II SA/KR 264/25

II SA/Kr 264/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję w pkt 2
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprzeciwu Gminy Miejskiej Kraków od punktu II decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.61.2024.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla pkt. II zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 580 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu Gminy Miejskiej Kraków reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego W. M. jest punkt II decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2025 roku, znak: WS-VI.7534.3.61.2024. BP – dalej jako "Decyzja", którą to Decyzją:
I. uchylono zaskarżoną decyzję (to jest decyzję Starosta Krakowskiego z dnia 31 maja 2024 r. znak: GN-III.ŁM.72211-192/05) w części orzekającej o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], i orzekam o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], odpowiadającej wywłaszczonej części działki nr [...], poł. w b. gm. kat. P. obr. [...];
II. uchylono zaskarżoną decyzję w pozostałej części i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższa Decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 25 marca 1992 r. W. K. wystąpił do b. Urzędu Rejonowego z wnioskiem o zwrot działki nr [...] o pow. 2107m2 obr. [...] (mały) P.. Do powyższego wniosku przyłączyli się Państwo: K. K., W. S., F. K., J. G., S. P., E. P.. S. W., R. W., R. S..
Za pismem z dnia 17 czerwca 2005r., nr GS-11.72211-2-310/99, Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto K. i zwrócił się do Wojewody Małopolskiego z prośbą o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Prezydent wskazał, że zawnioskowane do zwrotu działki: nr [...] o pow. 17420m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., objęta księgą wieczystą KW [...], nr [...] o pow. 1353m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. , objęta księgą wieczystą KW [...], nr [...] o pow. 1585m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. , objęta księgą wieczystą KW [...], nr [...] o pow. 4727m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. , objęta księgą wieczystą KW [...], stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "PZL" w K. zatem, stosownie do przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - zasadnym jest wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od rozstrzygania przedmiotowej sprawy.
Postanowieniem z dnia 21 lipca 2005 roku, znak: KR.VII.MW.7724-351-05 Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza miasto K., prowadzonej z wniosku W. K., K. K., W. S., F. K., J. G., S. P., E. P., S. W., R. W. i R. S..
Po rozpoznaniu sprawy decyzją z 31 maja 2024 r. znak: GN-III.ŁM.72211-192/05, Starosta Krakowski orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. .
Powodem wydania rozstrzygnięcia o przytoczonej powyżej treści było ustalenie przez Starostę Krakowskiego, iż w stosunku do nieruchomości obj. wnioskiem o zwrot zastosowanie znajdzie przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wyłącza roszczenie zwrotowe m.in. w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.
Odwołanie od ww. decyzji Starosty Krakowskiego złożył W. K..
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 lutego 2025 roku, znak: WS-VI.7534.3.61.2024. BP:
I. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadającej wywłaszczonej części działki nr [...], poł. w b. gm. kat. P. obr. [...];
II. uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji – w zakresie punktu II – wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z 17 czerwca 2005 r. znak: GS-11.72211-2-310/99, Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Po potwierdzeniu na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], iż przedmiotowe działki stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, postanowieniem z 21 lipca 2005 r. znak: RR.VII.MW.7724-351-05, Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu ww. nieruchomości. Powyższe działania wynikały ze stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 podjętej w składzie 7 sędziów, w której stwierdzono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Z mocą od 22 października 2007 r. znowelizowano art. 142 u.g.n. (ustawą z dnia z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218), w ten sposób, że dodano do tego przepisu ustęp drugi, w którym wprost uregulowano zagadnienie będące przedmiotem uchwały z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, stanowiąc, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], na dzień sporządzenia zaskarżonej decyzji, stanowiła (i nadal stanowi) własność Gminy Miejskiej Kraków, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "PZL" z siedzibą w K. .
Z kolei zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiła własność Gminy Miejskiej Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "PZL" w K. oraz licznych osób fizycznych, jednakże w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - na mocy umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego 6 grudnia 2017r. (Rep. A nr [...]), zgodnie z art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami) - została zbyta w całości na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych.
