II SA/Kr 271/08

II SA/Kr 271/08 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, art.77, art 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.136 ust.1, ust.3, art.137 ust.1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. K. działek: nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0034, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. – odpowiadającej części byłej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1289 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadającej części byłej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].
J. K. pismem z dnia [...] marca 2000 r. zwróciła się do Urzędu Miasta o zwrot byłej parceli l. kat. [...] położonej w b. gm. kat. [...].
Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...], z uwagi na fakt, że działki będące przedmiotem postępowania stanowią obecnie własność Gminy K., wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę.
W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że prawomocnym orzeczeniem Województwa z dnia [...] października 1929 r. [...] wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...] m. in. parcelę l. kat. [...] o pow. 0,3652 ha, położoną w b. gm. kat. [...], stanowiącą własność W. G., po którym prawo do spadku (jak wynika z postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 1950 r., sygn. [...]) nabyła wnioskodawczyni. Orzeczenia z dnia [...] października 1929 r. nie udało się odnaleźć, dlatego też fakt wywłaszczenia został ustalony w oparciu o następujące dokumenty: odpis wniosku Prokuratorii Generalnej [...] w K., Wydział I Administracyjny [...] z dnia [...]1930 r. do Sądu o oznaczenie odszkodowania za wywłaszczone grunta, w tym na rzecz W. G., pokwitowanie wypłaty odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty, dokument oznaczony jako "podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej [...]" z dnia [...] maja 1933 r., a także informacje z [...]. Ustalono również, że była parcela l. kat. [...] odpowiada wskazanym na wstępie działkom. Na podstawie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2002 r. połączonej z oględzinami b. parceli [...] stwierdzono, że działki nr: [...], [...], [...], [...] stanowią część byłej zajezdni MPK z ułożonymi płytami betonowymi, w części wyasfaltowanej. Na działkach znajdują się również zniszczone i nieczynne słupy oświetleniowe. Działki te objęte są księgą wieczystą nr [...] i stanowią własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1994 r.
Dalej organ odwołał się do treści art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do wyroku NSA z dnia 4 października 2000 r., sygn. I S.A. 595/99 i uchwały SN w składzie 7 sędziów z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. AZP 3/95 i stwierdził, że zrealizowanie celu wywłaszczeniowego po wywłaszczeniu nieruchomości wyłącza ostatecznie na przyszłość możliwość skorzystania przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców z uprawnienia żądania zwrotu tej nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono przeznaczenie lub sposób korzystania z tej nieruchomości.
Jak stwierdził dalej organ, w niniejszej sprawie, poza sporem jest powszechnie znana okoliczność, że lotnisko wojskowe w [...] funkcjonowało przed wybuchem II wojny światowej i służyło potrzebom 2 Pułku Lotniczego (wyrok NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 marca 2001 r., sygn. II SA/Kr 1988/00). Początki lotniska sięgają lat 1910-1912, w tym bowiem czasie dowództwo [...] wojsk stacjonujących w K. zajęło 55 ha ziemi we wsi [...] i utworzyło na nim pole wzlotów, w pobliżu którego rozlokowano [...] Eskadrę Lotniczą. W 1918 r. lotnisko przejęły władze polskie, które na początku zlokalizowały na nim ośrodek szkoleniowy, w a 1921 r. utworzyły na lotnisku w [...] 2 Pułk Lotniczy, który stacjonował tu do wybuchu II wojny światowej. W 1923 r. na wojskowym lotnisku w [...] zaczęto budowę cywilnego portu lotniczego, przy czym lotnisko nadal pozostawało w rękach wojska. W 1925 r. zainicjowano proces wykupu i wywłaszczenia ponad 100 ha gruntów należących do b. gm. kat [...] i [...] dla powiększenia lotniska i zmiany jego formy z układu prostokątnego z głównym kierunkiem startów i lądowań na osi [...] a układ zbliżony do sześciokąta foremnego, który to układ, zgodny z ówczesnymi tendencjami europejskimi, pozwalał na starty i lądowania ze wszystkich kierunków wiatru. Do roku 1939 nie zrealizowano jednak planów zamknięcia centralnego pola wzlotów w postaci sześciokąta (tak: K. W. [...] Lotnisko K. [...] Muzeum Lotnictwa Polskiego K. 2002). W dniu 1 września 1939 r. port lotniczy przerwał swoją normalną pracę eksploatacyjną.
