II SA/Kr 2748/03

II SA/Kr 2748/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grażyna Firek /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz(spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. skargę oddala; II. oddala wniosek uczestnika Gminy [...] o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
W wyniku dokonanej w dniu [...] 2001 r. kontroli robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej drogi (działka nr ewid. a) w [...], a realizowanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru remontu tej drogi złożone w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia [...] 2002 r. (pismo znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] 2001 r., znak: [...] nakazał Urzędowi Gminy w [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na drodze gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a w [...] gm. [...] z powodu prowadzenia tych robót beze wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nałożył na Urząd Gminy w [...] obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. udzielił Urzędowi Gminy w [...] pozwolenia na wznowienie na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr A, B i C w [...] robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego na odcinku od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do wjazdu na stadion wraz z wykonaniem odwodnienia liniowego według projektu budowlanego stanowiącego załącznik graficzny do decyzji.
Decyzja powyższa z dnia [...] 2002 r., znak: [...] została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał Urzędowi Gminy w [...] dokonanie rozbiórki przebudowanej drogi gminnej dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...], gm. [...], tj. przebudowy krawężnika od strony północnej działki nr ewid. A na odcinku od granic pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] do bramy istniejącego stadionu sportowego, podbudowy jezdni z kruszywa kamiennego na długości j.w. doprowadzając przy tym teren do poziomu poprzedniego, tj. istniejącego przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z przebudową tej drogi.
Decyzja powyższa z dnia [...] 2003 r., znak: [...] została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał Urzędowi Gminy w [...] dokonanie rozbiórki przebudowanej drogi gminnej dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...], gm. [...], tj. podbudowy jezdni z kruszywa kamiennego wraz z krawężnikami (działka nr ewid. A) na długości od granic pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], do bramy istniejącego stadionu sportowego, doprowadzając przy tym teren do poziomu poprzedniego, tj. istniejącego przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z przebudową jezdni tej drogi oraz rozbiórkę pasa zieleni przylegającego do jezdni od strony południowej poprzez obniżenie ternu j.w.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...], nakazującej Urzędowi Gminy w [...] dokonanie rozbiórki niżej wymienionych części przebudowywanej drogi dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...] gm. [...], tj.:
- podbudowy jezdni z kruszywa kamiennego wraz z krawężnikami (działka nr ewid. A na długości: od granic pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] do bramy istniejącego stadionu sportowego, doprowadzając przy tym teren do poziomu poprzedniego tzn. istniejącego przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z przebudową jezdni tej drogi, a także
- pasa zieleni przylegającego do jezdni od strony południowej poprzez obniżenie terenu j. w.
uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji. Podniesiono, że po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2003 r., znak.: [...], Urząd Gminy w [...] przesłał do organu pierwszej instancji uzupełnioną dokumentację na przebudowę drogi dojazdowej do stadionu w m. [...], przy piśmie z dnia [...] 2003r., w terminie wyznaczonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] 2003 r. Następnie organ pierwszej instancji zwrócił dokumentację projektantowi celem dokonania w terminie do dnia [...] 2003 r. koniecznych poprawek. W tej sprawie spisano notatkę służbową dnia [...] 2003 r. W notatce tej nie podano jednak rodzaju koniecznych poprawek, nie wymieniono, czego mają one dotyczyć oraz jaki ma być ich zakres.
Pismem z dnia [...] 2003 r. znak: [...] Urząd Gminy w [...] przesłał do organu pierwszej instancji uzupełnioną dokumentację wraz z wnioskiem o wydanie decyzji na wznowienie robót. Organ pierwszej instancji wydał jednak zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2003 r. w przedmiocie nakazania Urzędowi Gminy w [...] dokonania rozbiórki przebudowanej drogi gminnej dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...], gm. [...].
Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniósł odwołanie Wójt Gminy [...], domagając się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie uwzględnił on przy ocenie dostarczonej dokumentacji - pozytywnej opinii uprawnionego urbanisty (mgr inż. arch. T. H.), dotyczącej rozpoczętej inwestycji (przebudowy drogi dojazdowej do stadionu wraz z chodnikiem). Wójt Gminy [...] zarzucił jednocześnie, iż organ pierwszej instancji nie udzielił informacji (na etapie uzgodnień z PINB) o możliwych do wyeliminowania brakach w dokumentacji dotyczących m.in. niewystarczającej szerokości jezdni (zaprojektowano 4,5m przy wymaganej szerokości min. 5m). Odwołujący się twierdzi, iż bezpodstawnym jest domaganie się przesunięcia krawędzi jezdni drogi dojazdowej na odległość 8m od budynku Państwa D., skoro lokalizacja istniejącej od lat [...] drogi nie uległa zmianie (znajduje się na działce nr ewid. A) oraz jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania odwoławczego Urząd Gminy w [...] przesłał do organu drugiej instancji pismo z dnia [...] 2003r. znak: [...], w celu wyjaśnienia, czy wybudowane przez Państwa D. ogrodzenie od strony spornej drogi dojazdowej, nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany przebudowy drogi dojazdowej, od drogi krajowej nr [...] do [...] Stadionu Sportowego w [...], nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zaprojektowana jezdnia drogi posiada szerokość 4,5m (a nie jak przewiduje plan 5m), krawędź jezdni usytuowana została w odległości 6,54m od będącego w budowie (na działce nr ewid. D budynku mieszkalnego (a nie 8m), a ponadto droga posiada chodnik jednostronny oddzielony pasem zieleni (a nie symetryczne chodniki przylegające do jezdni).
Organ pierwszej instancji stwierdził w związku z powyższym, że w/w projekt budowlany nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na wznowienie robót, tak więc zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi iż "w razie niewykonania obowiązków nakazanych na mocy art. 51 ust. 1 właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Na tej podstawie podjęto decyzję nakazującą rozbiórkę podbudowy jezdni drogi dojazdowej o szerokości 4,5m oraz pasa zieleni, gdyż ich lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Jednocześnie nie nakazano rozbiórki chodnika z kostki brukowej, "którego usytuowanie i parametry są zgodne z wymogami w/w planu" oraz "może on samodzielnie funkcjonować nie powodując przy tym zakłócenia naturalnego spływy wód z działek przyległych".
Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy stwierdzone nieprawidłowości w dostarczonej przez inwestora dokumentacji powstały z powodu nieuwzględnienia wskazanych projektantowi koniecznych poprawek dnia [...] 2003 r. (notatka służbowa) co można byłoby potraktować jako niewykonanie obowiązku (brak woli inwestora do wykonania obowiązku), a w związku z tym brak jest przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.
Na podstawie zarzutu podnoszonego przez odwołującego się, dotyczącego braku informacji, ze strony PINB, na temat możliwych do wyeliminowania braków dokumentacji, można wnioskować, iż wymagania dotyczące projektu drogi dojazdowej nie zostały przez organ pierwszej instancji szczegółowo sprecyzowane.
Podniesiono także, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika również, iż organ pierwszej instancji podjął przedmiotową decyzję nie uwzględniając przedłożonej przez Urząd Gminy opinii urbanistycznej opracowanej przez mgr inż. arch. T. H., z której wynika, że przedmiotowa "droga dojazdowa do obiektów sportowych i zabudowy mieszkaniowej, o długości ca 80m, wykonana w obrębie nieruchomości oznaczonych nr ewid A i B o łącznej szerokości 10m w liniach rozgraniczających, jest zgodna z ustaleniami planów miejscowych (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr V /28/91 Rady Gminy w Morawicy z dnia 20 grudnia 1991 r. oraz zmianą Nr 21 do tego planu uchwaloną uchwałą Nr 1/13/97 Rady Gminy z dnia 21 marca 1997r.) oraz spełnia warunki określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43z1999r. poz. 430).
W/w opinia odnosi się również do działki nr ewid. D, mającej południową granicę wspólną z drogą dojazdową do obiektów sportowych (działka nr A), na której wznoszony jest (na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w 1999 r.) budynek mieszkalny jednorodzinny. Zdaniem autora opinii urbanistycznej zmniejszenie odległości budynku z 8m (jak przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) do odległości 6m (do krawędzi jezdni drogi dojazdowej), nie pogorszy w stopniu odczuwalnym, uciążliwości użytkowania budynku mieszkalnego Państwa D. Autor opinii urbanistycznej powołał art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838), zgodnie z którym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona", podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie występuje przypadek zmniejszenia minimalnej odległości, która dla dróg gminnych, na terenie zabudowy miast i wsi jest określona na 6m (art. 43 ust. 1 Ip. 3).