Z powyższego wynika, iż w trakcie postępowania przed Starostą Krakowskim nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] przestała być własnością Gminy Miejskiej Kraków, w związku z czym zmieniła się również właściwość organu prowadzącego postępowanie, bowiem wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od rozpatrzenia sprawy w zakresie ww. działek przestało być aktualne i organ ten stał się właściwy do jej rozpatrzenia na podstawie art. 142 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Małopolski stwierdził, że organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu działek: nr [...], nr [...] i nr [...], stał się ponownie Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w związku z czym organ ten winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym udział umożliwiony zostanie stronom tego postępowania, dokonać oceny wszelkich ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Starostę Krakowskiego oraz - w zależności od wyniku tej oceny - dokonać własnych ustaleń, a w efekcie wydać w sprawie nową decyzję rozstrzygającą sprawę.
Sprzeciw od decyzji wniosła Gmina Miejska Kraków, która zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody w zakresie punktu II i podniosła zarzuty naruszenia
art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu i instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu oraz wskazanie organowi pierwszej instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania,
art. 19 i art. 25 kpa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonej decyzji, iż rozpoznawać przedmiotową sprawę winien Prezydent Miasta Krakowa, będący jednocześnie w sprawie przedstawicielem strony - Gminy Miejskiej Kraków.
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to:
art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy organ rozpatrujący sprawę o zwrot, którym jest prezydent miasta na prawach powiatu, zachował pełen obiektywizm w przypadku, w którym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządowej, której organem jest także w/w prezydent miasta, a sytuacja w której gmina utraciła prawo własności w toku postępowania nie usuwa wątpliwości co do obiektywizmu organu , ale może je wręcz wzmacniać w konkretnym stanie faktycznym.
W związku z powyższym wniosła o:
1. Uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji.
2. Zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w obrocie znajduje się wciąż postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21.07.2005 r., znak RR.VII.MW.7724-351-05. Postanowienie to nie tylko nie zostało usunięte z obrotu, ale wręcz brak trybu w jakim takie ewentualne usunięcie miałoby nastąpić.
Co więcej zwrócić należy uwagę, iż podstawą wprowadzenia do obrotu prawnego art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wola zapewnienia ze strony ustawodawcy, by organ rozpatrujący sprawę o zwrot, którym jest prezydent miasta na prawach powiatu, zachował pełen obiektywizm w przypadku, w którym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządowej, której organem jest także w/w prezydent miasta. Podkreślić należy zatem, iż sytuacja w której gmina utraciła prawo własności w toku postępowania, nie tylko nie usuwa tego rodzaju wątpliwości, ale może je wręcz wzmacniać w konkretnym stanie faktycznym.
Istota przedmiotowej sprawy nie odnosi się zatem do właściwości, ale kwestii jaki organ winien rozstrzygać przedmiotową sprawę. Tak długo jak w obrocie znajduje się postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 10.01.2011 r., brak podstaw prawnych do przyjęcia że rozpoznawać przedmiotową sprawę winien Prezydent Miasta Krakowa, będący jednocześnie w sprawie przedstawicielem strony - Gminy Miejskiej Kraków.
Wojewoda Małopolski zupełnie mylnie interpretuje art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle którego "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Otóż odwrotnie niż to wskazano w decyzji Wojewody Małopolskiego to właśnie przekazanie w toku sprawy do prowadzenia do innego organu, mimo istnienia w obrocie postanowienia o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do rozpatrzenia wniosku, stanowiłoby naruszenie reguł postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 25 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia tego postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572) – dalej jako k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag ogólnych.
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 728).
Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15)
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem sprzeciwu jest punkt II decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2025 roku, znak: WS-VI.7534.3.61.2024. BP – dalej jako "Decyzja", którą to Decyzją:
I. uchylono zaskarżoną decyzję (to jest decyzję Starosta Krakowskiego z dnia 31 maja 2024 r. znak: GN-III.ŁM.72211-192/05) w części orzekającej o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , i orzekam o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku: W. K., W. S., F. K., R. S., J. G., S. P., K. K., E. P., S. W. i R. W., w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , odpowiadającej wywłaszczonej części działki nr [...], poł. w b. gm. kat. P. obr. [...];
II. uchylono zaskarżoną decyzję w pozostałej części i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powodem uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31 maja 2024 r. było uznanie, że Prezydent Miasta Krakowa jest już organem właściwym do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], a to z tego powodu, że nieruchomość ta w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - na mocy umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego 6 grudnia 2017 r. (Rep. A nr [...], zgodnie z art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami) - została zbyta w całości na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Zatem w trakcie postępowania przed Starostą Krakowskim nieruchomość ta przestała być własnością Gminy Miejskiej Kraków, w związku z czym zmieniła się również właściwość organu prowadzącego postępowanie, bowiem wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od rozpatrzenia sprawy w zakresie ww. działek przestało być aktualne i organ ten stał się właściwy do jej rozpatrzenia na podstawie art. 142 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek, nie podziela Sąd wszystkich zarzutów w nim podniesionych.
