II SA/Wr 128/07

II SA/Wr 128/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 art. 64 ust. 1 art. 56 art. 54 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
8 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi U. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ogrodzonego parkingu dla pojazdów osobowych i dostawczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz J. G.-R. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ogrodzonego parkingu dla pojazdów osobowych i dostawczych, z maksymalnie 40 miejscami parkingowymi i wjazdem od ul. M., przewidzianej do realizacji we W. przy zbiegu ul. Ż. i ul. M., na działce nr [...], [...], obręb K.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż przeprowadzona ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do inwestycji, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zdaniem organu wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 wspomnianej ustawy. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, organ pierwszoinstancyjny sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono, że do dnia [...] na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...] uchwałą [...] (Dz. Urz. Województwa W. Nr 11, poz. 165). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa.
Odnosząc się do uwag zgłaszanych przez strony postępowania – K. G., Z. S., S. S., T. S., Z. K., M. K. oraz U. S. i K. S., organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym na etapie ustalenia warunków zabudowy w kompetencji Wydziału Architektury i Budownictwa leży wydanie decyzji lokalizacyjnej, po uprzedniej wnikliwej ocenie, czy spełnione są łącznie warunki, które wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega tylko interes prawny stron postępowania, to jest zindywidualizowany interes wynikający z konkretnego przepisu prawa. Brak zgody stron na budowę przedmiotowego parkingu nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu administracyjnego nie można domniemywać, iż inwestycja będzie stanowiła obiekt uciążliwy dla sąsiadów, a jeśli nawet - zjawisko to należy do sfery interesu faktycznego a nie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym. Prezydent W. podkreślił, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla parkingu, a nie dla komisu, w którym prowadzona miałaby być działalność związana ze sprzedażą samochodów powypadkowych i uzyskuje warunki zabudowy wyłącznie dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzonego parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych, a nie dla inwestycji polegającej na komisowej sprzedaży samochodów. Sprawa domniemanego obniżenia wartości użytkowej czy rynkowej działek sąsiednich – zdaniem organu – należy również do kategorii interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W opinii Prezydenta W. oparcie się przez organ administracji publicznej na przyszłych i niepewnych niedogodnościach związanych z realizacją planowanej inwestycji byłoby antycypowaniem przyszłych zdarzeń dla potrzeb oceny możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej i jako takie nie mogłoby się ostać w obrocie prawnym. Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ lokalizacyjny stwierdził, że zostały one spełnione. Wskazał, iż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, to jest ul. M. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym jest oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Dr - drogi, a zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie organu I instancji żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją, albowiem projektowane założenie nie jest związane z budową nowego obiektu kubaturowego. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ dokonał stosownej analizy (w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i ustalił, że planowany parking ze względu na przewidywaną funkcję, sposób zagospodarowania terenu i jej charakter będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazano, że na obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz funkcja usługowa. Zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i usługom, towarzyszą parkingi - w tym dwa duże parkingi zlokalizowane przed marketami "Marino" i "Komfort", co sprawia, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym obszarze.