W ocenie organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy parcela l.kat. [...] o powierzchni 3652 m 2 rzeczywiście weszła w obszar funkcjonującego lotniska jako element jego infrastruktury, czy też od początku była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie została zużyta na ten cel, przy czym podkreślił – powołując się stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r., sygn. II SA/Kr 1988/00 – że nie jest konieczne wykazanie, że na nieruchomości realizowane były inwestycje budowlane służące lotnisku, czy instalowane urządzenia techniczne dla jego obsługi, gdyż infrastrukturę lotniska może stanowić także teren niezabudowany i nie nasycony urządzeniami, o ile jego obszar wolny od zabudowy jest niezbędny do korzystania z lotniska zgodnie z charakterem potrzeb, którym lotnisko ma służyć.
W związku z brakiem akt wywłaszczeniowych ustalenie przeznaczenia i stanu zagospodarowania obszaru lotniska po wywłaszczeniu nastąpiło na podstawie: Studium przemian historycznych i architektoniczno-krajobrazowych terenów dawnego lotniska [...] w K. opracowanym przez Instytut Architektury Krajobrazu Politechniki pod red. M. L. – B. i K. W., monografii "Cywilnego portu lotniczego [...]" M. M. pozyskanej z Archiwum Akademii w [...] (Zakład Geografii Ekonomicznej [...] w K. lipiec 1962 r.), fotografii lotniska [...] obejmujących okres lat 1914-1939, pochodzących ze zbiorów własnych Muzeum Lotnictwa Polskiego w K., Archiwum Dokumentacji Mechanicznej w W.
Ze wskazanego powyżej studium wynika, że do roku 1931 zakończono realizację stałego cywilnego portu lotniczego wraz ze standardowym hangarem stalobetonowym w południowo-wschodnim rejonie lotniska, natomiast w latach 1931-1939 rozpoczęto m. in. budowę płyt postojowych przed hangarami oraz realizację obwodowych dróg komunikacyjnych, a także kotłowni i hamowni silników, garaży, urządzeń południowej rampy kolejowej, a także wyposażenie lotniska w szereg urządzeń i instalacji nawigacyjnych.
W załączniku graficznym do studium w skali 1:5000 wskazano lokalizację obiektów, które były zrealizowane w latach 1925-1931 na terenie lotniska. Do tych obiektów należał między innymi: hangar stalbetonowy i zespół [...] (poz. 5/2). Z porównania mapy ewidencyjnej tego terenu z załącznikiem graficznym do studium wynika, że działki [...], [...], [...], [...] stanowiły obszar niezabudowany, przez który biegła droga manipulacyjna zapewniająca połączenie cywilnego portu lotniczego "[...]" z polem wzlotów. Działki te wyznaczały przestrzeń niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania drogi dojazdowej do w/w zespołu budynków dworca cywilnego (poz. 5/2). Z pasa tego korzystały wszystkie samoloty przylatujące i odlatujące, a przy sprzyjających warunkach meteorologicznych starty odbywały się wprost z płyty hangarowej. Takie usytuowanie, w ocenie organu, świadczy o tym, że przedmiotowe działki wchodziły w skład infrastruktury lotniska zapewniając jego prawidłowe funkcjonowanie. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenia w monografii M. M., w której wskazano, że Ministerstwo Komunikacji po uzgodnieniu planu z władzami wojskowymi, przystąpiło w 1929 r. do budowy na nowo nabytych polach w [...] nowoczesnego portu lotniczego. Podstawowym budynkiem był hangar przed którym znajdowała się płyta betonowa o długości 40 m., teren portu lotniczego był ogrodzony. W pracy zamieszczono również fotografię cywilnego dworca portu lotniczego [...] z 1932 r. na którym pokazano sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu przed 1 września 1939 r. Również fotografie znajdujące się w zbiorach własnych Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. wskazują, że przed rokiem 1939 lotnisko istniało jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej. Nadto organ sięgnął do Atlasu [...], który zawiera szczegółowe dane na temat lotniska oraz mapę lotniska w skali 1:20000 według stanu na grudzień 1932 r. Zgodnie z opinią sporządzoną przez K. T., celem której było naniesienie granic lotniska określonych w atlasie na mapę ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowe działki w całości znajdują się w granicach lotniska w [...] uwidocznionego w Atlasie. Nadto zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczym, przepisy przewidywały obowiązek ogrodzenia terenu lotniska, który to nakaz przedmiotowe lotnisko spełniało, o czym przesądza zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna (fot. Nr [...] – obrazuje ogrodzenie od strony południowo-zachodniej, fot. Nr [...] od strony północnej, fot. Nr [...] od strony południowo-wschodniej).
Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Umorzenie postępowania odnośnie działki [...] wynikało z faktu, że decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K., na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości orzekł o zwrocie ww. działki na rzecz J. K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 1997 r.
Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...] i [...] i w tym zakresie orzeczenie o ich zwrocie. Zarzuciła naruszenie art. 6,7,8,77,80 kpa.
W pierwszej kolejności odwołała się do zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdzając, że organ I instancji wydawał wcześniej decyzje orzekające o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości leżących w bliskim sąsiedztwie nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Następnie zakwestionowała wartość dowodową dokumentów stanowiących podstawę dokonanych przez organ I instancji ustaleń. Odnosząc się do studium stwierdziła, że wszelkie informacje historyczne w nim zawarte zostały sformułowane w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny, nadto "częstokroć są formułowane arbitralnie, bez wskazania konkretnego źródła dowodowego, na podstawie którego stawiane są kolejne tezy".
Podkreśliła, że studium skupiało się przede wszystkim na aspektach architektonicznych lotniska [...], w stosunku do czego opracowanie historyczne miało charakter drugorzędny. Tym samym, nie może ono stanowić istotnego dowodu w sprawie. Podobnie należy, w ocenie odwołującej się, ocenić [...]Muzeum Lotnictwa Polskiego w K., które w swej części opisowej powiela tezy zawarte w studium oraz monografię M. M., która jak wskazuje sam podtytuł i spis treści jest opracowaniem problematyki geograficzno-ekonomicznej, a nie historycznej. Tezy do których odwołał się organ zawarte zostały w monografii w rozdziale "Rys historyczny rozwoju cywilnego portu lotniczego w K.", przy czym ich prawdziwość nie została poparta konkretnym materiałem źródłowym, zwłaszcza takim, który pozwalałby się odnieść do działek będących przedmiotem postępowania.
Odwołująca się podniosła, że organ dopuścił się oczywistych błędów w ocenie dowodów oraz uogólnień. Wskazała, że przytoczenie w uzasadnieniu sformułowania zawartego w studium odnośnie rozbudowy lotniska w latach 1931-1939 odnoszą się do hangarów oznaczonych jako [...], [...], [...], [...] (Tom I; Zarys historii (...) str. 10, faza 6), a nie indywidualnie do hangaru posadowionego na wywłaszczonym gruncie oznaczonego jako [...]. Także zawarte w uzasadnieniu informacje na temat wyposażenia lotniska w urządzenia, bez bliższego określenia ich położenia, jak również teza, że działki [...], [...] i [...] stanowiły obszar przez który biegła droga manipulacyjna i że ich obszar wyznaczał przestrzeń niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania drogi dojazdowej do zespołu budynków dworca cywilnego ([...]) z uwagi na swoją ogólnikowość dyskredytuje je jako przydatne dla poczynienia ustaleń w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do dowodu w postaci mapy z Atlasu [...] odwołująca się podniosła, że już pobieżna analiza obrysu południowo-wschodniej części oznaczonej na mapie jako "granice lotniska" wskazuje, że teren ten miał nieforemny, pełen uskoków i załamań kształt i nie odzwierciedlał on zakresu użytkowania obszaru na cele lotniska, a jedynie stan własności nieruchomości Skarbu Państwa. Dowodem na fakt ogrodzenia terenu lotniska stosownie do obowiązujących przepisów nie może także, w ocenie odwołującej się, stanowić zdjęcie nr [...], przedstawiające samolot pasażerski, którego ogląd pozwolił organowi na wysnucie wniosku, że zdjęcie to przedstawia samolot przed częścią cywilną lotniska, zatem ogrodzenie widziane w tle jest od strony południowo-wschodniej. Zdjęcie to nie zostało bowiem podpisane, co wyklucza jednoznaczne ustalenie jaki teren lotniska został na nim uwieczniony. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że przedstawia ogrodzenie od tej strony to w dalszym ciągu nie pozwala na wysnucie wniosku, czy przedmiotowe działki leżały w granicach ogrodzenia, czy poza nim.
