VII SA/Wa 2327/18

VII SA/Wa 2327/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D.P., P.C. i G.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących D.P., P.C. i G. P. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. P., P. C. i G. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego wolnostojącego wraz instalacją gazową na działce nr ew. [...] z obrębu [...] [...] w jednostce ew. [...]. W dniu [...] maja 2016 r. potwierdzono inwestorom ostateczność pozwolenia na budowę
W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo E. G., zatytułowane "Zawiadomienie", w którym podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] i jest zaniepokojona, gdyż w jej ocenie projektowany budynek usługowy jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem cały budynek przeznaczony jest na usługi, a plan przewiduje zabudowę jednorodzinną z usługami.
Starosta [...] uznał, że przedmiotowe pismo stanowi odwołanie i przekazał Wojewodzie [...], który pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał E. G. do wykazania interesu prawnego w sprawie, poprzez przedstawienie dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące ww. kwestii, ustalił, że E. G. jest właścicielką działki o nr ew. [...] sąsiadującej z inwestycją.
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podst. art. 138 § 2 k.p.a. uchylono ww. decyzję Starosty [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] (dalej" "Wojewoda", "organ odwoławczy") podniósł, że w projekcie budowlanym projektant zawarł punkt "4.4. Obszar oddziaływania obiektu", jednak nie określił w nim obszaru oddziaływania inwestycji. Zauważył jednocześnie, że wskazanie obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia to jeden z podstawowych obowiązków projektanta, wymaganych przepisami art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane", "p.b"). Organ I instancji nie dostrzegł tej nieprawidłowości i nie wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 p.b do skorygowania złożonej dokumentacji. Jednocześnie, Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji wadliwie ograniczył obszar oddziaływania inwestycji do działki inwestora o nr ew. [...]. Ze względu na lokalizację i formę projektowanej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego, obszarem oddziaływania objęte są również działki sąsiednie o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...]. Podniósł przy tym, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.
W ocenie Wojewody zagadnieniem wymagającym ponownego przeanalizowania przez Starostę [...] jest także zgodność planowanej inwestycji z parametrem określającym wskaźnik intensywności zabudowy wskazanym w § 42 pkt 5a obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] część I (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011) r. Organ odwoławczy uznał, że zachodzi wątpliwość, czy tenże wskaźnik w przypadku planowanej inwestycji został właściwie obliczony.
Ponadto Wojewoda podniósł, że przedstawiona dokumentacja projektowa zawiera nieautoryzowane wklejki, na rysunku projektu planu zagospodarowania terenu. Projekt budowlany powinien być zaś sporządzony w formie uniemożliwiającej jego dekompletację, w tym przypadku – naklejony fragment może zostać w każdym czasie odklejony lub wymieniony.
W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że Starosta [...] nieprawidłowo przeprowadził postępowanie – uchybił w szczególności przepisom art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a., a nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, organ I instancji nie dokonał sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 p.b., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdził przy tym, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – projekt budowlany powinien podlegać całościowej ocenie przez organ I instancji, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego
W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], D. P., P.C. i G.P. (dalej jako "skarżący") wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/17 uchylono zaskarżoną decyzję.
Sąd wskazał, że Wojewoda [...] orzekając w II instancji nie wyjaśnił, czy pismo E.G., które to uznał za odwołanie, w rzeczywistości stanowiło wskazany środek zaskarżenia. Osoba ta nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji; w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. zatytułowanym "zawiadomienie" zawarła zaś swoje uwagi dotyczące przedmiotowej inwestycji. W żadnym miejscu tego pisma nie wskazała jednak na to, że kwestionuje wydane przez Starostę [...] pozwolenie na budowę, czy też inaczej: wnosi o uchylenie tego aktu. W żadnym miejscu swojego pisma, nie przywołała nawet ww. orzeczenia Starosty. Co więcej, w złożonym piśmie zapowiedziała jedynie kwestionowanie w przyszłości decyzji (określonej ogólnie) wydanej dla tej inwestycji, a to: w przypadku jej realizacji niezgodnie z planem miejscowym obowiązującym na tym obszarze. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wobec takiej treści omawianego podania, nie miał żadnych podstaw by uznać go za odwołanie. Dopiero sprecyzowanie tego pisma przez wnoszącą, i wyraźnie wskazanie w ten sposób, że stanowi ono odwołanie, uprawniałoby organ do dalszego procedowania w sprawie (a właściwie: do uruchomienia postępowania odwoławczego).