Nie podziela Sąd stanowiska Gminy, która przyjmuje, że o wadliwości stanowiska Wojewody miałaby świadczyć okoliczność, że w obrocie znajduje się wciąż postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lipca 2005 r., znak RR.VII.MW.7724-351-05.
Postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lipca 2005 roku zostało wydane na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami (obowiązującymi w tym samym brzmieniu w dacie wydawania postanowienia z dnia 21 lipca 2005 roku jak i decyzji z dnia 10 lutego 2025 roku):
"§ 2. W przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia:
1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę;
2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze.
Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 jest minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów.
§ 3. Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2."
Gmina w tym zakresie wskazuje z jednej strony, że postanowienie to nie zostało usunięte z obrotu, a ponadto nie ma nawet trybu w jakim takie ewentualne usunięcie miałoby nastąpić. Stanowisko Gminy jest w tym zakresie, jak się zdaje wewnętrznie sprzeczne. Trudno bowiem z jednej strony twierdzić, że postanowienie nie zostało usunięte z obrotu, a z drugiej wskazywać, że nie ma trybu, który pozwalałby na usunięcie z obrotu tego postanowienia.
W tym zakresie trzeba wskazać, że w istocie przedmiotowe postanowienie o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Ponadto postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu, nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku innego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku strony, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. W konsekwencji powyższego, na postanowienie to nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2009 roku, sygn. II OSK 1990/09).
Nie oznacza to jednak, że postanowieniem tym jest związany organ odwoławczy. Organ odwoławczy na skutek odwołania jest uprawniony i obowiązany do ponownego rozpatrzenia całej sprawy we wszystkich jej aspektach, niezależnie od ewentualnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Ponowne rozpatrzenie sprawy polega na rozpatrzeniu przez organ odwoławczy sprawy na nowo w jej całokształcie, co oznacza, że uruchomienie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez stronę odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej powtórnie, w tym do ponownego zastosowania norm prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli sposobu zastosowania tychże norm przez organ I instancji. W ramach swoich uprawnień merytoryczno-kontrolnych organ odwoławczy ma zatem, kierując się zasadą aktualności, ocenić stan faktyczny i prawny ustalony przez organ I instancji, jak również uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji I-instancyjnej a datą wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (por. J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i n.). Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że na naczelną zasadę ogólną postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co w każdym przypadku zobowiązuje organ do uwzględnienia zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła w toku postępowania i orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1999/17; wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1492/17; wyrok NSA z 5 marca 2019 r. sygn. II OSK 926/17).
Skoro istotą postanowień jest rozstrzyganie o zagadnieniach procesowych w toku postępowania administracyjnego, to wydaje się oczywiste, że związanie organu tego rodzaju postanowieniami nie może nadmiernie krępować organu administracji publicznej. Zatem zmiana sytuacji faktycznej, bądź nawet oceny prawnej, mogą również uzasadniać zmianę wydanego postanowienia w sprawie. Ponadto, zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego i trwa aż do jego zakończenia. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 7 marca 2023 roku, sygn. III OSK 135/22). Oznacza to, że organ jest uprawniony do zbadania i zweryfikowania prawidłowości i aktualności wydanych w toku postępowania przed organem I instancji postanowień i dokonania stosownej oceny, czy i w jakim zakresie mają one wpływ na wynik sprawy, w tym także, czy nie powodują one naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, rozpatrując sprawę, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Skoro w niniejszej sprawie powstał problem właściwości organu pierwszej instancji, to przed oceną istoty postępowania należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię właściwości. W świetle powyższych uwag nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Wojewoda na gruncie niniejszej sprawy był uprawniony do zweryfikowania prawidłowości wydanego postanowienia z dnia 21 lipca 2005 roku (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 roku, sygn. I OSK 801/14).
