II SA/Kr 272/24

II SA/Kr 272/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 15 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D.M. i R.M. na uchwałę Nr XXXIX.337.2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Nowa Wieś Szlachecka oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXIX.337.2017 z dnia 28 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Czernichów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka (m.p.z.p.). Nadto w dniu 28 czerwca 2021 r. Rada Gminy Czernichów przyjęła uchwałę nr XL.381.2021 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Nowa Wieś Szlachecka.
R. M. i D. M. wnieśli do WSA w Krakowie skargę na ww. uchwały w zakresie załącznika graficznego do uchwały stanowiącego rysunek planu - w części odnoszącej się do działki ew. nr [...]. W skardze zarzucili naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2021 r. wyrażające się w podjęciu wyżej wymienionych uchwał w zakresie działki ew. nr [...] w sposób sprzeczny z ustaleniami uchwały nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w zakresie załączników graficznych do nich w części w jakiej obejmują one działkę ew. nr [...] w Nowej Wsi Szlacheckiej, oraz o zasądzenie od Rady Gminy Czernichów kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwałą nr XXXIX.337.2017 z dnia 28 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Czernichów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka. W dniu 28 czerwca 2021 r. Rada Gminy Czernichów uchwalą nr XL.381.2021 dokonała zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka w ten sposób, że dotychczasowy załącznik graficzny planu został zastąpiony nowym załącznikiem graficznym. Zgodnie z ww. uchwałami działka ew. nr [...] stanowiąca współwłasność skarżących uzyskała w m.p.z.p. oraz jego zmianie przeznaczenie wyłącznie rolne (R11). Dla przedmiotowego terenu uchwałą nr XLV.326.2013 w dniu 26 listopada 2013 r. Rada Gminy Czernichów dokonała zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów w ten sposób, że przedmiotowa nieruchomość w przeważającej części uzyskała przeznaczenie MNU (mieszkaniowo-usługowe). Różnice pomiędzy zapisami Studium, a zapisami m.p.z.p. oraz jego zmiany skarżący przedstawili w załączonym do skargi porównaniu graficznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę oraz wydruki z serwisu mapowego Gminy Czernichów.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżących Rada Gminy Czernichów istotnie naruszyła art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przy uchwalaniu m.p.z.p. dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka oraz jego zmiany poprzez całkowicie odmienne ustalenie przeznaczenia przeważającej części działki ew. nr [...] w porównaniu z jego przeznaczeniem z wcześniej ustalonym Studium. Za całkowicie odmienne należy bowiem uznać takie przeznaczenie (R), które wyklucza możliwość zabudowy, od przeznaczenia MNU, które dopuszcza zabudowę gruntów zarówno o charakterze mieszkaniowym jak i usługowym. Wprowadzenie m.p.z.p. oraz jego zmiany w sposób istotny ograniczyło możliwości skarżących w przyszłym korzystaniu z ich nieruchomości. W tym stanie rzeczy przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada wyjaśniła, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, bo taka jest natura tej procedury. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pełni w zasadzie trzy podstawowe funkcje: polegającą na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, koordynacyjną dla ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz promocyjną. Nader wszystko studium jest jednak dokumentem kierunkowym, w którym zostaje określona polityka przestrzenna gminy. W studium, ale i również w planie miejscowym, uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego jak i stanu prawnego gruntów. Należy przy tym pamiętać, iż określając w studium zapotrzebowanie na nową zabudowę, bierze się pod uwagę perspektywę długofalową, nie dłuższą jednak niż 30 lat oraz niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.). Zasada "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy oznacza znacznie słabszy stopień związania uchwalonego planu ze, studium w stosunku do poprzednio wymaganej zasady "zgodności" tym dwóch aktów planistycznych. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który stwarza i określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ponadto studium jest systemowo odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego, a co za tym idzie zapisy studium nie powinny być przeniesione wprost do ustaleń planu miejscowego. Zgodność zapisów studium z ustaleniami planu nie jest bowiem bezwzględne i podlega weryfikacji w trakcie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia planu.
Działka nr [...] położona w Nowej Wsi Szlacheckiej została przewidziana w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dyspozycja przestrzenna zawarta w przyjętym uchwałą Nr XXXIX.337.2017 planie ustala przeznaczenie ww. działki jako rolnicze ze względu na charakterystykę tej nieruchomości co do położenia, zagospodarowania terenów przyległych, obsługi komunikacyjnej oraz niewystarczającego uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej. Organ planistyczny nie postępował w tym przypadku dowolnie, a oparł swoje działania kreacyjne na analizie uwarunkowań faktycznych i prawnych w obrębie przedmiotowej nieruchomości - działka położona jest w drugiej linii zabudowy i stanowi część większego kompleksu gruntów rolnych, a wedle mapy zasadniczej stanowiącej podstawę do sporządzenia rysunku planu nie istnieje wydzielona geodezyjnie działka drogowa, która pełniłaby funkcję drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe uwarunkowania działka nr [...] nie została jak na razie przeznaczona dla zabudowy w m.p.z.p. Stanowi jednak rezerwę terenów wskazanych do zabudowy w Studium, która będzie mogła być "uwolniona" przy sporządzaniu nowego planu w przyszłości.