Organ odwoławczy podniósł, że należy zwrócić uwagę na fakt, iż przebudowa przedmiotowej drogi dojazdowej została dokonana na działce nr A w miejscu drogi gruntowej o szerokości 5m, zaznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do otrzymanego przez Państwa D. pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę, że ruch pojazdów mógł się odbywać całą szerokością działki nr A, a obecnie odbywa się ograniczoną krawężnikami jezdnią, której krawędź nawierzchni jest oddalona od granicy działki A ok. 90 cm, należałoby wysnuć wniosek, iż warunki lokalizacji budynku mieszkalnego Państwa D. nie uległy pogorszeniu a przeciwnie, są korzystniejsze niż warunki zatwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zauważono, iż zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze położonej na działce nr A, nie jest związane z przebudową drogi ale z faktem oddania do użytkowania stadionu sportowego. W związku z powyższym nakazana zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji rozbiórka wykonanej podbudowy drogi dojazdowej i powrót do stanu poprzedniego, tj. do drogi o nawierzchni gruntowej nie zmniejszy, ale zwiększy jej uciążliwość, chociażby ze względu na zwiększone prawdopodobieństwo powstawania wybojów, zastoisk wody lub unoszący się kurz. Ponadto poziom nawierzchni drogi krajowej nr [...] w miejscu włączenia do niej drogi dojazdowej w stosunku do istniejącego przed przebudową poziomu na działce nr A, nie zapewnia uzyskania właściwych, określonych w § 78 ust. 2 pkt 1e rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., dopuszczalnych spadków dla zjazdów publicznych.
W celu wyjaśnienia ewentualnych skutków wybudowania przez państwa D. ogrodzenia działki nr D od strony przedmiotowej drogi dojazdowej, organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] 2003 r. oględziny z udziałem stron postępowania. Podczas oględzin ustalono, że wzdłuż południowej granicy działki nr D w odległości ok. 75cm od zewnętrznej krawędzi krawężnika drogi dojazdowej a ok. 90cm od krawędzi jezdni, zostało wykonane ogrodzenie z prefabrykatów betonowych, o wysokości całkowitej przęsła 1,70m i długości 2.06m. Wysokość prefabrykatu stanowiącego cokół ogrodzenia (pełny element betonowy), o wysokości 50cm został zamontowany na jednym poziomie, bez uwzględnienia istniejącego spadku terenu (w kierunku- zachodnim). W związku z tym cokolik miejscami spoczywa na gruncie a miejscami jest zamocowany powyżej poziomu terenu. Ponadto istniejący krawężnik drogi dojazdowej znajduje się, na całej długości wybudowanego ogrodzenia, poniżej górnej krawędzi cokolika a nasyp drogowy nie przekracza granicy działki nr D. Obecna podczas oględzin A. D. oświadczyła, że ogrodzenie z elementów betonowych wybudowała w [...] 2003 r., w granicy swojej działki Nr D Oświadczyła również, iż jest to docelowe ogrodzenie jej posesji.
Organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone dotychczas oceny zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr D do E, dotyczyły niezabudowanych terenów położonych po stronie północnej w stosunku do drogi dojazdowej. Po wybudowaniu ogrodzenia działki nr D przedmiotowa droga nie będzie przyczyną ograniczenia naturalnego spływu wód z terenów położonych po północnej stronie drogi dojazdowej.
Wreszcie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z brzmienia przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 ze zm.) wynika, że adresatem decyzji winna być Gmina Morawica.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca nawiązała do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stojąc na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że po wybudowaniu ogrodzenia działki nr D przedmiotowa droga nie będzie przyczyną ograniczenia naturalnego spływu wód z terenów położonych po północnej stronie drogi dojazdowej nie jest prawdziwe. Podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i kontroli w dniu [...] 2003 r. stwierdził w piśmie z dnia [...] 2003 r., znak [...], że ogrodzenie zaprojektowane było łącznie z budynkiem mieszkalnym i stanowi urządzenie budowlane z nim związane, co zostało zatwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr D przez Wójta Gminy. Ponadto w w/w piśmie stwierdza się, że ogrodzenie to nie naruszyło przepisów techniczno-budowlanych. Również biegły w zakresie postępowania wodnoprawnego w wydanej opinii dotyczącej wykonanego ogrodzenia wzdłuż południowej granicy działki nr D stwierdza, że wykonane ogrodzenie nie może utrudniać naturalnego odpływu wód powierzchniowych. Przyczyną zakłócenia stosunków wodnych w omawianym miejscu jest nasyp drogowy, co szczegółowo było wykazane w opinii z [...] 2002 r.