Dalej odwołująca się podała, że znaczna ilość terenu położona w niedalekim sąsiedztwie zabudowań lotniska nie mogła być wykorzystywana nawet jako tzw. wolny przelot, a tym bardziej pole wzlotów. Wynika to stąd, że tereny zabudowane, zgodnie z ówczesnymi kanonami budowy lotnisk, były tak sytuowane w stosunku do pola wzlotów, by można było racjonalnie rozmieścić na nich całą potrzebną infrastrukturę oraz by leżały w kierunkach najrzadziej panujących wiatrów w danej miejscowości. Samotne umiejscowienie jednego hangaru z wysokim 25-metrowym kominem w części oddalonej od innych zabudowań wydaje się zatem mało racjonalne z uwagi na znaczne ograniczenie tzw. wolnych przelotów z i w kierunku południowo-wschodnim. Również niemieckie inwestycje dokonane w czasie okupacji zostały umiejscowione w znacznej odległości od przedmiotowych nieruchomości (pas betonowy). W ocenie odwołującej się świadczy to o planowanej większej, niezrealizowanej inwestycji w tym rejonie, którego pierwszy etap stanowiło posadowienie hangaru. Tym samym tereny wywłaszczone w 1929 r. pozostały bezużyteczne dla lotniska do czasu okupacji.
Odwołująca się zakwestionowała poprawność przeprowadzonego postępowania dowodowego, stwierdzając, że organ powołując szereg dokumentów nie poddał ich wyczerpującej ocenie, stwarzając w rzeczywistości jedynie pozory uzasadnienia dla wydanej części decyzji dotyczącej odmowy zwrotu działek. Zarzuciła także, że również w źródłach na których oparł się organ I instancji wielokrotnie pojawiała się informacja (studium i jego załączniki, uzasadnienie decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomych z [...] grudnia 1997 r. nr rej. [...], pismo Muzeum Lotnictwa Polskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r., monografia M. M.), że hangar wraz z otoczeniem oznaczony w studium jako [...] był wykorzystywany na cele lotnictwa cywilnego jako cywilny port lotniczy [...], czego organ nie wziął pod uwagę. Wszelkie dostępne dokumenty zawierają informację o funkcjonowaniu w tym obszarze w pewnym zakresie portu cywilnego, nigdzie natomiast nie wspominają o jakichkolwiek urządzeniach, czy obiektach mogących chociażby sugerować wykorzystywanie przedmiotowego terenu przez II Pułk Lotniczy w [...], który mieścił się zachodniej części lotniska. W monografii widnieje zapis (tak samo w uzasadnieniu wspomnianej wyżej decyzji), że cywilny port podlegał Ministerstwu Komunikacji, które dokonywało inwestycji na jego terenie, nie zaś władzom wojskowym. Natomiast zgodnie z wpisem w [...] oraz wnioskiem Prokuratorii Generalnej z dnia [...] grudnia 1930 wywłaszczenie miało służyć rozszerzeniu lotniska 2 Pułku Lotniczego (względnie jak we wniosku: lotniska wojskowego). Oczywistym jest zatem, że cel odnoszący się do obronności państwa nie jest tożsamy ze zrealizowanym przeznaczeniem gruntów na cele działalności cywilnej – komunikacyjnej, komercyjnej. Natomiast organ skupił się jedynie na wykazaniu przeznaczenia gruntów pod cele lotnictwa w ogóle, co pozostaje w sprzeczności z powszechną praktyką traktowania celu wywłaszczenia w sposób ścisły.
Na koniec odwołująca się zarzuciła, że organ, wbrew brzmieniu przepisu 137 § 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poszukiwał wyjaśnienia stanu faktycznego nieruchomości istniejącego od wywłaszczenia do 1939 r., a nie do 1936 (przykładowo fotografia nr [...] pochodzi z listopada 1937 r.). Podkreśliła, że spełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości trzeba uznać za spełnione także wtedy, gdy ówczesnego sposobu zagospodarowania nie da się ustalić ze względu na brak wiarygodnego materiału dowodowego.
Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na brzmienie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny przesłanek zbędności określonych w przepisie. Podkreślił, że z uwagi na znaczny upływ czasu, działania wojenne, przekształcenia ustrojowe, zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cele lotniska i likwidację tego obiektu w roku 1963 oraz ze względu na wojskowy charakter inwestycji (tajny) pozyskane w sprawie dowody mają charakter opracowań historycznych, a materiał ten jest niekompletny, co nie pozwala na precyzyjne ustalenie konkretnych inwestycji poczynionych na przedmiotowej nieruchomości i dokładnego czasu ich rozpoczęcia.
Organ odwoławczy odwołał się do opracowania sporządzonego przez K. T. z Zakładu Geografii i Gospodarki Przestrzennej w lutym 2003 r. wskazując, z odtworzonej przez niego granicy lotniska wynika, że wywłaszczona parcela wchodziła w skład lotniska i była wykorzystywana na jego potrzeby. Również ze studium wynika, że do 1931 r. zakończono realizację stałego cywilnego portu lotniczego wraz ze standardowym hangarem stalobetonowym w południowo-wschodnim rejonie lotniska. Odnosząc się do zarzutu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości w innym celu niż określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu organ odwoławczy stwierdził, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Również obsługa techniczna lotniska cywilnego była zapewniona przez wojsko. Zatem pod względem rodzajowym nie doszło do odstąpienia od zamierzonego celu wywłaszczenia. Wskazał, że "rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, co skutkowało koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Zatem przeniesienie tych obiektów i wywłaszczenie nieruchomości pod ich realizację było spowodowane rozbudową lotniska wojskowego i dlatego tak został sformułowany cel wywłaszczenia".
Przytoczył również informacje zawarte w monografii M. M., zaprezentowane już w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie ustalenia, że przedmiotowe działki stanowiły obszar niezabudowany, przez który biegła droga manipulacyjna.
Na koniec organ odwoławczy odniósł się do wcześniej wydanej decyzji w sprawie zwrotu sąsiednich działek wywłaszczonych tym samym orzeczeniem stwierdzając, że decyzja ta została wydana na gruncie nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...]. Zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa.
W uzasadnieniu powieliła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Starosty, kwestionując wartość dowodową zgromadzonych dokumentów, nie zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona poprzez przeznaczenie nieruchomości na cele lotniska cywilnego, jak również błędne badanie stanu faktycznego nieruchomości do 1939 r. Dodatkowo podniosła, że stanowisko Wojewody, że zwrot sąsiednich działek nastąpił na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy jest błędne, albowiem w 2000 r., na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zwrócono m. in. działkę [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] na podstawie decyzji nr [...] uznając ją za "zbędną, bowiem nie zostały wykonane prace związane z realizacją celu wywłaszczenia dotyczącego budowy lotniska". Ustosunkowała się także do stwierdzenia organu odwoławczego, że "rozbudowa lotniska nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych , które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, co skutkowało koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego" wskazując, że jest to tylko założenie nie poparte żadnymi dowodami, "niczego bowiem nie przenoszono".
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanie orzeczenia w tym zakresie. Odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OZ w Krakowie z dnia 13 marca 2001 r., II SA/Kr 1988/00.
Sąd zważył , co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).
Rozważania prawne należy rozpocząć od uwag ogólniejszych.
Stosownie do przepisu art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z kolei przepis art.137 ust.1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności’ polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu.
Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej.
W tym zakresie sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002r I SA 2743/00.
Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.
Nie do przyjęcia, zdaniem sądu, jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności , gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.
Podkreślenia wymaga również i to, że sąd w niniejszej sprawie nie był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 31 marca 2001r sygn. II SA/Kr 1988/00, cytowanym przez organ i zamieszczonym na karcie 110 przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności, że " o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, winien decydować stan faktyczny istniejący w chwili wybuchu wojny", gdyż wyrok ten dotyczył decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej (dotyczącej działki nr [...]).
W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości było dokonanie ustalenia na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone.
Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów pośrednich przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek (stanowiących część dawnej p.g.[...]) było "rozszerzenie lotniska wojskowego w [...]". W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest bowiem decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie to zostało dokonane na podstawie kserokopii wniosku Prokuratorii Generalnej (k.43 tom I z prezentatą Sądu Powiatowego Cywilnego w [...] z dnia [...].12.1930 r ) do Sądu Powiatowego w [...] o oznaczenie wysokości odszkodowania, w którym w uzasadnieniu podano: "Prawomocnymi orzeczeniami Województwa z dnia [...] października 1929r [...] wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Gm. Kat. [...] cały kompleks gruntów". Z końcowego fragmentu wniosku wynika, że wraz z nim przedłożono sądowi duplikaty orzeczeń wywłaszczeniowych oraz plan sytuacyjny wywłaszczonego terenu, a wniosek złożony jest na podstawie § 22-34 ustawy z dnia 18 lutego 1878r (Dz.U.P Nr 30). Na kserokopii wniosku istnieje oznaczenie sygnatury akt sądowych [...].
Na k.48 w tomie I przedłożonych akt administracyjnych znajduje się nadto kserokopia dokumentu z nagłówkiem "Podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej [...] na podstawie orzeczenia Województwa w [...] z dnia [...] października 1929r [...]".
Z kolei na karcie 59 w tomie I akt administracyjnych zalega kserokopia odpisu pokwitowania, z którego wynika, iż grunty były wywłaszczone "pod lotnisko wojskowe w [...]". To ostatnie sformułowanie odbiega w dość istotny sposób od celu wywłaszczenia podanego we wniosku Prokuratorii Generalnej.
Jak wynika z przedłożonych akt organy administracji nie podjęły próby zapoznania się z aktami Sądu Powiatowego w [...] sygn. [...]. Należało się zwrócić o te akta nie tylko do Archiwum Państwowego, ale również do sądu powszechnego.
Nadto, jak wynika z opracowania z 1998r Instytutu Architektury Krajobrazu Politechniki "Studium Historyczne i Architektoniczno-Krajobrazowe Terenów Dawnego Lotniska [...] w K....", stanowiącego podstawę dokonanych przez organy ustaleń (k.109 tom I), autorzy wskazali w nim, że w aktach Departamentu Budownictwa Ministerstwa Spraw Wojskowych znajduje się obszerna dokumentacja wykupu i wywłaszczeń gruntów w [...] pod budowę lotniska. W przypisie podano nawet sygnatury tych akt. (akta Dowództwa Wojsk Lotniczych Ministerstwa Spraw Wojskowych [...], akta Departamentu Budownictwa Ministerstwa Spraw Wojskowych [...]).
O udostępnienie tych teczek organy się nie zwróciły.
W związku z powyższym wyrazić należy pogląd, że ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy może nastąpić za pomocą wszystkich środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, o ile uzyskanie bezpośrednich dowodów nie jest możliwe. Na organie administracji ciąży obowiązek wyczerpania wszystkich możliwości służących gromadzeniu dowodów bezpośrednich. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien zwrócić się o dokumenty wywłaszczeniowe, które mogą znajdować się w wyżej wskazanych miejscach.
Gdyby przedmiotowych dokumentów nie udało się pozyskać, koniecznym będzie ustalenie stanu faktycznego na podstawie innych materiałów, w tym historycznych. Skoro jednakże takie dowody pośrednie wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, to muszą być one logiczne i opierać na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Nie jest w związku z tym wystarczające ogólne odesłanie do zebranych materiałów, ale przeprowadzenie ich pełnej interpretacji.
Z kolei korzystanie z materiałów historycznych musi być poprzedzone rzetelnym ich zgromadzeniem i opisaniem. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych kryteriom tym nie odpowiada. W aktach znajduje się szereg kserokopii nienależycie lub w ogóle nie oznaczonych, bez określenia z jakich dokumentów pochodzą.
I tak, w tomie I, w karcie przeglądowej akt podano, że na kartach [...] znajduje się opinia dotycząca odtworzenia przebiegu granicy lotniska w [...] na mapie ewidencyjnej. Ze spisu treści tego opracowania (k.123) wynika, że liczy ono 23 strony. Tymczasem znajdująca się w tomie I opinia prof. K. T. kończy się na stronie 14.
W opracowaniu K. W. (według karty przeglądowej akt tomu I k.81-99), kserokopie fotografii z k.92, 91, 90, 81 nie są opisane.
Kserokopia monografii M. M. wykonana w Zakładzie Geografii Ekonomicznej [...] w lipcu 1962r (k.78 tomu I) zaczyna się od strony 34 , mimo, iż jak wynika z jej spisu treści opis cywilnego portu lotniczego w K. rozpoczyna się na k.27.