Wskazano dalej, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. conajmniej raz w czasie kadencji, wójt dokonuje oceny aktualności studium i planów miejscowych, a rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. W przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowane są działania zmierzające do stosownej zmiany tych dokumentów planistycznych. W tym stanie nie można zgodzić się ze skargą, która w świetle powyższego jest całkowicie bezzasadna. Reasumując, zaskarżone uchwały odpowiadają prawu, natomiast zarzuty przedstawione w skardze nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności załącznika graficznego planu, ponieważ jak zostało to wskazane wyżej, nie zostały naruszone przepisy art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przy uchwalaniu m.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżacy są właścicielami działki oznaczonej nr [...] położonej w N. , dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] Działka ta jest położona w granicach planu (obszar oznaczony symbolem R11) uchwalonego skarżonym aktem. Zatem skarżący posiadają interes prawny we wniesieniu skargi.
Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał prawidłowość trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna została opisana w art. 17 u.p.z.p. Dnia 27 kwietnia 2007 r. Rada Gminy Czernichów przystąpiła na mocy uchwały nr VII/86/07 do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 3, tom I akt planistycznych), o czym Wójt Gminy Czernichów ogłosił i obwieścił zgodnie z przepisami (k. 11-13, tom I akt planistycznych). Zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Czernichów zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, określając termin składania wniosków do projektu planu miejscowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia (k. 26-30 tom I akt planistycznych). W odpowiedzi na zawiadomienie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu zajęły stanowisko i przedstawiły swoje wnioski (k. 30-62 tom I akt planistycznych). W aktach sprawy znajdują się także wnioski osób fizycznych, prawnych oraz jednostek organizacyjnych zgłoszone do projektu planu (k. 63-70 tom I akt planistycznych).Następnie miało miejsce ponowne ogłoszenie i obwieszczenie Wójta Gminy Czernichów o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów z dnia 18 lutego 2014 r. zakreślające termin do składania wniosków (k. 147-151 tom I akt planistycznych). Skierowano także zawiadomienie do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, określając termin składania wniosków do projektu planu miejscowego, wskazując przy tym, że opracowywanie i uchwalanie planu będzie następowało odrębnie dla poszczególnych miejscowości Gminy (k. 151 tom I akt planistycznych). Uzyskano wymagane prawem uzgodnienia (k. 198-200, tom I akt planistycznych, k. 210-272 tom II akt planistycznych). Projekt m.p.z.p. był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu (k. 284-369, tom II akt planistycznych). Dwukrotnie przeprowadzono debatę publiczną nad przyjętymi w projekcie m.p.z.p. rozwiązaniami (k. 289 i k. 367 tom II akt planistycznych). Sporządzono prognozę skutków finansowych (k. 203, tom II akt planistycznych) oraz prognozę oddziaływania na środowisko (materiały w wersji elektronicznej). Zalegająca w aktach sprawy dokumentacja planistyczna nie wykazała naruszeń trybu sporządzania planu.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd zważył, co następuje. Nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące sprzeczności ze Studium oraz naruszenia prawa własności skarżących Sąd stwierdza, co następuje.
W świetle postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów (Załącznik nr 2 do uchwały Nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r.). działka nr [...], z której wydzielona została działka skarżących (nr [...]) położona jest w części w obszarze oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (cz. III Studium, Ustalenia, s. 8), zaś części w terenach rolniczych R/RZ.
W ramach przeznaczenia MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; budynki mieszkalne w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, pensjonaty, możliwość prowadzenia działalności usługowej w lokalu użytkowym, wyodrębnionym w budynku mieszkalnym (tzw. usługi wbudowane), dopuszczono usługi i drobną wytwórczość na wydzielonych działkach. Wskazano, że zasady dopuszczenia obiektów usługowych i drobnej wytwórczości, mogą być ustalane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej z obsługą produkcji rolnej. Zasady dopuszczenia nowej zabudowy zagrodowej, w tym ewentualność wprowadzenia zakazu jej lokowania, mogą być ustalane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Wskazane w tabeli nr 1 na s. 8 cz. III Ustalenia Studium przeznaczenie znajduje się w obszarze OZ, dla którego wskazana w Studium polityka przestrzenna ma koncentrować się na:
tworzeniu wysokiej jakości przestrzeni urbanistycznej wyznaczonej w studium dla rozwoju:
a) funkcji mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, realizowanych w zwartych obszarach wokół terenów już zainwestowanych;
b) funkcji usługowych, wytwórczych i produkcyjnych, lokowanych na obrzeżach terenów zabudowy mieszkaniowej, skoncentrowanych w otoczeniu drogi wojewódzkiej nr 780, a także projektowanego w południowej części gminy kompleksu usługowo- produkcyjnego o znaczeniu strategicznym dla regionu;
c) specjalistycznych usług związanych z przetwórstwem i produkcją rolno-hodowlaną, skupionych w wyznaczonych obszarach w rejonie Nowej Wsi Szlacheckiej;
d) funkcji turystycznych, w tym usług sportu i rekreacji, lokalizowanych na obszarach atrakcyjnych krajobrazowo;
kształtowaniu i ochronie zasobów środowiska kulturowego;
ustaleniu zasad lokalizowania zabudowy lub użytkowania terenów w obszarach konfliktowych przez określenie stref o szczególnych warunkach zagospodarowania;
zapewnieniu warunków dla rozwoju i realizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla obsługi projektowanego zainwestowania.