W ocenie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego nie dokonał wnikliwej analizy stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] 2002 r. znak [...], którą zaskarżył Urząd Gminy w [...], gdzie podane były obowiązki inwestora do wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych realizowanych przy budowie drogi gminnej do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2006 r, sygn. akt: II SA/Kr 2606/02 uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] udzielającą Urzędowi Gminy w [...] pozwolenia na wznowienie na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr A, B i C w [...] robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego na odcinku od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do wjazdu na stadion wraz z wykonaniem odwodnienia liniowego według projektu budowlanego stanowiącego załącznik graficzny do decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania dokonanie rozbiórki części przebudowywanej drogi dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...] gm. [...] Podkreślić należy, że w świetle art. 134-§ 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r, nr 153, poz. 1269)).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia wobec niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, których z kolei wyjaśnienie przez organ odwoławczy wiązałoby się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Obowiązujący w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 tego przepisu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 51 ust. 4 pozostawał zatem w bezpośrednim związku z regulacją art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego mogło mieć miejsce wyłącznie w sytuacji niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a zatem niezrealizowania obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie restrykcyjnego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego mogło mieć przy tym miejsce tylko wtedy, gdy powyższe obowiązki zostały na inwestora nałożone w formie przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego, tj. w formie decyzji.
Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nałożył na Urząd Gminy w [...] obowiązek przedłożenia opinii technicznej oraz kompletnego projektu budowlanego a także dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie są tą obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w zasadzie w art. 81 c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 k.p.a. Organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może również nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów - innych niż określone w art. 81 Prawa budowlanego - w drodze postanowienia opartego wyłącznie na art. 123 k.p.a. Z pewnością art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym może odbyć się przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów takich jak wymieniono w decyzjach organów obydwu instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03,
LEX nr 148875).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., IV SA 2050/03, LEX nr 160781). Dopiero po dostarczeniu przez inwestorów wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy może podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa.
W sytuacji, gdy na inwestora nie nałożono obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jedynie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego było przedwczesne. Decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę części przebudowywanej drogi dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...] gm. [...] została zatem zasadnie uchylona przez organ drugiej instancji, chociaż w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie zwrócono uwagi na wyżej wskazane okoliczności. Niewątpliwie jednak sygnalizowana przez organ drugiej instancji konieczność analizy znajdującej się w sprawie dokumentacji w znacznym stopniu warunkuje kształt wymaganej decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Analiza ta mieści się w ramach postępowania wyjaśniającego, które -jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - nie zostało w tym kierunku w sposób należyty przeprowadzone, a zwłaszcza nie odniesiono się do stanowiska inwestora i przedłożonej przez niego dokumentacji (opinii urbanistycznej opracowanej przez mgr inż. arch. T. H.), z której wynika stanowisko odmienne od przyjętego przez organ pierwszej instancji.
Decyzja organu pierwszej instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym także ze względu na sposób oznaczenia podmiotu, na który został nałożony obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał bowiem dokonanie rozbiórki przebudowanej drogi gminnej Urzędowi Gminy w [...]. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania nie jest zatem organ administracji, ani tym bardziej urząd gminy będący zorganizowanym zespołem osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., SA/Rz 624/01, LEX nr 181468). Urząd gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz adresatem decyzji administracyjnej. Urząd gminy jako zespół osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji nie ma bowiem własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutów przedstawionych w skardze do sądu administracyjnego należy stwierdzić, że kwestie związane z wybudowanym przez skarżącą ogrodzeniem działki nr D nie mają- w kontekście wyżej wskazanego uchybienia organu pierwszej instancji - wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy dotyczącej jednego z etapów postępowania w sprawie legalizacji przebudowy części drogi dojazdowej do [...] Stadionu Sportowego w [...] gm. [...] na działce nr ewid. A w [...]. Dodać również należy, że uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn.: II SA/Kr 2606/02 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] 2002 r., znak [...] koncentruje się na kwestiach dopuszczalności wstrzymania wykonalności decyzji o charakterze kasacyjnym i nie rozstrzyga w przedmiocie obowiązków inwestora do wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych realizowanych przy przebudowie drogi gminnej do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
W tym stanie rzeczy - uznając, że organ drugiej instancji nie mógł zrealizować kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - należało oddalić skargę A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.