Kserokopia mapy z k.60 nie ma właściwego opisu ani też potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Nie wiadomo co ma oznaczać adnotacja ręczna na tej mapie " orientacyjne położenie działki".
Kserokopie map z k. 5 i 5a tomu I są nieczytelne i nie wiadomo z jakiego dokumentu pochodzą, z jakiej daty i przez kogo sporządzonego.
Na karcie 105 tomu I znajdują się kserokopie mapek nie posiadające opisu, dolna posiada ręczny dopisek "stan w 1932 – własność Ministerstwa Komunikacji", nie wiadomo przez kogo sporządzony.
W tomie II kserokopie map z k.162 i 161 nie są opisane i nie wiadomo z jakich dokumentów pochodzą. Na kserokopii z k.162 zaznaczono żółtym kolorem wycinek terenu- nie wiadomo co oznaczający i przez kogo dokonany.
Według karty przeglądowej akt tomu II na kartach 127-147 winna znajdować się dokumentacja archiwalna [...]. Tymczasem, jak się wydaje, na kartach 133 – 147 znajdują się fragmenty kserokopii monografii "Polski Transport Lotniczy" M. M.
Z notatki służbowej z k.125 wynika, że po przeglądnięciu teczek Nr [...] i [...] z zasobów Szefostwa Infrastruktury Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w W. wykonano kserokopie dokumentów świadczących o lokalizacji lotniska w K. – [...] po 1954r. Na k.[...] i [...] znajdują się kserokopie jakichś map, ale nie posiadają opisu, nie wiadomo w którym roku zostały sporządzone i są nieczytelne, tak więc nie wiadomo czego dotyczą, w szczególności czy są to mapy lotniska po 1954r, o których mowa w cytowanej notatce.
Na karcie [...], zgodnie z kartą przeglądową winny się znajdować materiały z Atlasu [...]. Na karcie tej znajdują się kserokopie 2 mapek, znowu bez opisu. Zauważyć należy, że jak wynika z kserokopii mapek z k.[...] tomu I, przedstawiają one to samo, ale na k.[...] tomu II brak jest ręcznej adnotacji "stan w 1932 – własność Ministerstwa Komunikacji"., widniejącej na k.[...] tomu I, nie wiadomo zresztą przez kogo sporządzonej.
Według karty przeglądowej w tomie II na k.[...] znajduje się dokumentacja archiwalna. I tak, na k.[...] znajdują się kserokopie mapek z ręcznymi dopiskami "Plan 1920", "Plan 1963", "Stan 1939". Nie wiadomo z jakiej dokumentacji archiwalnej odbitki te zostały wykonane i kto jest autorem ręcznych adnotacji. Nie wiadomo również z jakiego dokumentu wykonano kserokopie z k.80 i 79.
Kserokopie fotografii z k. [...], [...], [...] nie są opisane i nie zawierają numerów, tak więc niemożliwym jest ich porównanie z treścią pisma Muzeum Lotnictwa z k.70.
Nadto, organy, powołując się na pismo Muzeum Lotnictwa z dnia [...].08.2001r (k.65) nie ustosunkowały się do faktów z niego wynikających, w szczególności do tego, że w wykazie działek, którym przypisano "funkcję lotniskową" brak jest działek nr ew. [...] i [...].
Wreszcie, jak wynika z protokołu rozprawy z dnia [...].05.2001r (k.5) oraz z dnia [...].09.2002r (k.42), podczas tych czynności dokonano ustalenia, że na działkach [...], [...], [...] i [...] znajduje się część byłej zajezdni MPK, fragmenty płyt betonowych, część asfaltu oraz nieczynne słupy oświetleniowe. W rozprawie nie brał udziału biegły geodeta, a z protokołów nie wynika w jaki sposób dokonano identyfikacji na gruncie przedmiotowych działek.
Nadto, wbrew twierdzeniom organów, ze zgromadzonych dowodów, w szczególności na k. 13, 16, 24, 52, 53, 56, 61 tomu II akt administracyjnych nie wynika, że : działki nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0034, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. powstały z wywłaszczonej części byłej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], stanowiącej własność W. G.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji organy naruszyły przepisy art. 7, 77 i 107 kpa. Naruszenie powyższych przepisów postępowania powoduje niemożność zweryfikowania zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego.
Dlatego też, stwierdzając, że naruszenie przepisów procesowych przez organy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.