Od powyższej decyzji odwołali się U. i K. S., M. i Z. K., K. G., Z. S., S. S. oraz T. S., wnosząc o jej uchylenie i odmówienie inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołujący się zarzucili, iż zaskarżona decyzja narusza "zasadę dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że na analizowanym obszarze nie ma parkingów ogrodzonych, niedostępnych dla ogółu użytkowników. Wskazali, że przyjęte do porównania parkingi, to ogólnodostępny parking osiedlowy (działka nr [...]), parking po drugiej stronie ul. Ż. przy markecie A (działka nr [...]) oraz parking przy sklepie B (działka nr [...]). W ocenie odwołujących się, błędnie przyjęto do porównania miejsca do parkowania znajdujące się na terenie posesji wnioskodawcy – J. G.-R. (działka nr [...]), gdyż miejsca te są wykorzystywane jedynie do celów własnych i nie stanowią odrębnej inwestycji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Odwołujący się wyrazili także obawę, że inwestor wykorzysta planowany parking na składowanie samochodów powypadkowych. Oprócz naruszenia "zasady dobrego sąsiedztwa" zarzucili organowi lokalizacyjnemu, że nie rozważył wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przewidzianych w art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że nie uwzględniono w treści decyzji faktu, iż przez teren planowanej inwestycji przebiega utwardzony wyjazd z nieruchomości U. i K. S. na ul. Ż. i zarzucili, że wykorzystanie działki nr [...] na ogrodzony parking uniemożliwi U. i K. S. prowadzenie działalności gospodarczej. Podsumowując swoje stanowisko odwołujący się wywodzili, iż mając na względzie charakter zabudowy i zagospodarowania terenu, na wnioskowanym terenie nie jest potrzebny parking na 40 samochodów.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w związku z podniesioną w odwołaniu okolicznością, że wjazd na nieruchomość U. i K. S. odbywa się przez działkę potencjalnego zainwestowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało pełnomocnika odwołujących się do wyjaśnienia, czy wymienionym stronom przysługuje jakikolwiek tytuł prawny, na podstawie którego korzystają z przejazdu przez tę działkę. W piśmie z dnia [...] - stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie - stwierdzono, że U. i K. S. nie przysługuje żaden tytuł prawny do wzmiankowanej działki nr [...]. Wyjaśniono również, że strony korzystają z utwardzonego wjazdu usytuowanego na działce nr [...] od chwili, gdy zostali właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Podano, iż nigdy nie występowali o ustanowienie drogi koniecznej lub służebności, "gdyż nie było takiej potrzeby, bo właściciel działki nr [...] (Gmina W.) nigdy nie ograniczał, ani małżonków S., ani ich poprzedników prawnych w korzystaniu z tej drogi. Dopiero w maju br., gdy dowiedzieli się o wydaniu zaskarżonej decyzji (...) złożyli wniosek o sprzedaż części działki nr [...]..."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przytoczywszy treść art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, organ odwoławczy uznał, że wszystkie wymienione w nim warunki w niniejszej sprawie zostały spełnione, ponieważ: istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. Ż. lub ul. M.) zabudowana w sposób, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (tj. część działki nr [...] oraz działka nr [...] - obie przeznaczone pod parkingi samochodowe); teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. M., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako drogi (symbol "Dr"); żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium stwierdziło, że analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także wykazała, iż charakter planowanej inwestycji - parking samochodowy - nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy.
Organ II instancji wskazał ponadto, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wraz z funkcją usługową. Jednakże w bliskim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji znajdują się obiekty o tożsamym przeznaczeniu - parkingi samochodowe. Chodzi tutaj o cztery obiekty: parking osiedlowy przy ul. W. (działka nr [...], [...], obręb R.); parking przy hipermarkecie A (działka nr [...], [...], obręb R.); parking przy sklepie B (działka nr [...], [...], obręb R.); parking serwisu samochodowego (należącego do inwestora) przy ul. Ż. - wjazd od ul. M. (działka nr [...],[...], obręb K.).
Kolegium nie zgodziło się z zarzutem podniesionym przez odwołujących się, iż planowana inwestycja będzie kolidować z "zasadą dobrego sąsiedztwa". Wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewnienie ładu przestrzennego związane jest zarówno z dostosowaniem nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej (zastanej) zabudowy, jak też z zapewnieniem kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Dopiero z momentem wykazania istotnej sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Kierując się powyższymi kryteriami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium uznało, iż nie zachodzi rozbieżność pomiędzy charakterem planowanej inwestycji - parkingiem na 40 samochodów - a zabudową sąsiednią - gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna oraz usługi. Obie funkcje są wobec siebie komplementarne. Kolegium podało także, iż planowany do realizacji parking przylega do ul. Ż., która jest główną drogową arterią wylotową w kierunku P. Jest natomiast rzeczą naturalną, zdaniem organu odwoławczego, że parkingi są obiektami, które towarzyszą drogom o dużym natężeniu ruchu.
W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział (art. 10 kpa). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono wszystkie strony, w tym także odwołujących się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak i jego zakończeniu oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.
Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazał, iż decyzja organu I instancji, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę D. Okręgowej Izby Architektów, zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 54 tej ustawy, a mianowicie: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Organ II instancji stwierdził, iż zarzuty stron, dotyczące nierespektowania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Chodzi tutaj o obawy, że realizacja wnioskowanej inwestycji pozbawi nieruchomość należącą do U. i K. S. (działka gruntu nr [...]) dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy komunikacja nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] odbywa się od strony ul. M. W opinii organu zarzut stron byłby zatem zasadny jedynie w sytuacji, gdyby betonowy zjazd od ul. Ż. (oznaczony na mapie jako j. bet.) miał charakter drogi publicznej albo gdyby U. i K. S. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do tej części działki nr 14 (np. w sytuacji, gdyby przedmiotową nieruchomość obciążała służebność drogowa na rzecz działki nr [...]). Tymczasem, jak wynika ze złożonych przez odwołujących się wyjaśnień, nie przysługuje im żaden tytuł prawny "uprawniający" ich do przejazdu przez działkę nr [...]. W ocenie organu odwoławczego skarżący wykorzystywali w rzeczywistości okoliczność, że przedmiotowy teren nie był ogrodzony, upraszczając w ten sposób drogę prowadzącą do ich nieruchomości. Wykorzystywanie przez nich terenu działki nr [...], bez akceptacji jej właściciela, nie może zatem podlegać ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym.
Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Podkreśliło przy tym, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli U. i K. S.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazali w szczególności, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. ustalił na wniosek J. G. warunki zabudowy działki nr [...] w postaci parkingu nieogrodzonego z obowiązkiem zagospodarowania terenu działki zielenią towarzyszącą. Podkreślili, że wówczas nikt tej decyzji nie skarżył, gdyż nikomu z właścicieli nieruchomości sąsiednich nie przeszkadzało usytuowanie parkingu ogólnie dostępnego, oddzielonego od ich posesji pasem zieleni. Wnioskodawca jednak nie wykorzystał tamtej decyzji. Polemizując ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w zaskarżonej decyzji, iż lokalizacja przedmiotowego parkingu jest wskazana ze względu na to, że będzie przylegał "do głównej drogowej arterii wylotowej w kierunku P." skarżący wywodzili, iż przeznaczenie, dla jakiego wnioskodawca ma zamiar wybudować parking, nie ma nic wspólnego z parkingiem obsługującym główną arterię drogową. Ma to bowiem być parking ogrodzony z przeznaczeniem dla wyłącznego użytku wnioskodawcy. Skarżący zaznaczyli ponadto, że Rada Osiedlowa P.-P.-L. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. wyraziła negatywną opinię co do zagospodarowania przedmiotowej działki jako parkingu samochodowego. Rozwijając zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podali, że zwrócili się do Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. o przypisanie do ich nieruchomości – działki nr [...] drugiego numeru oznaczającego tę nieruchomość od strony ul. Ż. Zawiadomieniem Prezydenta W. z dnia [...] zostali poinformowani, że do ich działki nr [...] dopisano drugie oznaczenie: ul. Ż. nr [...]. Zdaniem skarżących jest to jednoznaczne z faktem, że właściciel działki nr [...] (Gmina W.) uznał, iż droga oznaczona na mapie jako "j.bet." stanowi wjazd na ich nieruchomość i potwierdził ich prawo do korzystania z tego wjazdu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Biorąc pod uwagę powyższe unormowania ustawowe, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżących – w niniejszej sprawie nie zostało naruszone unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że oznaczony w przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny analizie numerem [...] parking, znajdujący się na działce [...], jest dostępny z ul. M., to jest z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma mieć planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne.
Nie został również naruszony przepis art. 54 pkt 2 d) w związku z art. 56 cytowanej ustawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie. Mówiąc o ochronie interesów osób trzecich należy mieć na uwadze interesy prawne, a więc interesy znajdujące oparcie w określonych konkretnych przepisach prawa materialnego, nie zaś interesy faktyczne. Interes faktyczny występuje, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nakazuje zarzuty strony skarżącej kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Nie ma oparcia w prawie dążenie strony skarżącej do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości.
Stanowisko powyższe było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego orzeczenia zapadłe pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zachowały swą aktualność również w obecnym stanie prawnym (por. np. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 163/06 – nie publ., z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 629/05 – LEX nr 198329, z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1866/97 – LEX nr 48704).
W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali, aby zaskarżona decyzja naruszała konkretny przepis prawa materialnego, a jedynie wskazywali na naruszenie ich interesu faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że nadanie nowego (drugiego) numeru działce skarżących nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie jest to bowiem żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach swej decyzji w sposób wystarczający do podjęcia przedmiotowej decyzji wykazało zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, w tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 tejże ustawy organ zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.