W ocenie Sądu natomiast zasadne jest stanowisko Gminy, co do istnienia nadal podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Podzielić przyjdzie wyrażane w piśmiennictwie stanowisko, że przepisy o wyłączeniu pracownika lub organu mają służyć przejrzystości procedur administracyjnych, to jest mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Oddziałują na poczucie bezpieczeństwa prawnego podmiotów administrowanych i stanowią istotny element zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Bezstronność organu, a także pracowników organu, służy zapewnieniu sprawiedliwości proceduralnej i równemu traktowaniu stron (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 91). Istotą regulacji o wyłączeniu jest zatem niedopuszczenie do sytuacji, aby postępowanie lub poszczególne jego czynności były prowadzone przez pracowników lub piastuna funkcji, którzy ze względu na osobiste zaangażowanie z pozytywnych lub negatywnych pobudek mogą wypaczać jego przebieg i rozstrzygnięcie sprawy (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 12).
Zarówno z zasady prawdy obiektywnej, jak i z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także z samej istoty instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym wynika, że intencją ustawodawcy jest niedopuszczenie do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu.
Jak wynika z okoliczności sprawy w toku postępowania przed organem I instancji Gmina utraciła własność nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], a to z tego powodu, że nieruchomość ta w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - na mocy umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego 6 grudnia 2017 r. (Rep. A nr [...], zgodnie z art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami) - została zbyta w całości na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Trzeba jednak podkreślić, że powyższa okoliczność nie pozostaje jednak bez wpływu na sytuację prawną Gminy.
W istocie sytuacja, w której Gmina zbyła prawo własności wywłaszczonych uprzednio nieruchomości w toku postępowania zwrotowego nie jest obojętne z punktu widzenia jej interesów i z pewnością nie usuwa wątpliwości, co do obiektywizmu organu, ale – jak trafnie podniesiono w sprzeciwie – może je wręcz wzmacniać w konkretnym stanie faktycznym. Tak jest na gruncie niniejszej sprawy. Ewentualna czy też potencjalna konieczność tych nieruchomości może wywoływać istotne konsekwencje dla Gminy, w tym przede wszystkim finansowe np. o charakterze odszkodowawczym. To w kolei oznacza, że wynik sprawy może w sposób bezpośredni rzutować na interesy Gminy. Ustalanie w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wysokości potencjalnego odszkodowania, na którego wypłatę środki będzie zapewniała Gmina Miejska Kraków, co ma niewątpliwie wpływ na jej budżet, a Prezydent jako organ wykonawczy jest zobowiązany do dbałości o majątek gminy, W tym kontekście wyraźnie rysuje się konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta Krakowa, tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta Krakowa. Na gruncie tej sprawy, zarówno Prezydent Miasta Krakowa jak i także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta (por. m.in. uzasadnienia do: postanowienia NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 985/2009, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. I OSK 607/2008 i postanowienie NSA 23 października 2008 r. I OSK 1268/2008). Prezydent Miasta Krakowa wydając przedmiotową decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się pewnym sensie sędzią we własnej sprawie. W takich też okolicznościach nieskorzystanie z instytucji wyłączenia pracownika (co w dalszej kolejności na zasadzie art. 26 § 3 k.p.a. prowadzi do wyłączenia organu), prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.
Reasumując powyższe należy wskazać, że jakkolwiek Wojewoda był uprawniony do zweryfikowania prawidłowości, legalności i aktualności wydanego w dniu 21 lipca 2005 roku postanowienia, to jednak na gruncie niniejszej sprawy istnieją podstawy do wyłączenia organu (Prezydenta Miasta Krakowa) od załatwienia przedmiotowej sprawy, a to oznacza, że nie było podstaw do uchylenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31 maja 2024 roku.
Ze względu na powyższe sprzeciw na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. został uwzględniony.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.