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że ocena Wojewody, wskazująca na konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwa, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wyjątkowo, tj. tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd stwierdził, że stosując ten przepis, Wojewoda nie wykazał konieczności wydania decyzji na jego podstawie. Organ ten zbyt pochopnie (bo bez dokładniej analizy i bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego) przyjął, że na etapie I instancji, nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania. Wskazał na wadliwe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i pominięcie w efekcie w sprawie osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda w sposób arbitralny, bo bez dokładnej analizy m. in. projektu budowlanego, uznał, że ww. nieruchomości (w tym: E. G.), znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dostrzec w tym miejscu trzeba, że w decyzji I instancji wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko działkę inwestycyjną; w projekcie budowlanym w pkt 4.4. zawarto analizę dotyczącą obszaru oddziaływania obiektu (obejmującą usytuowanie miejsc postojowych i miejsc gromadzenia odpadów stałych, bezpieczeństwo przeciwpożarowe oraz analizę przesłaniania i nasłonecznienia), wskazując w efekcie, że obszar ten nie wykracza poza działkę inwestora. Organ odwoławczy mógł dokonać innej oceny w tej kwestii, niemniej - zdaniem Sądu- jeśli zajmuje stanowisko odmienne od organu I instancji, nadto – kwestionujące w istocie również to, wynikające z projektu budowlanego - winien przedstawić pełną analizę tego zagadnienia i przyjęty sposób rozumowania, z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa materialnego i rozwiązań projektu, z którymi wiąże swoje ustalenia co do obszaru oddziaływania inwestycji. Tymczasem, decyzja organu odwoławczego sprowadza się tylko do "stwierdzenia", że ww. nieruchomości objęte są obszarem oddziaływania inwestycji.
Zdaniem Sądu na tym też opierało się kolejne stwierdzenie organu odwoławczego, wskazujące na naruszenie sprawie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 tej ustawy. Sąd uznał, że okolicznościach niniejszej sprawy wskazanie na naruszenie tych przepisów należało uznać za co najmniej przedwczesne, wobec braku właściwej analizy wskazującej na to, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza działkę inwestora. Stąd też powyższa kwestia nie mogła uzasadniać, zdaniem Sądu, zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Podobnie należało ocenić pozostałe wady, na które wskazał organ odwoławczy stosując tenże przepis. Nie są one bowiem tego rodzaju, aby nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Nie ma przede wszystkim żadnych przeszkód do dokonania ponownego, tym razem w postępowaniu odwoławczym, sprawdzenia projektu budowlanego stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy
Sąd wskazał, że orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] zobligowany będzie do ustalenia charakteru podana E. G. z [...] kwietnia 2016 r., a następnie (w przypadku ustalenia, że stanowi ono odwołanie), zbadania interesu prawnego tej osoby w sprawie, z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.. Od wyjaśnienia tych kwestii, organ winien uzależnić dalsze czynności procesowe i rozstrzygnięcie, albowiem dopiero ustalenie, że odwołanie pochodzi od osoby mającej interes prawny (a przy tym - w przypadku strony pominiętej - zostało złożone w terminie otwartym dla strony postępowania biorącej w nim udział) umożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie.
Po przekazaniu sprawy przez Sąd Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2018 r. wezwał E. G. do sprecyzowania pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r.
E. G.(zmiana nazwiska w związku z zawarciem związku małżeńskiego) pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., udzieliła obszernej odpowiedzi, wskazując, że jej pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiło odwołanie, a ona posiada interes prawny. W piśmie powtórzyła argumentację zawartą przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.
Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał E. G.(dalej "uczestniczka postępowania") do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postepowaniu, który powodowałby ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, będącej jej własnością, na skutek wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie uczestniczka postępowania pismem z [...] maja 2018 r. wskazała, że sporny budynek nie został wybudowany w linii zabudowy, znajduje się blisko jej posesji. Podczas budowy wszystko spadało na jej działkę. W przypadku obluzowania się dachówki może ona spaść na jej działkę. Firma inwestorów zajmuje się wykonywaniem podzespołów do instalacji hydrantowych, co może powodować hałas.
Organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli celem zweryfikowania czy przedmiotowa inwestycja została już rozpoczęta. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował, że w dniu [...] lipca 2018 r. r. dokonał czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Kontrola ta wykazała, że roboty budowlane objęte decyzją dnia [...] kwietnia 2016 r. zostały już rozpoczęte. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż "w trakcie kontroli stwierdzono, iż w/w terenie został wybudowany budynek usługowy (...). Budynek jest niewykończony. Stan zaawansowania robót - budynek stanie surowym zamkniętym".
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję starosty [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ wskazał, że kontrola Powiatowego Inspekto w [...] wykazała, że na przedmiotowej działce zostały rozpoczęte roboty budowlane. Stosownie do art. 32 ust. 4a p.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31.
Zdaniem organu odwoławczego rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 p.b., gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego treść nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Dopiero bowiem ostateczna decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy wyraźnie wynika, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości, powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania E. G.organ wskazał, że w świetle poczynionych przez Wojewodę [...] ustaleń pozostają one bez wpływu la treść niniejszego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli D.P., P.C. i G. P..