Dla realizacji tych działań użyte zostaną zarówno instrumenty planistyczne, jak i inne mechanizmy dostępne w ramach kompetencji władz samorządowych.
Z kolei w ramach przeznaczenia R/RZ w Studium (cz. III s. 13, Studium- Ustalenia) przewidziano tereny rolnicze z przewagą łąk i pastwisk, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, oczka wodne, cieki, rowy melioracyjne, dostosowanie składu gatunkowego zalesień do warunków siedliskowych oraz przewidziano zakaz wznoszenia budynków. Tereny rolnicze w Studium znajdują się w jednostce OC – obszar chroniony przed urbanizacją. W tym obszarze polityka przestrzenna będzie podporządkowana nadrzędnemu celowi: ochronie zasobów środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych gminy:
1) prowadzenie wszelkiej działalności z uwzględnieniem ochrony obszarów i obiektów, objętych formami ochrony przyrody;
2) objęcie ochroną obszarów o najwyższych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, przez wyznaczenie w studium granic tych obszarów, a następnie wprowadzenie do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego skutecznych regulacji dotyczących ich ochrony.
Z kolei aktualne przeznaczenie planistyczne całej działki skarżących t.j. działki [...] (wydzielonej wzdłuż przebiegu granicy między terenami w Studium R/RZ i MNU) to przeznaczenie §10 ust. 7 m.p.z.p. to tereny 11R, dla których
1) ustala się przeznaczenie: tereny rolnicze;
2) ustala się zakaz zabudowy;
3) dopuszcza się:
a) realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę,
b) przebudowę (w tym wymianę istniejącej substancji), nadbudowę, odbudowę i jednorazową rozbudowę istniejącej zabudowy zwiększającą maksymalnie o 50% powierzchnię zabudowy budynku. Dla realizacji ww. inwestycji obowiązują parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów jak dla terenów RM.
Z ustaleń Studium wynika, że nie jest wykluczone planistyczne wyłączenie w tej jednostce strukturalnej terenów spod zabudowy. Wynika to z następujących ustaleń. Po pierwsze, działka w Studium nie znajduje się całkowicie w obszarze MNU, lecz w części w obszarze wyłączonym spod urbanizacji. Po drugie, zasady dopuszczenia nowej zabudowy w tej jednostce (zatem w stosunku do terenów niezainwestowanych) mogą być ustalane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej w jednostce OZ funkcja mieszkaniowa ma rozwijać się wokół terenów już zainwestowanych.
Z powyższego wynika, że w świetle postanowień Studium było dopuszczalne ograniczenie inwestycyjnego charakteru działki. Postanowienia m.p.z.p. nie naruszają postanowień Studium.
Pozostaje ocenić, czy nie doszło do naruszenia wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Uzasadniając rolne przeznaczenie działki organy podkreśliły w odpowiedzi na skargę, że działka ta stanowi część większego kompleksu gruntów rolnych, a ponadto nie istnieje geodezyjnie wydzielona działka drogowa, która gwarantowałaby tym terenom dostęp do drogi publicznej Te uwarunkowania przestrzenne zdecydowały o pozostawieniu rolniczego przeznaczenia działki.
Analiza załącznika graficznego m.p.z.p. potwierdza, że tereny 11R tworzą zwarty kompleks gruntów o przeznaczeniu rolniczym. Działka skarżących stanowi użytek Ł IV. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych za grunt rolny uważa się grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego użytkami rolnymi są grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Działka ta stanowi zatem grunt rolny.
Podkreślenia wymaga, że brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznacza bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20) naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, zwłaszcza tych o wysokich klasach bonitacyjnych (a w realiach niniejszej sprawy chodzi o grunty klas III), służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki skarżącej stanowiące grunty rolne, w m.p.z.p. znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów – funkcja rolna. Prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska, z jednej strony oraz ochrona własności, z drugiej strony. Jako, że grunty tworzące nieruchomość skarżącej to grunty rolne może ona nadal korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego jej prawa własności. Nie można zatem skutecznie postawić Gminie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego.
Jako, że kontrola skarżonego aktu nie wykazała istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy Czernichów.
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.