II SA/Kr 2745/03

II SA/Kr 2745/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Jan Zimmermann /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Sentencja
Sygn. akt II SA/Kr 2745/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Jan Zimmermann / spr. / AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2004r. przy udziale sprawy ze skargi Z. K. i T. K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zawartej w § 22 oraz w załączniku nr 22, II. zasądza na rzecz Z. K. od Gminy Miasta K. kwotę 107 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Kr 2745/ 03
UZASADNIENIE
Na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], zmienionej uchwałą tejże Rady z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego osiedla K. oraz terenu P.R. w K. Projekt planu dla Osiedla K. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 listopada 2002 r. do 10 grudnia 2002 r.
W dniu 17 grudnia 2002 r. "protest-zarzut" do tego projektu skierowali Z. i T. K., zam. w K. Napisali oni, że T.K. jest właścicielem działki nr "1", leżącej na terenie objętym projektem planu. Zarzucili, że część tej działki, która przebiega wzdłuż ul. W. przeznaczono w projekcie pod tereny zielone "ZO", a jej granicę poprowadzono po licu istniejącego budynku mieszkalnego, pozbawiając jakiejkolwiek możliwości rozbudowy lub modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego. Inną część działki od strony rzeki Dłubni również pozostawiono w terenach zielonych ZO, co nie znajduje uzasadnienia w wielkości strefy ochronnej tej rzeki. W dalszej części zarzutu Z. T. K. stwierdzili, że istnieje droga dojazdowa przez działkę nr "2", której nie naniesiono w projekcie i wnieśli o pozostawienie części działki nr "1" pod zabudowę w strefie MN 2, która sama zachowuje bardzo duży obszar zieleni i nie narusza rozwiązań urbanistycznych tego rejonu.
Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] września 2003 r. uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K.
W § 22 tej uchwały odrzucono zarzut Z. T. K. a uzasadnienie umieszczono w załączniku nr 22, stanowiącym integralną część uchwały. W uzasadnieniu tym wymieniono najpierw dokumenty nazwane "materiałem dowodowym", przedstawiono przebieg postępowania planistycznego, a następnie przedstawiono stan faktyczny. Napisano, że w projekcie planu zainwestowane obecnie tereny położone przy ul. W., zostały - zgodnie z postulatami mieszkańców - przeznaczone pod zabudowę mieszkalną. Ustalenia projektu umożliwiają zabudowę w granicach terenu już zainwestowanego, jako wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji oraz lokalizacje nowych obiektów na istniejących rezerwach terenu w głębi działek. Działka państwa K. jest położona w znacznej części w terenie przeznaczonym do zainwestowania, a w części w terenie zagrożonym powodzią, gdzie wykluczono zabudowę i zaplanowano tereny zielone. Polityka przestrzenna Miasta zakłada ochronę przed powodzią i nie dopuszcza zabudowy terenów zalewowych. Napisano dalej, że przy tym konflikcie interesu indywidualnego i interesu publicznego, jakim -jest konieczność ochrony przeciwpowodziowej, należało wyważyć obydwa te interesy. Podjęte rozstrzygnięcie nie jest dowolne i nie wykracza poza władztwo planistyczne Gminy, a uwzględnia wszystkie potrzebne uwarunkowania.
W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska, prawa wodnego oraz przepisy wykonawcze, dotyczące ochrony przed powodzią, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Wytłumaczono również to, że przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym mogą modyfikować konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności nieruchomości.
Na powyższą uchwałę, doręczoną Z. T. K. w dniu 14 października 2003 r., skierowali oni w dniu 12 listopada 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnieśli oni o uchylenie uchwały w części dotyczącej ich zarzutu, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i rażące naruszenie przepisów prawa, w tym Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi napisano, że art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przestał już obowiązywać, toteż powoływanie się na ten przepis jest bezzasadne. Zdaniem skarżących nie jest konieczne przeznaczenie aż 1/3 części ich działki na teren zielony ze względu na zagrożenie powodziowe, skoro w innych miejscach brzegu rzeki Dłubni teren zalewowy jest znacznie mniejszy i on również pełni funkcję zabezpieczającą przed powodzią. Nie można tego wytłumaczyć interesem publicznym, a godzi to w prawo własności. Skarżący podnieśli również, że część ich zarzutu, dotycząca części działki leżącej wzdłuż ul. W. nie została w ogóle rozpatrzona. Ich zdaniem ta część działki powinna być w całości przeznaczona pod zabudowę MN 2.
W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie. Przedstawiono tu przebieg procesu planistycznego, streszczono uzasadnienie zaskarżonej uchwały a następnie odniesiono się do zarzutów skargi. Zwrócono uwagę na przepis przejściowy (art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który przewiduje dokończenie wszczętych wcześniej procedur planistycznych według dotychczasowych przepisów. Wyjaśniono, że wyznaczenie terenu objętego zagrożeniem powodzi zależy od konkretnych warunków geograficznych danego obszaru - rzeźby terenu, właściwości gruntu, przeszkód terenowych i zurbanizowania terenu. Projekt planu nie narusza zresztą jeszcze prawa własności, gdyż nie jest jeszcze obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Napisano dalej, że część zarzutu dotycząca części działki przylegającej do ul. W. została przeanalizowana, jednak nie znaleziono powodów do zmiany projektu planu w tym zakresie. Omawiany fragment działki funkcjonalnie jest elementem zieleni parkowej wokół dworu i w układzie przestrzennym nie stanowiłby kontynuacji zabudowy pierzei ulicy. Przeznaczenie pod zabudowę tej części działki skutkowałoby powstaniem zabudowy wewnątrz parku, bez dojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.
W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.
Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
W analizowanej tu sprawie uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały jest prawidłowe, dotyczy one jednak tylko części zarzutu wniesionego przez Z. i T. K. Zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie obejmuje bowiem jedynie wątek dotyczący tej części działki nr "1", która znajduje się przy brzegu rzeki Dłubni i znajduje się na terenie zalewowym. Nie zajęto się natomiast zupełnie zakwestionowanym w zarzucie przeznaczeniem innej części tej działki, leżącej wzdłuż ul. W. O tym wątku sprawy napisano dopiero w odpowiedzi na skargę.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym jeszcze w dniu podjęcia tej uchwały, na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wymagał on ustosunkowania się w uchwale rady gminy do całego zarzutu i umieszczenia w niej faktycznego i prawnego uzasadnienia, dotyczącego wszelkich elementów zarzutu.
Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.