Podnieśli zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez procedowanie i uchylenie decyzji, w stosunku do której istniało przynajmniej domniemanie ostateczności potwierdzone klauzulą ostateczności nadaną w dniu [...] maja 2016 r. (tworzącą w myśl art. 217 § 1 k.p.a. domniemanie prawne), a która to decyzja zdaniem skarżących była decyzją ostateczną wobec niezłożenia odwołania przez osobę będącą stroną postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę trwałości decyzji administracyjnej i jako takie kwalifikuje zaskarżoną decyzję do stwierdzenia jej nieważności ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji, podczas gdy nie zaistniały okoliczności faktyczne pozwalające na zastosowanie tego przepisu;
c) art. 8 k.p.a. oraz 217 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w tożsamej sytuacji inwestora postępującego zgodnie z literą prawa, legitymującego się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wraz z klauzulą ostateczności nadaną w dniu [...] maja 2016 r. (tworzącej w myśl art. 217 § 1 k.p.a. domniemanie prawne) - a zatem inwestora posiadającego ostateczną decyzję z inwestorem realizującym obiekt budowlany bez wymaganych prawem dokumentów i pozwoleń, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez mylne przyjęcie jakoby właściciele działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...] znajdowali się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i w konsekwencji przysługiwał im przymiot strony;
b) art. 32 ust. 4a p.b. poprzez uznanie, że skarżący rozpoczęli roboty budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący rozpoczęli roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, potwierdzonej klauzulą ostateczności nadaną w dniu [...] maja 2016 r.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., P. C. i G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji:
1) uchylił zaskarżoną decyzję,
2) zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
W swoim poprzednim wyroku tut. sąd stwierdził, że cyt:. "Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] zobligowany będzie do ustalenia charakteru podana E.G. z [...] kwietnia 2016 r., a następnie (w przypadku ustalenia, że stanowi ono odwołanie), zbadania interesu prawnego tej osoby w sprawie, z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Od wyjaśnienia tych kwestii, organ winien uzależnić dalsze czynności procesowe i rozstrzygnięcie, albowiem dopiero ustalenie, że odwołanie pochodzi od osoby mającej interes prawny (a przy tym - w przypadku strony pominiętej - zostało złożone w terminie otwartym dla strony postępowania biorącej w nim udział) umożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie."
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...], wypełniając wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku, pismem z dnia [...] marca 2018 r. wezwał E. G. do sprecyzowania pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. E.G. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., potwierdziła, że jej pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiło odwołanie. Następnie organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał E. G.do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postepowaniu, który powodowałby ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, będącej jej własnością, na skutek wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. E. G.w pismem z [...] maja 2018 r. przedstawiła argumentację, w jej ocenie potwierdzającą jej interes prawny w negowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Jednakże Wojewoda [...], pomimo ustalenia, iż E. G. potwierdziła, że jej pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiło odwołanie i przedstawiła argumentację za istnieniem po jej stronie interesy prawnego w niniejszych postępowaniu, nie wykonał wytycznych zawartych w ww. wyroku i nie zbadał interesu prawnego E. G. w sprawie, z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pomimo wskazania Sądu, iż od wyjaśnienia tej kwestii organ winien uzależnić dalsze czynności procesowe i rozstrzygnięcie, albowiem dopiero ustalenie, że odwołanie pochodzi od osoby mającej interes prawny umożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie. Organ błędnie przyjął, że samo złożenie przez E. G odwołania, pomimo braku ustalenia, czy posiada ona interes prawny w sprawie, powoduje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę nigdy nie była decyzją ostateczną, a tym samym wykonanie przez skarżących robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
W ocenie Sądu Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie, odnosząc się do zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń organu odwoławczego, że od momentu wydania pozwolenia na budowę zmianie uległ stan faktyczny sprawy, albowiem przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta pomimo braku ostatecznego pozwolenia na budowę, wskazać należy, że bezsporne jest, że E. G nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, omawianemu pozwoleniu na budowę nadano klauzulę ostateczności w dniu [...] maja 2016 r., a dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. E. G potwierdziła, że jej pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatytułowane "Zawiadomienie" stanowi odwołanie od decyzji Starosty [...]. Tym samym powyższe twierdzenia organu są przedwczesne i zbyt pochopne.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...], zobligowany będzie do zbadania interesu prawnego E. G w sprawie, z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz jej wyjaśnień zawartych w pismach z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2018 r. Od wyjaśnienia tej kwestii, organ winien uzależnić dalsze czynności procesowe i rozstrzygnięcie, albowiem dopiero ustalenie, że odwołanie pochodzi od osoby mającej interes prawny umożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s..a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.