parkingowej. Tym samym w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Nie ma przy tym znaczenia, że poprzedni użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości nie kwestionował przyjętych w planie ustaleń w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Skarżąca spółka ma bowiem prawo do zainicjowania sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez pryzmat jej interesu prawnego, niezależnie od działań podejmowanych przez inne podmioty.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.
Ponieważ skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie normy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez skarżącą. Złożone wnioski do planu zostały rozpatrzone. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uwagi dotyczące wyłożonego projektu planu zostały rozpatrzone. Projekt planu posiada wymagane uzgodnienia. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 25 sierpnia 2010 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r. miało miejsce drugie czytanie projektu uchwały i uchwalenie planu. Podjęta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 września 2010 r., nr 491, poz. 3694.
Zgodność ustaleń planu ze Studium nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest kwestionowana przez skarżącą, a nadto została szczegółowo i trafnie wykazana w odpowiedzi na skargę. Tak więc należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" – w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] - nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Skarżąca zakwestionowała natomiast § 14 ust. 2 pkt 1d uchwały, który ma następujące brzmienie: "Ustala się następujące zasady obsługi parkingowej obszaru: określa się wymagane minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, odpowiednio do przeznaczenia terenów: dla zabudowy usługowej: 20 miejsc na 100 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) - 15 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej".
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut "naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] ,[...] obr. [...] , z uwagi na ustalenia dla tego terenu wskaźnika miejsc parkingowych w sposób uniemożliwiający precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych oraz w sposób uniemożliwiający racjonalne zagospodarowanie nieruchomości".
Należy zauważyć, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości.
W niniejszej sprawie przeznaczenia w planie działek nr [...] i [...] obr. [...] (Teren Zabudowy Usługowej oznaczony symbolem U. 12 i przeznaczony pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej; ponadto dla części dz. nr [...] wyznaczono Teren Zabudowy Usługowej o symbolu U. 12 oraz Teren Komunikacji - droga publiczna klasy dojazdowej o symbolu KD/ D) skarżąca nie kwestionuje.
Sąd wskazuje w tym miejscu, że poniższe rozważania należy odnieść do prawa użytkowania wieczystego będącego podstawą interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym skarżącej, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania (w tym wspomnianej w skardze zabudowy) przez skarżącą bądź rozporządzania przez nią nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością, zagospodarować ją i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego.
Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu działek nr [...] i [...] obr. [...] , poprzez określenie w § 14 ust. 2 pkt 1d planu wymaganych minimalnych ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych odpowiednio do przeznaczenia terenów, mieści się w ramach ustawowego upoważnienia, a nawet obowiązku wynikającego choćby z normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa użytkowania wieczystego w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając § 14 ust. 2 pkt 1d zaskarżonego planu miejscowego organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego co do działek skarżącej.
Prawo własności, a tym bardziej prawo użytkowania wieczystego, nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Nawet prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności, czy użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co odnosi się też do prawa użytkowania wieczystego.
Kreowanie polityki przestrzennej, w tym – na podstawie normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – minimalnej liczby miejsc do parkowania, na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że ustalając w § 14 ust. 2 pkt 1d planu kwestionowane skargą zasady obsługi parkingowej obszaru objętego planem, organ planistyczny miał na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium oraz obligatoryjne elementy planu o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że ograniczenie uprawnień skarżącej w sposób wynikający z zaskarżonego zapisu § 14 ust. 2 pkt 1d planu nie było uzasadnione i naruszało prawo użytkowania wieczystego.
Zatem Sąd stwierdza, że postanowienia planu w zakresie obsługi parkingowej opisanej w § 14 ust. 2 pkt 1d w odniesieniu do działek w użytkowaniu wieczystym skarżącej nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego. Organ planistyczny wobec przedmiotowych działek wprowadził do obrotu prawnego regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działając w pełni na podstawie i w ramach prawa, nie przekraczając władztwa planistycznego. Skarżąca nie została pozbawiana istoty swojego prawa, nie została też go pozbawiona. Nie można przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest szeroki i obejmuje również uprawnienie do określenia polityki parkingowej obszaru objętego planem, co wystąpiło w kontrolowanym akcie.
Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącej dotyczących rzekomego uniemożliwienia precyzyjnego określenia na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych oraz uniemożliwienia racjonalnego zagospodarowania terenu działek nr [...] ,[...] obr. [...] , to Sąd tych zarzutów nie podziela.
Zdaniem Sądu rację ma organ, że ustalony w § 14 ust. 2 pkt 1d parametr miejsc parkingowych odpowiada wymogom określonym w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych może być uzależniona od ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Sugerowane w skardze ewentualne trudności inwestora w zakresie oszacowania wymaganej planem ilości miejsc do parkowania są pozorne, gdyż dla budynków usługowych liczba użytkowników, na którą składają się pracownicy i klienci zewnętrzni, jest każdorazowo ustalana przez projektanta. Dzieje się tak, ponieważ od tej liczby uzależnione jest spełnienie odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).
Organ zasadnie wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej liczba miejsc parkingowych nie ma stałej wielkości, lecz jest każdorazowo ustalana dla konkretnej inwestycji. Przyjęte w planie miejscowym obszaru "Wadowicka - Tischnera" wskaźniki miejsc parkingowych umożliwiają zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, w zależności od rodzaju realizowanej inwestycji budowlanej. To projektant, sporządzający projekt budowlany, ma obowiązek przeprowadzić analizę danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe i uwzględnić w dokumentacji projektowej taką ich liczbę, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego. Plan miejscowy określa wyłącznie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub liczby zatrudnionych, czy też powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Natomiast konkretyzacja liczby miejsc do parkowania opiera się o przepisy warunków technicznych. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast w myśl § 18 ust. 2 liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Dlatego też dopiero na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego, projektant przeprowadzi analizę danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe, uwzględniając w dokumentacji projektowej taką ich liczbę, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego planu miejscowego pozwalają na nieruchomości skarżącej wykonać zabudowę usługową, uwzględniającą przyjęte w §14 ust. 2 pkt 1d zasady obsługi parkingowej. Natomiast "elastyczność" zasad obsługi parkingowej przyjęta w zaskarżonym planie miejscowym umożliwia na etapie projektowania obiektu budowalnego uwzględnić parametry zabudowy do wyniku przeprowadzonej przez projektanta analizy w zakresie wymaganych miejsc postojowych.
Zdaniem Sądu ustalenie zaskarżonego zapisu uchwały zostało zredagowane z zachowaniem wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że kwestionowany zapis planu w odniesieniu do działek skarżącej nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez rzekome istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne nie ma cech dowolności i jest, wbrew temu co twierdzi skarżąca, zgodne z prawem. Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.
Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w wykonywanie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] ,[...] obr. [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego zapisu planu organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani innych przepisów powołanych w skardze, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.